工程建设管理有关问题的探讨 （水利厅建设管理处 麦山） 工程建设管理有关问题的探讨 （水利厅建设管理处 麦山）

思考和探讨的必要性 水利项目建设投入大幅增加，项目管理工作成为重点工作之一。 水利工程项目自身特殊的规律性（公益和社会属性、唯一和不可复制性、点多面长的复杂性等） 需要按照多年总结形成的科学程序来执行，专业性相对较强。 项目成败关乎社会公众利益，特别是安全、质量问题影响巨大（个人、集体、国家）。

探讨的几个问题： 建设项目的一般程序性规定 工程建设各方关系（政府、法人、参建方） 项目法人单位责任和义务 水行政主管部门的角色 工程建设管理的关键环节

一、建设项目的程序性规定

概念： 围绕工程项目建设所要实现的目标，按照相关规定开展的一系列管理控制活动。（进度、投资、质量为基本要素）

水利建设项目的基本程序 项目规划 项目建议 可行性研究 建设实施 施工准备 初步设计 生产准备 竣工验收 项目后评价

规划阶段 政府主导综合部门或行业部门主导 与经济社会发展目标相一致 与区域资源优势相结合 以区域或行业发展需求为任务 强调宏观和中长期目标的实现 较强的行政技术管理特色 政府对建设项目的控制与指导性文件

项目建议 在规划指导下的项目建设意向性文件 行业主管部门就新建、改建等工程建设项目建议 对拟建项目提出的框架性设想 对项目的必要性进行重点推荐 对项目建设内容、重要技术经济指标等粗略分析 并对项目投资、效益等进行初步估（匡）算和判断 按照项目建议书编制规定的程序和内容编制 委托有相应资质的工程咨询或设计单位承担 批复是组建项目法人筹备机构和开展可研的依据。

可行性研究 决策支撑文件，对项目能否上马起决定性作用 论证项目建设的必要性 财务的盈利性、经济上的合理性 建设条件的可能性和可行性 投资和决策的前提、方案优劣对投资影响巨大 其估算投资是项目投资的控制依据 批准的可研报告是项目法人组建的依据 批准的可研报告是项目进入实施阶段的标志

初步设计 项目正式进入实施阶段 所有工作由项目法人主导 依据项目可行性批复进行设计和深入论证 工程规模不能突破可研批复 主要技术指标、工艺流程不再有重大改变 工程概算受投资估算控制，一般不能突破 该阶段工程方案优化效果显著 重大变更要求初步设计原批准单位批复

施工准备 工程项目建设管理的一个重要组成部分 施工的前提和顺利完成工程建设任务的关键 项目法人主导，临时工程应招标 含征地、拆迁、四通一平、生产、生活临时建筑 选定的设计、咨询单位是关键 招标并优选建设监理单位和施工队伍是保障 落实内部组织架构和工作机制 统筹安排工程项目总进度安排 履行相关报建和备案程序

建设实施 工程主体开工条件: 前期工作各阶段文件已按规定批准 施工图设计可以满足初期主体工程施工需要 建设所需资金已列入国家或地方投资计划 年度建设资金已落实 主体工程招标已经决标 工程承包合同已经签订 现场施工准备和征地移民等建设外部条件能够满足开工需要 建设管理模式已经确定 投资主体与项目主体的管理关系已经理顺

生产准备 生产准备是项目投运前的重要工作 建设阶段转入生产的必要条件 项目法人责任制的应有之义（生和养的关系） 包括如下主要内容： （1）生产组织准备（搭架子） （2）招收和培训人员（招兵买马） （3）生产技术准备（技术管理 规程规范） （4）生产物资准备（备品 备件 工具） （5）正常的生活福利设施准备（办公 生活） （6）下游用户或服务对象

竣工验收 竣工验收是项目全面完成建设的标志 政府部门或出资人主持验收 建设内容全部完成 各阶段工程质量验收和专项验收成果的汇总评价 全面完成档案资料的整理 完成竣工财务决算 决算审计报告（第三方出具） 项目法人完成工程建设管理报告 工程竣工验收证书（竣工验收鉴定书） 竣工决算审批和固定资产移交（要引起重视）

后评价 政府或出资人或均可主导 投资预期的目标是否达到 项目或规划是否合理有效 项目的主要效益指标是否实现 分析评价找出成败的原因 总结经验教训 为今后提高完善投资决策管理水平提出建议 达到提高投资效益的目的（资本社会最关注）

