第十讲 美国应急管理之我见 朱 静（博士） 三峡大学经济管理学院

主要内容 美国应急管理机构（FEMA）的发展演变 我的所见所闻

一、美国应急管理的四次变革 二战后，美国应机管理围绕FEMA（联邦应急管理署）的演变和发展，进行了四次大变革：

第一次变革：FEMA的成立 二战结束后，美苏争霸，展开长达半世纪的军事对峙，对美国的应急管理也产生了深远影响，从1945年到1979年，美国应急管理表现出以下特点： （1）应急管理服从于防范苏联核打击的总体要求，深受国际安全形式和苏美关系影响。 （2）应急响应是撞击－反射式的。 （3）应急管理职能出现碎片化态势。

总之1945年到1979年间，美国应急管理主要服从与苏联进行冷战对抗的需要。在苏美关系趋向缓和时，美国政府迫于自然灾害频发的现实，采取向应急管理倾斜的措施。 1979年，卡特政府应改革的呼声，成立了联邦应急管理署FEMA。它由一系列联邦部门合并组成,包括国家消防管理局、联邦保险局、联邦广播系统、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦准备局等，不仅如此，它还被赋予了许多新的应急准备和减缓职能。

FEMA成立后，开始推行全新的“综合性应急管理”模式。包括两含义： 从横向看，应急管理的对象由单灾种向多灾种转变，这就是说FEMA将各个下属机构协调起来以应对不同类型的风险和灾害，实现“全危险要素管理”（All-Hazards Management）； 纵向来看，应急管理是一个全过程管理，也就是说，FEMA无论应对任何一种风险和灾难，都要经过减缓、准备、响应和恢复四阶段，实现“全阶段”管理（ All-Phases Management）

此时的FEMA具有双重职能：一是灾害救援、预防和减缓，一是应对核打击。 经过此次变革，美国不仅催生了一个内阁级的联邦应急管理专门机构、推出了综合性应急管理的崭新模式，也体现出改变“民防主导应急”局面，实现应急与民防并驾齐驱的战略意图。

第二次变革:FEMA的再造 FEMA成立后，美国应急管理发展并无预想中的顺畅。FEMA在整个20世纪80年代表现平庸、无所作为，并且FEMA存在着很多问题，如损失与需求估价不充分、沟通不畅、法律授权不清、州及地方应急反应者缺乏训练等。

造成FEMA种种不足的原因有三： 首先FEMA需要协调各种关系，而且从FEMA内部看，组织上的整合容易，而运行模式和组织文化的整合比较困难，从外部看FEMA需要接受国会23个委员会分委员会监督。 其次，1982年起苏美关系再度紧张，FEMA的主要职能被调整为应对苏联的核打击 FEMA内部陷入组织危机，官僚主义盛行，士气低落，组成部门各自为政。

在上述背景下，1993年，克林顿任命詹姆斯. 李. 维特执掌FEMA的大权。 李 在上述背景下，1993年，克林顿任命詹姆斯.李.维特执掌FEMA的大权。 李.维特有着丰富的应急管理经验，对FEMA进行了大刀阔斧的改革：在内部，他在灾害服务领域大胆采用新技术，突出强调应急管理的减缓及风险规避作用；在外部，他加强了与各州及地方应急管理者的联系，建立了FEMA与国会、媒体的新型合作关系。

具体说，李.维特的改革内容包括： “与其它联邦机构、州及地方政府、志愿者组织、私人部门建立应急管理伙伴关系；与FEMA的伙伴一道，构建以风险为基础、采用全风险方法的综合性国家应急管理体系；将风险减缓和规避作为国家应急管理系统的基础 ；对任何灾害都提供快速、有效的回应；加强州及地方的应急管理；振兴联邦应急署，发展有效率的管理骨干，雇员和灾害预备人员。” 这些行之有效的措施使得FEMA起死回生、枯木逢春。

