公務人員行政中立概述 報告人：尤天厚

目錄 壹、前言 貳、行政中立之重要規範內容 一、行政中立法 （一）立法目的 （二）適用原則 （三）重要規範內容 二、行政程序法

（一）利益迴避 （二）程序外接觸之禁止 参、結論

壹、前言

從解嚴以來，國內政治生態發生聚列改變，從政黨解禁、總統直選，乃至於政黨輪替，我國政黨政治之運作已日趨成熟。 居於維持行政機制穩定運作與執行國家政策無可取代之公務人員，則為政黨政治運作可否確保之主要元素，故而，身為公務人員一份子之你我自應有所體認，除了在心理方面，應體認時代已改變外，在心態上也應適時調整；此外，為確保政黨政治，公務人員中立規範機制法制化之建立亦刻不容緩，其中公務人員行政中立法（

以下稱行政中立法）即為規範機法制化之重要環節，歷經兩次政黨輪替之後，更凸顯其重要性與迫切性。故而98年5月19日終經立法院三讀通過「公務人員行政中立法」，於98年6月10經總統華總一義字第 09800141571號令公布之行政中立法有其時代背景與因應時代改變之需要。 其次，行政中立法之制定施行，除具有前述政治上之義意外，亦兼具有具體化公務人員政治參與之效益，蓋以行政中立法未制定前，行政中立只是個抽象性概念，在這抽象性概念架構下，具體個案是否違反

，往往取決於主政者個人主觀之認知或社會觀感，而缺乏客觀之一致性標準或界限，實務上，以往公務人員參與政治活動之個人行為如被界定為違反行政中立，概皆被以「言行失檢、有損公務員形象、機關或他人名譽」（參考本府公務人員平時獎懲標準表第5點及第6點規定，此規定之於公務機關之人員，包括公務人員及職工皆適用）為由作成懲處，公務人員為免爭議，概皆消極不參加政治活動，甚或「談政色變」，長此以往，竟因而衍生不當剝奪公務人員政治參與之權利，而行政中立法之

制定施行，適足以導正此一不當現象，具體化規範內容使公務人員參與政治有可遵循之準據。 其次，同屬行政中立範疇之公務人員利益迴避部分，亦為落實行政中立難以切割之環節，此一領域中，公職人員利益衝突迴避法為其中層次較高之特別法，惟其規範對象為政務人員、民選人員及高級文官，非為廣大基層之公務人員族群，限於篇幅，乃不再本文中論述；而居於公務人員一體適用之地位

者，則為行政程序法，基於其普遍適用之屬性，容有於本文中併為探討之必要。

貳、行政中立之重要規範內容

貳、行政中立之重要規範內容 一、行政中立法 二、行政程序法

一、行政中立法 （一）立法目的 （二）適用原則 （三）重要規範內容

（一）立法目的 行政中立法第1條規定，為確保公務人員依法行政、執行公正、政治中立，並適度規範公務人員參與政治活動，特制定本法。 故而行政中立法之立法目的為，確保公務人員「依法行政」、「執行公正」、「政治中立」及規範「公務人員參與政治活動」。

（二）適用原則 居於規範公務人員行政中立準據法之地位，亦即除本法未規定或其他法律另有嚴格之規定可適用其他法律之規定者外，適用本法之規定。此可由本法第1條第2項規定：「公務人員行政中立之規範，依本法之規定；本法未規定或其他法律另有嚴格規定者，適用其他有關之法律。」得知。

（三）重要規範內容 1.規範對象 （1）適用對象 本法適用之對象為公務人員，惟關於公務人員之定義，依各該規範法律之定義，向來即有廣狹之不同。 關於公務人員之定義概為： 國家賠償法第2條規定，採最廣義之定義，指依法令從事於公務之人員。 公務人員保險法第2條規定，指法定機關

編制內之有給人員及有給公職人員（包括政府機關及公營事業編制內任用、聘用之人員及民意代表）。 公務人員服務法第24條規定，指有俸給之公務員（扣除民意代表及未兼任行政職之教師）。 公務人員任用法第5條規定，指各級機關內具有官等及職等之公務員。 本法第2條明定公務人員之定義，指法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員。而所謂法定機關

，究其義係指中央與地方政府及其所屬機關、各級民意機關、交通事業機構。另所稱依法任用、派用之有給專任人員，則指依公務人員任用法律（包括公務人員任用法、司法人員人事條例、交通事業人員任用條例等）或派用人員派用條例規定進用，經銓敘部審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法規核敘等級依法支俸（薪）者。 綜前所述，本法所適用之對象即為一般所稱之常任文官（事務官及機要人員） 。故而自不包括政務人員、民選地方行政首長（應於政務或民選人員有關法律中規範）

