中国的社会转移支付项目及其宏观经济效应 卢 迈 中国发展研究基金会 秘书长 2009年12月22日

内容提要 中国的社会转移支付项目 社会福利体系建设与公共财政投入 社会转移支付与减贫 转移支付与收入分配 转移支付与消费 结语

一、中国的社会转移支付项目 社会转移支付的概念 三类社会转移支付（根据转移支付提供方式的不同） 社会福利体系 家庭和个人从政府或者由政府进行专项管理的项目所获得的、不以购买商品和服务为前提的货币和实物收入、补贴。 三类社会转移支付（根据转移支付提供方式的不同） 政府财政向家庭和个人直接提供的货币和实物：最低生活保障、临时性救济、抚恤金，等等 政府管理的社会保险计划：养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险； 政府提供的旨在减少个人和家庭支出的补贴：教育补贴、住房补贴、食品补贴，等等 三种转移支付提供方式可以相结合。如政府也可以为低收入者的医疗保险提供补贴 社会福利体系 社会福利：社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会制度安排 上述社会转移支付项目组成了中国社会福利体系的基本内容

一、中国的社会转移支付项目(续) 养老转移支付 城镇养老转移支付 农村养老转移支付 基本养老保险金收支情况 2005年：《国务院关于完善城镇企业职工基本养老保险制度的决定》 2008年：《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》 城镇职工基本养老保险参保人数与覆盖率（表1） 农村养老转移支付 1991年：民政部《县级农村社会养老保险基本方案》 2009年：国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》 农村社会养老保险参保人数和覆盖率（图1） 基本养老保险金收支情况

表1:1998-2007年城镇职工基本养老保险参保人数与覆盖率 年份 在职参保人数（万人） 参保人数占城镇就业人员比重（%） 总数 其中： 企业人员 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 8475.8 9501.8 10447.5 10801.9 11128.8 11646.5 12250.3 13120.4 14130.9 15138.0 8859.1 9496.9 9733.0 9929.4 10324.5 10903.9 11710.5 12618 13691 39.2 42.4 45.1 44.9 45.4 46.3 48.0 49.9 51.6

图1：农村社会养老保险参保人数和覆盖率（1994-2007）

图2：基本养老保险基金收支情况（1998-2007）

一、中国的社会转移支付项目（续） 医疗卫生转移支付 城镇医疗保险制度 农村新型合作医疗制度 城乡医疗救助制度 1998年：国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》 2007年：国务院《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》 中国城镇职工基本医疗保险参保人数及覆盖情况 （图3） 农村新型合作医疗制度 2003年，国务院发布了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》 新型农村医疗发展情况（表2） 城乡医疗救助制度 2007年，全国农村医疗救助2900万人次，是2004年729万人次的4倍；城市医疗救助442万人次，是2005年115万人次的近4倍。

图3：中国城镇职工基本医疗保险参保人数及覆盖情况

表2： 2003-2007年新型农村合作医疗发展情况 时间 试点开展县数（个） 参合农民数量（亿人） 农民参合率（%） 2003.9 304 0.43 74.0 2004.12 333 0.80 75.2 2005.12 678 1.79 75.6 2006.12 1451 4.10 80.7 2007.12 2451 7.26 86.2

一、中国的社会转移支付项目（续） 教育转移支付 1998年后，学费快速上涨 2003年，“两免一补”政策 1998-2005：学杂费占总教育支出比重（图4) 2003年，“两免一补”政策 2006年，全国人大通过了《义务教育法（修订案）》 2007年 小学净入学率99.5%；初中毛入学率98% “两免一补”覆盖1.5亿农村义务教育阶段学生 2008年 两免一补覆盖城市 免费义务教育政策：每位学生每年减少200元家庭支出，每位城市学生每年减少400元的支出。