二、工程建设各方关系

项目建设涉及关系: 政府相关部门 工程建设当地群众 勘察设计单位 监理单位 施工单位 设备、材料供应商 质量监督机构 咨询服务

政府部门 项目法人单位 设计单位 监理单位 施工、设备材料供应单位 质量监督部门 （代表政府） 监管、验收 协调、服务 勘察、咨询、设计 招投标确定 项目法人单位 委托 监理 监理 监理 设计单位 监理单位 施工、设备材料供应单位 被监理 被监理 监督指导 服务治理 质量监督部门 （代表政府） 监督设计质量 监督施工、设备质量

三、项目法人单位责任和义务 项目建设的责任主体 所有建设活动全部围绕项目法人开展 是项目的发起者、组织者和交付使用者

责权对等，有多大权，负多大责，管多少事。 真正确立项目法人地位还需要一个痛苦的过程！ 需要强调的： 项目法人是工程建设项目法定责任人的简称 具有独立的民事法人资格和地位 依照有关法律法规要求设立或认定 一般由独立法人地位企业或事业单位 对工程建设的全过程管理负责 对工程建设项目的质量、安全、进度和资金管理负总责 并接受上级主管部门和项目主管部门的监督。 责权对等，有多大权，负多大责，管多少事。 真正确立项目法人地位还需要一个痛苦的过程！

项目法人主要责任和义务 根据工程项目建设需要，负责组建项目管理的组织机构，明确行政、技术、财务、质量、安全等负责人。 组织初步设计文件的编制、审核、报批等工作，并负责组织施工图设计审查和设计交底。 依法对工程项目的设计、监理、施工和材料及设备等组织招标。与中标单位签订合同，履行合同约定的权利和义务。

项目法人主要责任和义务 负责办理工程质量监督手续和主体工程开工备案（改革）手续。 负责办理工程质量监督手续和主体工程开工备案（改革）手续。　　 遵守工程项目建设管理的相关法规和规定，按批准的设计文件和基本建设序组织工程项目建设。 负责筹措工程建设资金、制订年度资金计划和施工计划，对工程质量、进度、工期、安全生产、资金进行管理，监督和检查各参建单位全面履行工程建设合同（根本）。

项目法人主要责任和义务 负责组织制定、上报在建工程安全度汛预案，完善各种安全度汛措施，监督检查参建单位完善工程质量和安全管理体系，落实施工质量和安全管理责任，对在建工程安全度汛负责。 负责与项目所在地人民政府及有关部门协调，创造良好的工程建设环境。 负责组织工程完工结算、编制工程竣工财务决算，完善竣工前各项工作，申报工程竣工审计和竣工验收，负责工程竣工验收后的资产交付使用。

项目法人主要责任和义务 负责通报工程建设情况，按规定向主管部门报送计划、进度、财务等统计报表。 负责工程建设档案资料收编整理工作，检查验收各参建单位档案资料的收集、整理、归档。负责申请工程竣工前的档案资料报验工作，负责竣工资料的移交和备案。 别人不管的，都由项目法人来管！

四、水行政主管部门的角色

理想状态的行政管理 切实转变政府职能，简政放权 转变社会管理方式，精简机构 提高社会管理能力，优质服务 让市场发挥决定性作用 切实履行公共服务和社会保障职能 形成良好的权利监督和制约机制 高效、廉洁，依法行政 监督和规范市场行为，提供公平竞争环境

水行政主管部门工作定位 研究制定水利行业政策、技术和管理规章 结合资源和社会发展，制定行业发展规划 水利行业质量和安全监督 涉及公共利益的工程运行管理 依法审查、审批和验收建设项目 依法监督指导水利行业建设行为 协调各部门为项目建设提供良好环境 为项目建设提供资源和组织保障 努力减少对建设具体事务的干预

五、工程建设管理的关键环节

总目标 确保四个安全 工程安全------ 基准线 生产安全------ 警戒线 资金安全 ------高压线 干部安全 ------生命线

关键环节 安全生产 资金使用 工程质量

实现四个安全的三个阶段 事前控制（前期到招标） 事中控制（建设与实施） 事后控制（验收与评估）

事前控制 规划阶段 统筹兼顾、综合治理、高屋建瓴 突出宏观指导性、大方向 克服工程项目建设管理中的片面性和盲目 提高项目立项质量的重要保证 只有战略方向不错，才能避免全局性错误