、軍人（應由國防部另行規定）及教師（應由教育部另行規定） （行政中立法第2條立法理由參照）等。 據此，關於適用部分可歸類為： A.全部適用：指法定機關依據法律任用， 經銓敘部銓審合格，並依公務人員俸給 法支領薪俸者。即一般所稱之常任文官 及機要人員。 B.部分適用：法官審判外之行為。憲法第 80條規定，法官須超出黨派以外依據法

律獨立審判。故關於審判事務無適用行 政中立法之餘地，惟其餘行為部分，除 將來法官法另有更嚴格之規定外（如第 15 條法官於任職期間不得參加政黨、政 治團體及其活動，任職前已參加政黨、 政治團體者，應退出之。），鑑於法官 亦為本法規範之公務人員，自亦有行政 中立法之適用。 C.不適用：政務人員、民選地方行政首長 、軍人及教師等。

（2）準用對象：第17條及第18條 下列人員準用關於行政中立法之規定：第17條 A.公立學校校長及公立學校兼任行政職務 之教師。 B.教育人員任用條例公布施行前已進用未 納入銓敘之公立學校職員及私立學校改 制為公立學校未具任用資格之留用職員 。

C.公立社會教育機構（如科博館、科工館 、史前博物館、歷史博物館等）專業人 員（研究員、副研究員、助理研究員、 研究助理等）及公立學術研究機構（如 中央研究院）研究人員（研究員、副研 究員、助理研究員、研究助理等）。 D.非任職軍事機關或部隊之各級行政機關 如總統府、海巡署、國安局、國家安全 會議、國防部及所屬機關）具軍職身分

之人員及各級教育行政主管機關軍訓單位 或各級學校之軍訓教官。 E.各機關及公立學校依法聘用、僱用人員。 F.公營事業機構人員。依細則第9條第1項規 定不包括純勞工之人員部分。（規定雖如 此，惟機關仍得以行政中立法之規定為判 斷勞工之言行是否有「言行失檢、有損公 務員形象、機關或他人名譽」之標準） G.經正式任用為公務人員前，實施學習或訓 練人員（如試用階段之初任公職人員）。

H.行政法人有給專任人員（包括有給專任 之董理事長、董理事、監事、具公務人 員身分之人及契約進用之人員）。 I.代表政府或公股出任私法人之董事及監察 人。 J.憲法或法律規定須超出黨派以外，依法獨 立行使職權之政務人員（如監察委員－憲 法增修條文第7條第5項；公平交易委員會 委員－公平交易法第28條）。（第18條

3.公務人員參與政黨及政治活動之規範 （1）公務人員一體適用：即不分階級或職 務都適用。 A.許可事項：得加入政黨或其他政治團體 。（第5條第1項前段） B.絕對禁止： （A）不得兼任政黨或其他政治團體之職務 。（第5條但書） （B）不得介入黨政派系紛爭。（第5條第2 項）

（C）不得兼任公職候選人競選辦事處之職 務。（第5條第3項）此之公職候選人 依細則第2條第2項規定，包括已依法 完成登記之總統、副總統候選人及其 他各類公職人員之候選人在內。 （D）不得利用職務上之權力、機會或方法 使他人加入或不加入政黨或其他政治 團體。（第6條前段） （E）不得要求他人參加或不參加政黨或其 他政治團體有關之選舉活動。（第6

條後段）（此之選舉活動依細則第3 條規定，除各種選舉罷免活動外，也 包括政黨或政治團體推薦候選人所舉 辦之各項選舉活動及其內部各項職務 之選舉活動，此外亦公民投票連署或 不連署之行為。） （F）不得利用職務上之權力、機會或方法 ，為政黨、其他政治團體或擬參選人 要求、期約或收受金錢、物品或其他 利益之捐助。（第8條前段）所謂之

擬參選人，依細則第5條規定，依政治獻金法第2條規定認定之。而政治獻金法第2條第5款規定，所稱擬參選人，係指於同法第12條規定之下列期間內已依法完成登記或有意登記參選公職之人員。擬參選人收受政治獻金期間，依下列規定辦理，但期間之起始日在選舉公告發布日之後者，其收受政治獻金期間自選舉公告發布之日起至投票日前1日止： a.總統、副總統擬參選人：自總統、

副總統任期屆滿前1年起，至次屆 選舉投票日前1日止。 b.區域及原住民選出之立法委員：自 立法委員任期屆滿前10個月起， 至次屆選舉投票日前1日止。 c.直轄市議員、直轄市長、縣（市） 議員、縣（市）長擬參選人：自各 該公職人員任期屆滿前8個月起， d.鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、

市）長、村（里）長擬參選人：自 各該公職人員任期屆滿前4個月 起，至次屆選舉投票日前1日止。 e.重行選舉、補選及總統解散立法院 後辦理之立法委員選舉：自選舉公 告發布之日起至投票日前1日止。