图4：1998-2005年学杂费占总教育支出的比重

一、中国的社会转移支付项目（续） 就业转移支付 主要手段和渠道 失业保险 失业保险计划 城镇最低生活保障制度 积极的劳动力市场政策，为失业的人提供有补贴的补助和临时性的岗位 失业保险 1992-2006中国失业保险金受益人口比例（表3） 1992-2007年失业保险金收入与支出（图5）

发放失业保险金人数占登记失业人员比例（%） 表3 1992-2006中国失业保险金受益人口比例 年份 登记失业人员（万人） 发放失业保险金人数（万人） 发放失业保险金人数占登记失业人员比例（%） 1999 575 109 18.96 2000 595 190 31.93 2001 681 312 45.81 2002 770 440 57.14 2003 800 415 51.88 2004 827 419 50.67 2005 839 362 43.15 2006 847 327 38.61

图5：1992-2007年的失业保险金收入与支出

一、中国的社会转移支付项目（续） 最低生活保障 城镇最低生活保障 农村最低生活保障 1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》 2001年，《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》 1999-2006年享受城市居民最低生活保障的人数（图6） 2008年9月，城镇居民最低生活保障覆盖人数达到2272.8万人 农村最低生活保障 五保供养制度 1996年，民政部发布了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》 2007年，国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》 2007年9月，全国31个省（自治区、直辖市）2777个涉农县（市、区）已经全面建立了农村最低生活保障制度

图6：1999-2006年中国城市居民最低生活保障人数（万人） 500 1000 1500 2000 2500 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006

一、中国的社会转移支付项目（续） 其他转移支付 住房保障 工伤和生育保险 其他临时性救济 1999年建设部出台了《城镇廉租住房管理办法》 2007年，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》 2006年底，全国已有512个城市建立并实施了廉租住房制度。全国累计用于廉租住房制度的资金为70.8亿元。 工伤和生育保险 工伤保险基金收支（图7） 生育保险基金收支（图8） 其他临时性救济

图7：1993-2007年全国工伤保险基金收入与支出

图8：1993-2007年全国生育保险基金收入与支出

二、社会福利体系建设与公共财政投入 构建发展型社会福利体系 要对社会转移支付项目进行整合，构建一个全民共享的发展型社会福利体系 全民共享 为没有制度保障的社会群体建章立制 扩大已有制度安排的社会群体的覆盖面 提高社会福利水平和社会福利的公平性 覆盖包括农民工、弱势人群在内的全体城乡居民 发展型 突出以人为本、关注于推进人的全面发展的新理念 强调福利体系的渐进发展过程，与中国国情相适应 从中长期发展战略的角度入手制定社会福利政策，变补偿型福利为投资型福利

二、社会福利体系建设与公共财政投入（续） 发展型社会福利体系建设的基本目标 老有所养 病有所医 学有所教 劳有所得 居有其屋 贫有所助

二、社会福利体系建设与公共财政投入（续） 发展型社会福利体系建设需要的财政投入 到2012年 总投入约2.6万亿元（表4） 到2020年 总投入约5.7万亿元（表4） 如果中国2009-2020年GDP年均能够保持8%的增长率，财政收入占GDP的比重在2015年以后能保持26%，财政体系可以支持这样一个发展型社会福利体系

表4：发展型社会福利体系建设需要的财政投入 2012年财政投入 （亿元） 2020年财政投入 养老保障 8300 13700 健康保障 4500 10300 教育保障 7500 19600 就业保障 600 1200 住房保障 2600 7000 最低生活保障 2700 特殊人群福利 1100 2800 总 计 25800 57300

二、社会福利体系建设与公共财政投入（续） 社会福利投入水平的国际比较 按照国际一般做法，应该把社保缴费作为财政收入，把社保支出作为政府财政支出 2020年财政对社会福利的投入占GDP的11.5% 2020年财政对社会福利的投入占财政总支出的39-40% 在国际上处于适中水平（表5)

表5：2002年部分国家社会福利支出情况 社会转移支出占GDP的比重(%) 社会福利支出占财政支出比重(%) 美国 12 33.6 英国 13.5 32.4 德国 27.1 55.9 法国 23.8 44.4 瑞典 20.7 35.4 日本 16.8 44 捷克 19.6 匈牙利 16.4 31.2

