兩岸文官角力　輸不起的競爭力 作者：楊艾俐．陳一姍 /第273期

為什麼這場競爭輸不起？ 當中國大陸正積極招商，以拚經濟的成績來決定文官的升遷時，台灣的六十萬文官大軍，卻成了被忽視的一群，深陷朝野意識型態的政爭火線中，士氣低落。 台灣的文官，從制度到培育、考核，出了什麼問題？他們的效能與世界評比，落在哪裡？他們的能力強弱，將如何決定台灣的競爭力？台灣的文官要如何與世界接軌？

「今天我在台北縣繳了不少稅，可不可以派人幫我跑一下？」鴻海董事長郭台銘，夜晚十一點，還在為鴻海的研發中心，焦急土地沒有著落，夜晚的寧靜更襯出郭台銘急切憤怒。

　「這是蘇貞昌給我的公文，這是施顏祥給我的公文，這是環保署給我的公文……，」他拿出幾疊厚厚公文，重重擺在桌上：「要我們捐錢，五分鐘就回電話，要找他們解決問題，就找不到人。」

郭台銘的不滿，某種程度是與對岸政府官員的熱情招商，主動積極態度對比強烈。他說，松江（台積電將建廠處）區委書記潘龍清，每半個月就打個電話來問好。 未來，台灣生存重要關鍵取決於與大陸競合關係。中國大陸以優秀積極的官員，猛烈拉攏台商，大舉興建基礎建設，拉攏外資。「這是場兩岸文官大戰，」一位熟悉國內政經人士指出：「更是場輸不起的戰爭。」

中國 強勁的競爭對手

中國新一代文官正在崛起。他們年輕，有專業。主導上海多項新建設的四十八歲副市長韓正，經濟學碩士，越過幾位資深政府官員，獲得提拔，連《華爾街日報》都譽為是未來接班人之一。 　揚州市長季建業來台訪問，馬不停蹄拜訪可能到大陸投資的台商，「台灣官員想著如何分配，他們卻想著成長，」一位長期駐中國大陸記者說：「他們升官要以當地經濟成長率為標準。」

另一位在許多國家都有投資的三千億集團負責人，談起大陸文官則稱讚有加：「他們連第二線、三線都市領導人都很有現代化的管理概念，都是碩士、博士。」 　未來，中國大陸三十餘歲精英登場執政，「政府要趕快思考，如何培養現在這批三十歲官員來應對，」經濟部技術處處長黃重球說。

不只中國大陸，世界各國都在推動文官改革，政府再造，強調文官的能力、彈性與服務態度，及和外界接軌的能力。 「這也是場世界文官大戰，」一位國際觀察

台灣 不戰而退氣氛蔓延

台灣文官角色應該益形重要，六十萬大軍（除教師外的編制內公務人員、約聘雇與職工）競爭力，同時也是台灣競爭力。 但就在大戰開打，最需將士用命之時，很多接受採訪的人士都發現，文官士氣低落，很多學養俱佳的中高級政府官員已經或正等著政府優惠退休。不戰而退的氣氛正在蔓延。 「他們舒服得很，領退休俸，到私人機關做事，可以再拿份薪水，每天早上更可睡覺睡到自然醒」「對個人好，對國家卻是損失。」

多年來，我國文官經過不斷換新血，二十年來教育程度大幅提高，68％都是專科以上，比我國人口教育程度高很多，二十年前文官大專畢業只有54％，目前70％都正值青壯年三十歲至五十歲之間，二十年前只有41％屬此年齡階層。 他們大部份都滿懷理想，進入政府，縱使五年級生也不例外。

　公務員待遇也大幅提高。政大公共行政系教授，也是總統府政府改造委員會召集人施能傑指出，中央政府文職人員平均每人每年人事費用為110萬元，已是我國國民所得的二倍。 主計處指出，十年來，中央政府平均人事費用佔國內生產毛額的4.7％，比美國的1.9％高出兩倍，比日本的0.8％幾乎高出六倍，但與強調全能政府的新加坡相近。

但是這樣的高成本、大資源，顯然沒有換來應有的成績。我國政府效能與國際相較，更是落後許多。 根據瑞士國際管理發展學院（IMD）的世界競爭力報告，我國政府效率居世界第二十一位，遠低於美國，更遙遙落後和我國人事費用比例相近的新加坡。

長期封閉系統

公務員效率欠佳，來自文官體系長期封閉，與考試、任用、考核的自成一格。 文官體系極少借鏡國外、借鏡民間企業，與世界潮流相逆。歐美、新加坡政府都把人民當成服務的客戶。美國人事局請來知名顧問公司庫寶，巡迴各機關如移民局等，以顧客（民眾）滿意度評估單位績效。

而台灣文官進入政府時，也都是經過高考及格菁英，但缺乏有計劃的培訓、輪調、升遷；此外獎懲不明，不以績效為評估標準，「他們是被忽視的六十萬大軍，」一位文化界人士表示。 「大家對他們沒有要求，社會似乎放棄了他們，」施能傑表示，國外的國會都有專門委員會，定期檢討文官制度興革，公民服務應改進之處。

這三年政黨輪替後，文官士氣更是低落。接受訪問的人，幾乎很少意氣風發，希望在公部門一展理想抱負。 最大問題是，當政者提不出鮮明國家願景。中國大陸一意消除貧窮、吸引外資、發展科技；新加坡文官要帶領國家轉型，釋放創新活力，以「Thinking School,　Learning Nation,　Gracious Society」願景，欲使新加坡領先跨入知識經濟。

但台灣朝野陷入內耗，意識型態分岐，不但提不出響亮願景，這兩年連國家認同，都使得文官無所適從。 一位長期派駐國外的外交人員感嘆，以前工作忙，但有焦點，只要堅持中華民國國號，在各種場合爭取正名即可。

但自從李登輝前總統提出兩國論，陳水扁總統提出一邊一國，政治人物每發表一個談話後，他又要摸索著提出新的說法（因為情況不明），「你已經不知為誰而戰，為何而戰了」。

對外，國家定位模糊不清；對內，文官也有內在的抑鬱。政黨輪替後，最大感覺就是不得長官信任。執政黨政府的大小政務官，似乎還調整不過來原先以批評為能事的「在野」習慣，不止一次在公開場合，斥罵下屬公務員為「舊官僚」，不配合新政府施政目標，「領導統馭要對內嚴格，對外支持，」一位文官說：「就像在別人面前打自己小孩，只會傷我們的心。」

有壓力是好，」他說，「但需要時間適應，如果來的都是打擊批評，士氣當然低落。」 官僚組織有他的個性，「你一旦與他為敵，」一位曾經為國營事業負責人說：「他不會與你正面抗爭，只有消極抵抗。」

未來，台灣與中國大陸競爭益形激烈，文官是決勝必要條件。文官的優劣也將影響兩種制度的競賽結果。 「有如攀爬懸岩峭壁，」江丙坤強調：「政府必須是攻城掠地之官署，文官必須是反應靈敏，身手矯健之幹才。」

國家興革都有賴文官擬定與執行。「社會絕不能放棄他們，」施能傑說：「我們都是納稅人，有責任督促他們改進。」 兩岸文官角力，影響的，不僅是企業是否出走、經濟能否發展、失業能否解決、環境能否維護，也影響人民生活品質，甚至生命是否受威脅。

這是一場輸不起的競爭！