1995年，FEMA向全国倡议推行一个以社区为基础的全新灾害减缓计划，即“影响工程”，大获成功。 总之，李 1995年，FEMA向全国倡议推行一个以社区为基础的全新灾害减缓计划，即“影响工程”，大获成功。 总之，李.维特的改革成功的应对了FEMA的组织危机，通过这次改革，美国应急管理彻底走出民防阴影。此外，“影响工程”的实施，提高了美国应急管理的社会参与度，真正走向“一体化应急管理”，即：主体的“全参与”，客体的“全危险要素”，过程的“全阶段”。

第三次变革：国土安全部的组建 2001年9月，美国发生恐怖分子袭击世贸中心和五角大厦事件。不久，美国因炭疽病毒事件绷紧了应对生物恐怖主义的神经。 2002年6月12日，美国国会通过《公共卫生安全与生物恐怖主义准备、响应法》，要求整合联邦、州及地方的监测网络以及公共、私人实验室和医院。

FEMA虽然具有丰富的应急管理经验，但是缺少应对核恐怖主义、生物恐怖主义和化学恐怖主义所必须的资源、技术核实力，且反恐又常常涉及到国家安全。为了有效的防范和打击各种恐怖主义，美国正式成立国土安全部，将FEMA纳入其中，美国应急管理发生第三次变革。这在一定程度上体现了美国整合反恐和救灾的目的。

然而，在实践中，美国国土安全部背离了整合反恐和救灾的初衷，暴露以下缺点： 一是以反恐为核心确定任务、职责，其它突发公共事件的应对遭到削弱。 二是以政府部门为主体提供公共安全产品，背离了应急管理全社会参与的原则。 三是以等级制为特征构建组织结构，不能有效灵活地应对各种风险。 四是以保密为主旨容纳不同的组织文化，各组成部门之间缺乏有效地沟通。 因此，FEMA的短处没有被规避，长处也受到了限制。

第四次变革：国土安全体制下的FEMA改革 2005年，美国南部墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜飓风”袭击，造成1000多名美国公民丧失生命。美国公众对国土安全部应急管理措施不力倍感失望，美国学者感叹： “9.11才过去四年、国土安全部才成立三年，美国就遇到了这样的问题：负责国土安全的政府组织是否有足够的能力来确保安全，不论风险来自灾难性事故，还是自然灾害或恐怖主义？”

因此，美国政府试图在国土安全部制度框架下改革FEMA。 根据后“卡特里娜”应急管理改革法》，从2007年3月31日起，FEMA将通过一个基于风险的系统，来降低公众面临的各种风险，减少生命财产损失。该系统的核心是“扩展性的综合性应急管理”，不仅包括减缓、准备、响应、恢复，还包括“保护”，即，FEMA将与国土安全部的“基础设施保护办公室”合作，通过培训、规划等活动，履行基础设施保护职责。

新FEMA的具体职责主要包括：领导全国的综合性应急管理工作，应对各种风险，包括灾难性事故；与非联邦实体结成伙伴关系以建立建立全国性的应急管理体系；发展联邦响应能力；整合自身的综合性应急管理职责；建立强大的地区办事机构以解决地区优先解决的问题；利用国土安全部的资源；形成非联邦应急管理能力；发展、协调全风险准备战略的实施。 目前，各项改革措施正在推进过程之中。

美国应急管理进行的四次变革全部围绕FEMA展开。每次都是美国应急管理史上的一个里程碑： 第一次变革推行了“综合性应急管理”的理念，在冷战时期通过推动民防和应急的整合，提升了应急管理的地位； 第二次变革使应急管理在冷战后走出了民防的影子，不仅强化了综合性应急管理，还突出了应急管理中的全社会参与作用； 第三次变革试图将反恐和救灾整合进大的国土安全体制下，但出现了“重反恐，轻救灾”的偏差； 第四次变革是要矫正上述偏差，在扩充、完善综合性应急管理的基础上，实现救灾与反恐并重。

国土安全（Homeland Security)的概念 美国为实现以下目的、举国采取的共同行动：在美国境内，预防恐怖袭击，降低美国相对于恐怖主义的脆弱性，从恐怖袭击中恢复，使恐怖袭击结果最小化。