重点控制内容： 项目投资与规划方案的决策要统筹协调好经济发展、社会发展与生态环境保护的关系，围绕实现人与自然和谐发展的目标编制规划。 充分利用优势资源，合理布局。避免盲目追求高端、大气、上档次，抵制首长项目、政绩工程。 水资源开发、利用、节约、保护利用一盘棋。 重视规划方案比较，征集专家咨询意见，尊重比选结果，克服长官意志。

可研和初步设计 建设项目成本控制的重点和关键环节 可研作为决策依据对项目成败至关重要 对建设投资影响达到75%以上（所谓大方案） 方案比选和优化是项目质量和各类资源总投入的决定因素

把握以下环节 投资分级控制，不得突破 方案逐级沿袭，优化细化 选择敬业负责、经验丰富并熟悉类似工程建设规律的设计咨询队伍承担咨询设计业务 合理的咨询设计周期 充分与设计咨询人员沟通 减少行政干预，培养科学精神，接受合理建议

招投标阶段 国家投资项目各种利益冲突最集中的阶段 建设项目最需要和最难治理的环节 国家、行业相关规定最多的环节 是诱惑和权力寻租最多的环节之一 是干部最容易倒下的环节之一 是部分领导干部最喜欢插手的环节之一 反腐倡廉打击的重点 标本兼治，任重道远

总要求：公开 公平 公正 诚实守信“十字方针” 总目标：保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益 领导干部要做到： 诱惑面前不动心 利益面前不伸手 最大限度地坚持原则 坚守公平正义 ，打铁还须自身硬 坚持和带头按程序办事 严格要求工作人员，规范招投标行为 加强监督，严肃纪律

以下方面着手： 把坚持原则、业务精通、品德高尚的人员安排到招投标工作岗位（用好人） 科学合理设置投标条件（门槛），创造条件尽量扩大公开招标范围，不画地为牢（公开化） 凡具备公开招标的不邀请招标，更不搞合同管理（合法化） 坚持资质和资格预审制度。把浑水摸鱼，不具备资格的单位挡出去，有效减少人情面子干扰（简单化） 严格按程序办事，公开透明, 科学规范（透明化） 严把招标、投标文件编制关，项目法人组织代理机构结合项目实际认真编制招标文件，全方位体现项目法人对工程建设的要求和意图（科学化） 不干预评标活动，坚决与未招先定做斗争（公平化）

前景展望 政企、政事分开 政府职能转变 对不正当权钱交易行为的高压态势 政府官员问责力度加大 自身从政观念的转变 加速所属企业的脱钩是必然要求 小型企业民营化是必然趋势 工程建设管理环境越来越好

事中控制： （建设与实施） 重点围绕：安全、质量、资金 事中控制： （建设与实施） 重点围绕：安全、质量、资金

重点把握 一切服从安全，安全第一。 进度服从质量，质量第一。 投资服从质量，百年大计。

安全生产的重点环节 保障工程建设安全生产设施投入（资金、人员，设施） 明确工程建设各方的安全责任（合同约束、责任到人） 健全安全生产监督管理制度和组织体系（体系健全、保障有力） 加强从业者安全教育培训（安全意识、业务技能） 强化安全生产应急管理（预案演练、应急响应）

质量控制重点环节 质量的含义： 工程质量具有两方面的含义，一是指工程产品的特征性能，可以通过量测技术评定的工程实体质量；二是指工程建设各方面的工作水平、组织管理活动等，即工作质量。 所谓质量控制就是通过控制工作质量和管理活动，从而保证工程产品质量满足设计要求或合同标准。 工程质量的控制就是对工程在可行性研究、勘测设计、施工准备、建设实施、后期运行等各环节、各阶段、各因素的全过程、全方位的质量监督控制。

质量控制要素(5m) 人 man 机 machine 料 material 法 method 环 mother-nature

背景 鱼骨图又称因果分析图、因果图、特性图或树枝图等。该方法在1953年首次应用于日本（石川馨发明），后来介绍到其他国家。 基本原理是：问题的特性总是受到一些因素的影响，我们通过头脑风暴找出这些因素，并将它们与特性值一起，按相互关联性整理而成的层次分明、条理清楚，并标出重要因素的图形就叫特性要因图。因其形状如鱼骨，所以又叫鱼骨图，它是一种透过现象看本质的分析方法。

绘制方法

人的因素 对项目的组织者和操作者进行有效管理和使用 加强纪律教育 强化职业道德教育 不间断地进行专业技术知识培训 健全岗位责任制 改善劳动条件 制定公平合理的奖惩制度 根据项目特点，人尽其才，扬长避短使用人才