三 、社会转移支付与农村减贫 农村贫困人口现状 农村绝对贫困（生存型贫困） 农村发展型贫困 绝对（生存）贫困线 1978年以来的绝对贫困人口与贫困发生率（图9） 2007年底，绝对贫困人口下降到1479万人，占全部农村人口的1.6% 农村发展型贫困 发展贫困线，2005年1147元 生存贫困与发展贫困比较（图10）

图9：1978～2006年中国农村贫困人口和贫困发生率变化趋势

图10：中国历年农村生存贫困与发展贫困人口比较

三 、社会转移支付与农村减贫（续） 七个样本省市情况介绍 北京、辽宁、福建、山西、湖南、甘肃、云南 样本省市经济与社会发展概况（表6） 样本家庭概况（表7、8）

表6：2007年七省市经济与社会发展概况 省份 总人口 （万人） 农村人口占比（%） 人均 GDP（元） 农民人均纯收入（元） 成人识字率（%） 2000年人均预期寿命（年） 人类发展指数 全国 132129 55.06 18934 4140.36 91.60 71.40 0.787 北京 1633 15.50 58204 9439.63 96.66 76.10 0.920 山西 3393 55.97 16945 3665.66 95.74 71.65 0.789 辽宁 4298 40.80 25729 4773.43 96.24 73.34 0.835 福建 3581 51.30 25908 5467.08 88.80 72.55 0.801 湖南 6355 59.55 14492 3904.20 94.65 70.66 0.779 云南 4514 68.40 10540 2634.09 83.87 65.49 0.703 甘肃 2617 68.41 10346 2328.92 80.67 67.47 0.705

表7：七省市住户抽样调查基本情况（2003年） 抽样家庭数（户） 家庭平均规模 家庭全 年纯收入 （元） #家庭全年转移性收入（元） 家庭全年生活消费支出（元） 北京 500 3.57 20228.67 1171.11 15042.31 山西 700 4.10 9332.54 248.94 5959.94 辽宁 800 3.55 10372.34 297.68 6350.21 福建 4.35 15352.21 1317.95 11192.75 湖南 3.89 9755.81 318.50 8260.42 云南 4.53 7857.21 318.73 6681.88 甘肃 4.78 7835.74 232.17 6225.77

表8：七省市住户抽样调查基本情况（2007年） 抽样家庭数（户） 家庭平均规模 家庭全 年纯收入 （元） #家庭全年转移性收入（元） 家庭全年生活消费支出（元） 北京 500 3.43 32376.65 2505.60 21768.76 山西 700 3.97 13989.97 608.26 9837.64 辽宁 800 3.37 15584.33 843.57 11113.41 福建 4.29 22213.32 1439.42 16386.11 湖南 3.96 15169.44 725.63 12851.01 云南 4.31 11592.66 452.42 11022.04 甘肃 4.64 10587.33 719.12 9578.72

三 、社会转移支付与农村减贫（续） 七个样本省市转移支付与减贫 贫困发生率变化 转移支付的减贫效应 在七个样本省市中，都有大幅度的下降。甘肃下降了近18个百分点（表9）。 在七个样本省市中，从2003年到2007年，贫困发生率最低下降了32%（云南），最高下降了56%（山西）（表9）。 转移支付的减贫效应 转移支付对贫困发生率的影响（表10） 转移支付对贫困距指数和加权贫困距指数的影响（表11）

表9：2003、2007年农村家庭发展型贫困发生率 省份 ①2003年贫困率（%） ②2007年贫困率（%） ③贫困发生率变动值 ④2003-2007贫困发生率变动比例（%） 北京 0.80 0.40 -50.00 山西 14.43 6.29 8.14 -56.44 辽宁 14.38 6.63 7.75 -53.91 福建 6.38 3.75 2.63 -41.18 湖南 9.63 5.13 4.50 -46.75 云南 27.86 18.86 9.00 -32.31 甘肃 36.43 18.57 17.86 -49.02