国土安全的基本使命 根据《国土安全国家战略》，国土安全的基本使命为： 情报与预警。国土安全的一个目标是：事前识别可能发生的恐怖袭击，有备无患，实施保护性措施 边境与运输安全。防止恐怖主义分子渗透到美国，保护路上、水运及空中运输系统，使其避免恐怖袭击 国内反恐。阻止恐怖活动，惩处资助或参与恐怖主义活动者。目的是挫败恐怖主义计划，逮捕参与袭击美国的恐怖分子。 保护关键性基础设施与重要资产。保护重要的建筑物、铁路、设施、技术等，同时采取行动，保护重要的纪念碑、茶母鹅业和国家象征（如自由女神像） 防范灾难性威胁。防止危险武器扩散，快速侦测、应对大规模的袭击。 应急准备与相应。做好预案，培训与装备警察、消防、医疗救护人员，成功地对恐怖主义进行响应。在灾害专家的帮助下，推动恢复活动的进行。

美国国土安全体制的特点 以反恐为核心确定任务、职责 以政府部门为主体提供公共安全产品 以等级制为特征构建组织结构 以保密为主旨容纳不同的组织文化

致灾因子与脆弱性 致灾因子是地理学家率先发明的词汇，指可能引发或引起灾害事件及过程的物理或其他因素。 过分强调致灾因子往往会忽视人的作用及责任，因为我们不能控制所有的极端事件。 脆弱性是灾害的另一个重要因素，应该实现一个转变：致灾因子为核心——以脆弱性为核心 脆弱性是灾害易发生性；对于致灾因子的影响，人们预测、预防、准备、应对、响应、恢复的能力。

危机管理与结果管理 危机管理（crisis management)——预防、保护与惩处。 结果管理(consequence management)：准备、响应与恢复。 两者不能偏废，因为恐怖袭击不能百分之百地得到避免。 美国国土安全过分关注危机管理，忽视结果管理。 我们的应急原则：预防为主，预防与救援相结合

整合的途径：综合性应急管理 从本质上看，应急管理是风险管理，包括自然风险管理、人为风险管理和技术风险管理。反恐可以被视为一种人为风险管理。所以，反恐与救灾都是应急管理的组成部分。 从整体上看，“综合性应急管理”有三重含义：第一，就应急管理的主体来说，它包括政府、军队、非政府组织、企业和个人等，体现了全社会共同参与的原则；第二，就应急管理的客体来说，它包括自然风险、技术风险与人为风险，同时含盖了恐怖主义与灾害，体现了“全风险”的原则；第三，就应急管理的过程来说，它包括减缓、准备、响应、恢复四个步骤，体现了“全阶段”的原则。

应急管理模式：传统模式 从发展历史来看，美国的应急管理存在着两种模式：传统模式和职业模式。 所谓的传统模式，即民防模式，强调指挥与控制，突显一线应急救援力量的作用，带有官僚主义的色彩。 其主要特点为：突出与战争相关的突发事件；政府是最为可靠的应急主体，因为灾害会带来社会混乱；等级制对于应急处置而言是最理想的，应急活动必须遵循标准化的相应程序；应急管理只是一线响应者的事情。 在两次世界大战及冷战期间，传统模式对于美国强化应急管理起到了巨大的作用

传统模式的理念 应急管理应该是消防或警察两个部门的职责； 应急管理者只负责协调应急救援活动； 政治家只会妨害应急响应； 非政府人士或机构所获得或传递的信息是不能相信的； 主要领导人和决策者认为，应急救援人员会出于关照自身福祉与私利的目的而玩忽职守； 法律、政策、标准程序在任何灾害情境之下总是有效的； 不遵循官僚主义的指导方针将会有害于应急响应活动； 公众不会对灾害进行响应或不能进行有效的响应，会发生恐慌、抢劫或其他反社会行为； 公众群体的自发参与妨害应急响应活动。