机械因素 确保机械设备自身的安全可靠 机械设备调试和校验 发挥机械设备稳定性 机械设备的配套和高效运转 机械设备的合理选型 机械设备的主要性能参数满足需求 机械设备的使用操作

材料的因素 建筑材料运到施工现场有正式出厂合格证或检验证明 进场后的材料及中间产品均应进行抽检 对于重要或关键施工部位所用的材料全部检查 主动接受“第三方”检测机构的检验 材料由具备相应资质的检测机构进行检测 各种材料的合理配置和时间衔接

方法因素（方案、工艺、标准） 工程施工组织方案结合项目实际 技术可行 经济合理 质量保证 工艺先进 工序合理，可操作性强，效率高 施工有章可循。工艺指导书、图纸、作业标准、检验标准、各种操作规程等齐全

环境因素 包括现场环境和管理环境 人、工程建设、社会和谐 注重环境保护，安全文明施工 管理上营造良好的质量和安全生产氛围 注重环境因素对工程质量的影响 关注作业人员的健康状况和环境状况

因素法小结 各种影响因素在项目建设管理过程中需要分析和不断积累 不断总结，并采取相应的改进措施，逐步转化成项目建设管理单位以及项目管理者的财富

资金管理 坚持“三重一大”事项集体决策制度 把“一支笔”签字权下放 坚持国库集中支付 严格执行财务管理制度 严格工程设计变更程序 严格工程结算程序和签字手续 建立工程建设期审计制度 严格执行合同，降低履约风险

事后控制（验收与评估） 验收、消缺

验 收 验收是阶段工作的总结 包括政府验收和法人验收两部分 一般包括以下内容： 单元工程评定（监理主导、施工等） 验 收 验收是阶段工作的总结 包括政府验收和法人验收两部分 一般包括以下内容： 单元工程评定（监理主导、施工等） 分部工程验收（项目法人主持，施工、监理、设计等） 单位工程验收（项目法人主持，施工、监理、设计等） 合同完工验收（项目法人主持，施工、监理、设计等） 阶段验收（政府部门或委托单位主持，相关单位参加） 专项验收（政府相关专业部门主持，相关单位参加） 竣工验收（政府部门或委托单位主持，相关单位参加）

结 算 搜集、核对好结算基础资料。编制结算以国家和水利行业的相关规定，合同约定以及签证资料为依据。 严格把握工程量是结算的关键。工程量是依据竣工图纸、设计变更单、现场签证和合同规定的工程量计量规则来计算。 ③严格落实设计变更签证。设计变更由原设计单位出具设计变更通知单和修改图纸，设计、校审人员应签字并加盖公章，并经过项目法人、监理工程师审查同意。重大设计变更应经原审批部门审批，否则不应列入结算。

结算： 严格执行合同单价。工程单价合同有约定的，按原合同执行，新增内容单价按合同约定的结算办法与要求编制补充单价，不能高套、拆算和重复计算。 其他费用的审核要坚持合情合理。结算审核要根据费用的发生具体对待，根据项目本身的实际情况进行核实，做到实事求是，尽量避免差错。

消 缺 项目法人单位负责工程验收遗留问题和尾工的处理，并按照竣工验收鉴定书、合同约定等要求，督促有关单位完成处理工作。 消 缺 项目法人单位负责工程验收遗留问题和尾工的处理，并按照竣工验收鉴定书、合同约定等要求，督促有关单位完成处理工作。 工程验收遗留问题和尾工的处理应在工程验收成果性文件中明确记载。影响工程正常运行的，不能列为验收遗留问题处理。 验收遗留问题和尾工处理完成后，项目法人单位应组织验收，将处理情况和验收成果报送竣工验收主持单位。 工程竣工验收后，应由项目法人负责处理的验收遗留问题，项目法人已撤销的，应由组建或批准组建项目法人的单位或其指定的单位处理完成。

消缺从以下几个方面着手： 认真分析问题产生的原因，加强对各参建单位的组织领导。成立专门处理遗留问题和尾工的机构。 仔细清理并排查问题，明确各方责任。建立“遗留问题和尾工台账”，做到各方心中有数，定期完成。 严格执行验收遗留问题和尾工处理规范标准，要按照程序、原则、标准“三统一”的原则做好工作，准确了解问题实际情况，加强协调配合，及时沟通。 提前谋划部署，抓好日常管理。问题处理要早部署、早安排，日常工程管理与处理遗留问题有机结合，尽可能将问题处理在施工过程中。 规范撤场行为，强化管理手段。项目法人单位要明确各方职责，与施工单位签订遗留问题及尾工处理责任书，建立信息反馈和定期汇报制度，委托监理单位监督并与工程结算款挂钩。