表10：2003年和2007年农村家庭发展型贫困发生率 省份 ①2003年不含转移支付的贫困发生率（%） ②2003年包含转移支付的贫困发生率（%） ③=①-② ④2007年不包含转移支付的贫困发生率（%） ⑤2007年包含转移支付的贫困发生率（%） ⑥=④-⑤ 北京 1.60 0.80 2.00 0.40 山西 16.71 14.43 2.29 9.71 6.29 3.43 辽宁 16.50 14.38 2.13 9.25 6.63 2.62 福建 10.50 6.38 4.13 5.75 3.75 湖南 11.88 9.63 2.25 7.00 5.13 1.88 云南 30.43 27.86 2.57 21.14 18.86 甘肃 39.43 36.43 3.00 23.14 18.57 4.57

表11：包含和不包含转移性收入的贫困距和加权贫困距 2003年 2007年 不包含转移收入 包含转移收入 贫困距指数 加权贫困距指数 北京 0.011 0.007 0.009 0.014 0.001 0.000 山西 0.052 0.026 0.039 0.016 0.029 0.018 0.008 辽宁 0.074 0.066 0.061 0.055 0.161 1.629 0.144 1.572 福建 0.096 0.035 0.068 0.054 0.024 0.041 湖南 0.036 0.012 0.022 0.005 云南 0.095 0.044 0.085 0.062 0.031 甘肃 0.139 0.127 0.046 0.017

四、转移支付与收入分配 转移支付与农村内部收入分配 农村居民转移支付收入现状 转移支付对收入分配影响 不断增加，数额小，占总收入比例低（表12） 转移支付对收入分配影响 2002-2007年，农村收入分配差距没有出现明显的下降趋势，而是不断波动 同期，非转移性收入也没有出现明显的下降趋势 高-低收入家庭的转移支付收入比不断下降，2005年转移支付收入比开始低于非转移性收入之比 转移支付在2005年后成为缩小农村收入差距的手段，但是对总收入分配差距的影响不显著（表12，图11）

表12：2002-2007农村高收入户与低收入户的各项收入比 纯收入比 转移支付收入比 非转移支付收入比 转移支付对收入比的影响贡献率(%) 2002 6.88 12.52 6.72 2.39 2003 7.33 10.44 7.23 1.42 2004 7.35 6.86 0.30 2005 7.26 6.24 7.32 -0.84 2006 7.17 5.77 7.27 -1.35 2007 5.45 7.42 -2.00

图11：纯收入比、非转移支付收入比与转移支付收入比曲线

四、转移支付与收入分配 （续） 转移支付与城乡收入分配 以收入比衡量的城乡居民收入差距不断扩大 城乡转移支付收入之比要大于城乡人均可支配收入(纯收入）之比，转移支付差距是扩大城乡收入差距的因素之一 转移性收入在城市家庭收入中的重要性要大于农村家庭，2007年，转移性收入占城市家庭收入的近1/4，但在农村只有7%（见表13）

表13：农村与城市转移性收入比较 人均可支配收入/纯收入* 人均转移支付收入 转移支付收入/总收入 年份 城市 农村 城乡比 2000 6280 2253.4 2.79 1440.78 147.59 9.76 22.94 6.55 2001 6859.6 2366.4 2.90 1362.39 162.82 8.37 19.86 6.88 2002 7702.8 2475.6 3.11 2003.16 177.21 11.30 26.01 7.16 2003 8472.2 2622.2 3.23 2112.2 143.33 14.74 24.93 5.47 2004 9421.6 2936.4 3.21 2320.73 160.03 14.50 24.63 5.45 2005 10493 3254.9 3.22 2650.7 203.81 13.01 25.26 6.26 2006 11759.5 3587 3.28 2898.66 239.82 12.09 24.65 6.69 2007 13785.8 4140.4 3.33 3384.6 289.97 11.67 24.55 7.00