职业模式 目前，美国的应急管理专家积极倡导与传统模式截然不同的职业模式。 它是一种公共管理模式，强调综合性地应对各种风险，认为不同应急组织之间存在着相互依赖的关系，主张组织之间以解决问题为导向，形成应急管理的网络。

职业模式的理念 应急管理者面对不同类型的灾害； 任何一个个人、群体或组织都不能单独应对； 灾害对社会提出严重的挑战，人们相互合作，共同战胜挑战； 紧急情况很难预防。公众即便没有经过动员，也会自发地响应； 当多个组织对灾害进行响应时，应急主体之间不可能形成自上而下等级式的关系； 灾害凸显了标准应急程序的弱点，将会形成紧急规范。没有一个应急预案会考虑到各种灾害问题； 在灾害情境下，人们需要调整与适应。偏离应急活动方案是经常发生的，也是有益的； 除了一线响应者之外，应急管理者还需要扮演其他不同的角色； 应急管理者如果与决策者及其他部门的领导不相联系，就不能取得成功。

评价 与传统模式相比较，职业模式更强调合作、协调，而不是指挥、控制。无疑，这有着巨大的合理性。但是，在突发事件处置的过程中，等级式的领导与各相关力量的整合有时同样重要。应急管理者需要在恪守规范与临机决断之间形成一种平衡。 在许多情况下，特别是对复杂灾害的处置过程，应急管理者既需要传统模式，也需要职业模式。例如，在“9.11”事件中，纽约的应急管理者既采用了传统模式，也采用了职业模式。警察与消防部门的领导要采取传统模式，以便与下属保持联系，确保其安全。同时，应急管理者又认识到多部门合作的重要性，按照职业模式，成了新的应急指挥中心。

二、美国志愿者管理 应急志愿者是在应急准备、响应和减灾与恢复中的志愿服务人员。 美国应急志愿者的类型主要有社区应急志愿者、好撒玛利亚人、政府资助和管理的应急志愿者、由非政府组织管理的志愿者机构和自发志愿者。 好撒玛利亚人是在突发事件中或灾难中给无法得到专业救护和帮助的受伤者提供无偿或义务帮助的人。

赔偿与认证 应急志愿者在应急行动中可能对他人造成伤害，带来民事（侵权）责任，也可能伤害自己，给应急志愿者带来劳工赔偿险（Workers’ compensation）责任。 美国法律一方面对应急志愿者实行认证和许可，另一方面保护合格应急志愿者。

志愿者法律责任 美国为了对境内的医疗保健、建筑师和工程师等职业的服务数量进行控制，严格要求从业人士具有执照和证书。 美国法律通过执照、许可和证书来限制应急志愿者的活动，对违规的处罚可以包括刑事轻罪与重罪指控。

志愿者保护 《好撒玛利亚人法》是关于在紧急状态下，施救者因其无偿的救助行为，给被救助者造成某种损害时免除责任的法律条文，重点保护紧急事件中的医疗人员、警察和消防人员。有的州称为《无偿施救者保护法》。 保护原则是：个人在紧急情况下帮助他人只有有限的豁免权，通常只有在受害者不能立即获得专业护理的情况下；通常只保护个人，并仅保护普通过失；仅保护能提供可信证据的人；保护不限于已经公布的突发事件。

志愿者保护法（Volunteer Protection Acts）：当志愿者在志愿服务中造成法律责任时可得到一定的保护，但该法对志愿者的保护设有许多限制和条件。 为政府机构和非盈利组织工作的无偿志愿者具有有限的责任豁免；保护在政府和非盈利组织注册的志愿者，但不保护在其他组织注册的志愿者；保护不限于已经公布的突发事件中的志愿行为；仅对普通过失有有限的责任豁免权。

志愿者管理体系 联邦志愿服务计划可按责任关系分为两大类:第一类由国家与社区服务机构 管理,第二类由联邦政府其他部门管理。

国家与社区服务 国家和社区服务机构在1993年建立，它由一个高级别理事会领导,理事和首席执行官均需由总统任命,经参议院批准 老年志愿服务计划”(Senior Corps)； “美国志愿队计划”(AmeriCorps)； 学习和服务美国计划(Learn and Serve America)。