后续 建设管理过程的结束，不是项目周期结束 项目是依照整个寿命周期进行评价的 寿命周期是从立项开始到报废处置结束 所有投资活动都应按照全寿命周期来考量 用全寿命周期的全新观念对待运行管理 克服“重建轻管”，充分发挥工程效益

运行管理面临的现状 固定资产总额急剧增加 日常维修养护任务逐年增加 产权不明晰 管护主体不明确 维养经费没有稳定投入渠道 体制机制不顺，需要大量的人力、时间，采取一些违规方法解决许多棘手问题 影响群众和社会对行业的满意度评价

水利部、财政部要求 深化改革的方向： 进一步深化小型水利工程管理体制改革，明晰工程产权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式，建立科学的管理体制和良性运行机制，确保小型水利工程安全运行和效益充分。

深化改革的内容 县级及以下管理的小型水利工程，主要包括小型水库、中小河流及其堤防、小型水闸、小型农田水利工程及设备、农村饮水安全工程、淤地坝、机井、小型水电站等。

深化改革的目标原则： 小型水利工程管理体制改革要坚持权责一致、政府主导、突出重点、因地制宜的基本原则 到2020年，基本扭转小型水利工程管理体制机制不健全的局面，建立适应我国国情、水情与农村经济社会发展要求的小型水利工程管理体制和良性运行机制： 建立产权明晰、责任明确的工程管理体制； 建立社会化、专业化的多种工程管护模式； 建立制度健全、管护规范的工程运行机制； 建立稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制； 建立奖惩分明、科学考核的工程管理监督机制。

我区深化改革的安排 完成时限 ：2017年 改革内容：建立产权明晰、责任明确的工程管理体制；建立社会化、专业化等多种工程运行管护模式；建立制度健全、管护规范的工程运行机制；建立稳定可靠、使用高效的农村水利工程管护经费保障机制；建立奖惩分明、考评科学的工程管理监督机制。 改革目标：到2017年，初步建立与区情、水情及农村经济社会发展水平相适应的小型水利工程管理体制和良性运行机制。

2014年目标任务 实施内容：各市、县（区）水行政主管部门对辖区内小型水利工程进行摸排，将产权、管护责任等情况登记入册，建立小型水利工程管理档案。以平罗、隆德两个县为试点，完成区域内所有小型水利工程分类定性。县级人民政府或其授权部门对产权不明确的小型水利工程进行产权界定，并向已明晰产权的工程所有者颁发产权证书。 实现目标：明晰试点县的小型水利工程产权，建立小型水利工程管理档案。部分落实公益性水利工程维修养护经费。

2015年目标任务 实施内容：全面落实小型公益性工程管理主体责任。依据农村小型水利工程产权改革政策，进一步明晰准公益性及经营性工程产权、使用权或经营权。扩大试点范围，通过购买社会化服务、股份制改造或转让等方式，探索准公益性及经营性农村小型水利工程管护的良性运行机制。 实现目标：基本完成平罗、隆德两个试点县的改革，总结试点经验，形成相对成熟的改革模式，指导全区改革的深化。力争全面落实公益性水利工程维修养护经费。

2016年目标任务 实施内容：总结两个试点县改革经验，推进全区小型水利工程管理体制改革。 完成目标：基本完成全区小型水利工程管理体制改革。

2017年目标任务 实施内容：对各市、县（区）深化小型水利工程管理体制改革成果组织验收。 完成目标：完成全区小型水利工程管理体制改革验收工作。

具体措施 充分认识开展改革试点的重要性和必要性 明确专门领导和办事机构，负责改革工作 制定切实可行、针对性和可操作的改革方案 明确改革试点的任务、目标、原则、年度计划、工作流程、组织方式 落实相关单位和人员责任 结合实际条件成熟的地方开展改革试点 试点工作要结合面上工作同步推进 出台试点扶持政策，发挥激励作用

具体措施 及时对试点工作进行总结，认真分析试点工作中出现的问题，不断探索有效措施加以改进 建立沟通协调机制，积极争取财政、发改、编制等相关部门的支持和帮助 及时总结推广试点成果，促进面上改革工作。 建立试点监督考核激励机制，对照改革试点实施方案进行定量评价，全面评估改革试点成效，对存在的问题要限期整改 考核结果作为安排财政补助资金的重要依据。对改革成效显著的试点县（市）给予政策上的倾斜、扶持和优惠。

祝各位领导：工作顺利，生活幸福！