四、转移支付与收入分配 （续） 转移支付与城镇居民内部收入分配 城镇居民收入差距在2005年达到最大，2006年开始有所下降。不同收入分配指标衡量的反映出一致的趋势（表14） 2006年后，城镇人均低保补助和失业保险金补助水平分别超过和接近20%高收入家庭的收入增长水平，这可能是导致城镇内部收入差距缩小的部分原因

表14：2000-2007年城镇内部收入差距变化 年份 家庭平均可支配收入比 消费支出占总支出比重(%) 低收入家庭收入占总收入比重(%) 收入基尼系数 2000 5.02 3.64 4.8156 0.2451 2001 5.39 3.65 4.6322 0.2557 2002 7.89 5.46 3.6277 0.3068 2003 8.43 5.66 3.5214 0.3150 2004 8.87 5.90 3.4412 0.3233 2005 9.18 6.16 3.2884 0.3292 2006 8.96 6.15 3.3721 0.3260 2007 8.74 5.78 3.4697 0.3229

五、转移支付与消费 居民消费对GDP增长的贡献率过低 2007年，最终消费对GDP增长的贡献率为39.4%，而同期资本形成总额对GDP增长的贡献率达到了40.9%，货物与服务净出口对GDP增长贡献率达到了19.7% 在消费支出中，政府消费的比重从1996年的22.7%上升到2007年的27.3% 居民消费率在2000以后持续走低（图12） 国民储蓄率从2001年37.1上升到2007年的49.9% 居民和企业储蓄占国民储蓄率的比重分别超过40%，政府储蓄率保持在15%左右

图12：中国改革开放以来的居民和政府消费率（%）

五、转移支付与消费（续） 转移支付与城镇居民消费 2000年和2007年，转移性收入与城镇居民总消费、教育支出、医疗支出呈显著正相关关系(表15) 转移性收入与住房支出的相关性在2000年不显著，但在2007年高度显著(表15) 转移性收入与总消费、医疗保健支出、住房支出的相关性在2007年变得更强。与教育支出的相关性在2007年有所减弱(表15)

表15：城市居民转移性收入与各项消费支出的相关性检验 2000年 2007年 转移性收入 非转移性收入 0.388* 1 0.690** 总消费支出 0.722** 0.827** 0.796** 0.964** 教育支出 0.669** 0.660** 0.629** 0.771** 医疗保健支出 0.729** 0.334 0.831** 0.576** 住房支出 0.175 0.579** 0.845**

五、转移支付与消费（续） 转移支付与农村居民消费 转移性收入与农村居民的总消费、教育支出、医疗保健支出、住房支出的相关性在2000年和2007年都高度显著(表16) 转移性收入与总消费、医疗保健支出的相关性在2007年变得更强(表16) 转移性收入与教育文化支出、住房支出的相关性在2007年有所下降(表16)

表16：农村居民转移性收入与各项消费支出的相关性检验 2000年 2007年 转移性收入 非转移性收入 0.786** 1 0.801** 总消费支出 0.825** 0.962** 0.870** 0.945** 教育文化支出 0.758** 0.922** 0.626** 0.844** 医疗保健支出 0.475** 0.822** 0.824** 0.877** 居住支出 0.723** 0.944** 0.440** 0.631**

六、结语 2000年以来，中国社会转移支付体系不断完善，政府的投入力度不断加大 社会转移支付对减少农村的发展型贫困有显著的作用，但转移支付过程中的公平性仍有待加强 转移性收入对缩小农村内部和城镇内部的收入差距开始起作用，但是总体影响仍有限 在2007年,转移支付与总消费、教育支出、医疗保健支出、住房支出之间存在显著的正相关关系。但在城乡之间存在一定的差异。 中国2020年全面建成小康社会，需要一个完善的全覆盖的发展型社会福利体系。中国的财力可以承担这样一个福利体系，但政府对转移支付项目的投入有待进一步加强。

谢 谢！ 卢 迈 lumai@drc.gov.cn 中国发展研究基金会