联邦政府部门协调的志愿服务计划 由国土安全部联邦紧急事务局(简称为FEMA)主管、联邦政府有关部门共同资助的“公民服务队”计划(Citizen Corps Program,简称为CCP)； 由内政部主办的“为美国骄傲”计划(Take Pride in America)； “和平队”计划(Peace Corps)； 由美国国际开发署主管和协调的“缔造繁荣志愿者”计划 (Volunteers for Prosperity ,简称为VFP)

公民服务队 2002年1月，美国总统布什批准成立专门为应对突发事件的公民服务队，由FEMA主管、联邦政府有关部门共同资助，FEMA密切与其他联邦实体、国家和地方政府、第一反应者、应急管理人员、志愿者协会、及国家和社区服务机构进行合作。 公民服务队的使命是：通过教育、培训和志愿者服务，充分发挥公民潜能，使社区更安全、更有能力和更好地准备应对恐怖主义、犯罪、公共卫生问题和各类灾害的威胁。 目前，美国所有的州和海外领地都建立了州级公民服务委员会(Citizen Corps Council)，全国州级以下地方政府建立的公民服务队有2444个委员会，为美国80％的人口服务。

公民服务队的五个合作计划 合作计划的共同目标：帮助社区对所有突发事件进行预防、准备和响应 (1)社区应急响应队(Community Emergency Response Teams,简称为CERT)计划。社区应急响应队这一概念于1985年由洛杉矶城市消防队提出与使用的，洛杉矶城市消防队创建了灾难准备部门，培训市民及私人与政府部门的雇员，1993年FEMA应急管理学院与国家消防学院采纳并推广了CERT，28个州的社区和波多黎各也进行了CERT培训。 FEMA为CERT的内部讲师提供指导和消防、医疗、以及应急管理学术专家。CERT的课程能使参加的市民被招募和培训成为地区的、企业和政府的应急队，即辅助响应者。

(2)消防服务队(Fire Corps)计划。于2004年成立，由美国国土安全部（DHS）资助，由全国消防志愿者委员会、国际消防员协会和国际消防队长合作管理与使用。 消防服务队能从各方面支持当地的消防队，包括消防宣传、青年计划和管理支持。

（3）医疗服务预备队(Medical Reserve Corps,简称MRC)计划 。成立于2003年，由美国卫生与福利部管理。这个计划把居民中具有医疗和公共卫生专业知识的志愿者组织起来，在平时、当地应急时，或在社区需要的其他时间，帮助社区的医疗和公共卫生。 目前它有903个医疗服务预备队，207605名志愿者，服务于美国72.5%的国土面积和89.9%的人口。

（4）守望美利坚(USA on Watch)计划。美国警长协会(The National Sheriffs’Association(NSA))与美国自由服务队（USA Freedom Corps）、公民服务队（Citizen Corps）和美国司法部于2002年共同发起了守望美利坚计划。 在20世纪60年代末，犯罪率的提高增加了对犯罪预防的需求，美国警长协会在1972年创造了全国邻里守望计划，由当地警察部门或警长办公室指定的预防犯罪的官员对志愿者进行初步培训。“9.11”恐怖袭击事件之后，邻里守望计划从传统的犯罪预防功能扩展备灾、应急反应和识别恐怖主义。 此计划是美国司法部资助的“邻里守望”计划(Neighborhood Watch)的扩充版,目的是提高居民对可疑人员和情况的警觉性,预防犯罪和恐怖袭击,并随时做好应对紧急事态的准备。守望美利坚计划由美国警长协会和美国司法部司法援助局合作管理。

警务志愿服务队(Volunteers in Police Service,简称为VIPS)计划 警务志愿服务队的前身是成立于2003年的“美国自由服务队”，由国家和社区服务机构管理，2009年1月奥巴马政府上台后,“美利坚自由服务队”被肢解。 警务志愿服务队计划为符合条件的志愿人员提供培训和支持,使他们能够参与地方警察部门中行政、后勤等岗位的辅助性警务工作,以腾出正规警力增援保障社会治安的一线工作。 它由美国司法部支助，由警察局长国际协会（IACP)与美国自由服务队白宫办公室和美国司法部的司法援助局、司法程序办公室合作，并代表他们管理和实施警务志愿服务队计划。

加盟计划和组织给社区提供公众教育，宣传和培训的资源;代表有志于为社区安全提供帮助的志愿者；给志愿者提供支持第一响应、救灾活动、以及社区安全方面的工作机会。 公民服务队计划所依靠的很大一部分紧急动员能力和物质资源仰仗于27个加入其“加盟计划”(Citizen Corps Affiliate Program)的全国性非营利组织（如，美国社区学院协会，美国红十字会，美国无线电中继同盟，公共电视台协会，民间空中巡逻联盟，美国女童子军，青商会，美国移动膳食协会，慈悲医疗空运，全美搜救协会，全美预防犯罪协会，国家防火协会，全国海洋和大气管理联盟，国家志愿消防委员会，全国救灾志愿组织联盟，操作希望公司，光点学院和亲手网络，美国电力中队，对外战争的老战士等）。

无归属志愿者管理 UPS公司、光点基金与志愿者中心全国网络，以及FEMA在2002年4月召开了救灾志愿者全国领导论坛，制定了管理自发志愿者行动的初步建议和行动步骤。 2003年春，全国救灾志愿组织联盟（NVOAD）成立了一个委员会继续这项工作，该委员会的员工来自光点基金，并由UPS基金资助。 该委员会拟定了自发志愿者管理的全国性的原则和合作操作理念。

原则和价值标准 ⑴志愿服务与社会生活； ⑵加盟的价值； ⑶志愿者参与的四个阶段； ⑷管理系统（志愿者协调小组（VCT））； ⑸共同的责任； ⑹志愿者的期望（志愿者必须接受“不伤害”的义务）； ⑺对志愿者的影响； ⑻建立在现有能力基础之上； ⑼信息管理； ⑽一致性术语（对有序志愿者和无序志愿者进行了定义）。

为无归属志愿者提供服务 ⑴志愿者组织信息：提供能找到本地志愿者组织的网址信息。 ⑵减灾：鼓励志愿者参加现有的社区联盟，如社区救灾志愿组织和公民服务队委员会等。 ⑶准备：主要是成立志愿者协调小组（Volunteer Coordination Team(VCT)）。 ⑷州计划的案例：建立志愿者接待中心“工具箱”，“工具箱”包括办公用品、表格、列表、地图和特种设备等。 ⑸应急响应：实施无组织志愿者管理计划，启动志愿者协调小组，志愿者协调小组在应急响应中心（EOC）内工作。 ⑹志愿者联系信息：用九个栏目标准化志愿者联系信息和特长信息等。 ⑺善后恢复：对应急协调小组在善后恢复期的工作内容提出建议。

三、我的所见所闻 美国，肯塔基州（Kentucky），莱克星顿市（Lexington）

THE LEXINGTON DIVISION OF FIRE AND EMERGENCY SERVICES   IN THE CALENDAR YEAR 2011 YOUR FIRE DEPARTMENT RESPONDED TO: 32,529 EMS RESPONSES AND 8,535 FIRE RESPONSES http://www.lexingtonky.gov/index.aspx?page=58

FIRE STATION Opened: 2001 Address: 3001 Arrowhead Drive Units: Engine Co. #20, Ladder Co. #4, Hazmat 1 Neighborhoods Served: Beaumont, Indian Hills, Rabbit Run, Harrods Hills, Stonewall, Palomar Hills, Plantation, Firebrook, Clemens Heights, Dogwood Trace, Garden Springs, Copperfield, English Station Opened: 1904 Address: 246 Jefferson Street Units: Engine Co. #4 Neighborhoods Served: Downtown, Transylvania, Manchester, Rupp Arena

http://www.woodfordem.com/website/ http://www.woodfordcounty.ky.gov/services/dem.htm