（G）不得阻止或妨礙他人為特定政黨、其 他政治團體或擬參選人依法募款之 活動。（第8條後段）此之他人為特 定政黨、其他政治團體或擬參選人 依法募款之活動之意涵，包括不得 阻止他人為特定政黨、其他政治團 體或擬參選人依法募款之活動及他 人為自己依法募款之活動。

（H）不得為支持或反對特定之政黨、其他 政治團體或公職候選人，從事下列政 治活動或行為：（第9條） a.動用行政資源編印製、散發、張貼文 書、圖畫、其他宣傳品或辦理相關活 動。所稱之行政資源，依同條第2項 規定，指行政上可支配運用之公物、 公款、場所、房舍及人力等資源。另 所稱之傳播方式亦包括網路傳輸方 式。

b.在辦公場所懸掛、張貼、穿戴或標示 特定政黨、其他政治團體或公職候選 人之旗幟、徽章或服飾。 c.主持集會、發起遊行或領導連署活動 d.在大眾傳播媒體具銜或具名廣告。 e.對職務相關人員或其職務對象表達指 示（指示之內容自包括指示對象參與 特定候選人之造勢活動或競選活動） f.公開為公職候選人站台、遊行或拜 票。細則第6條規定，所稱公開為公

職候選人站台，指為公職候選人站台 或助講之行為；但不包括公務人員之 配偶或一親等直系血親為公職候選人 時，以眷屬身分站台未助講之情形。 所稱公開為公職候選人遊行，指為公 職候選人帶領遊行或為遊行活動具銜 具名擔任相關職務。所稱公開為公職 候選人拜票，指透過各種公開活動或 具銜具名經由資訊傳播媒體，向特定 或不特定人拜票之行為。

g.其他經考試院會同行政院以命令禁 止之行為。 （I）不得利用職務上之權力、機會或方法 ，要求他人對於公職人員之選舉、罷 免或公民投票，不行使投票權或為一 定之行使。（第10條）此規定之意涵 ，依細則第7條規定，包括提案或不提 案、連署或不連署之行為。惟按理即 不包括公務人員依相關法令規定指派 所屬執行職務致無法行使投票權部分

（J）職務上掌管之行政資源，受理或不受 理政黨、其他政治團體或公職候選人 依法申請之事項，其裁量應秉持公正 、公平之立場處理，不得有差別待遇 。（第12條） C.部分禁止： （A）不得於上班或勤務時間，從事政黨或 其他政治團體之活動。 （第7條第1 項前段）反言之，如非於上班或勤務 時間，自得從事政黨或其他政治團體

之活動。但依其業務性質，執行職務 之必要行為（所稱依其業務性質，執 行職務之必要行為，依細則第4條後 段規定，係指依相關法令規定執行職 務所應為之行為。如員警參加政治團 體活動維持秩序或進行違法蒐證）， 不在此限。 茲就有關規定分述之： a.前所稱上班或勤務時段，依同條第2項規 定，係指下列時間：

（a）法定上班時間。指一般正常之上班時 間（上午8時至12時；下午1時30分 至5時30分） （b）因業務狀況彈性調整上班時間。如業 務特殊之外勤人員因業務需要調整於 法定上班時間外上班或執勤。 （c）值班或加班時間。 （d）因公奉派訓練、出差或參加與其職務 有關活動之時間。所稱與其職務有關

活動之時間，如經管人民團體之公務 人員必須於假日或非法定上班時間參 加人民團體之活動；另如負責蒐證之 警察人員於夜間參與候選人之造勢活 動。 b.所稱政黨或其他政治團體之活動包括： （a）政黨或其他政治團體自行單獨召集之 活動。 （b）政黨或其他政治團體與其他團體共同 召集之活動。

（B）得登記為公職候選人，但自候選人名 單公告之日起至投票日止，應依規定 請事假或休假。（第11條第1項）但 依細則第8條規定，此期間有公務人 員請假規則第3條（事假、分娩假、 病假、婚假等事由）或第4條（公假 之原因）所定事由仍得依各該規定辦 理。 （2）對於長官（首長或主管人員）之特別 規定：

A.不得拒絕公務人員登記為公職候選人後 ，於候選人名單公告之日起至投票日止 ，依規定所為之請假。（第11條第2項） B.於選舉委員會發布選舉公告日起至投票 日止之選舉期間應為下列行為： （A）禁止政黨、公職候選人或其支持者之 造訪活動。 （B）於辦公、活動場所之各出入口明顯處 所張貼禁止競選活動之告示。

C.不得要求公務人員從事本法禁止之行為 。（第14條第1項）

4.公務人員行政中立之保障與救濟 （1）保障 A.長官要求行政中立法禁止行為之抗拒權 。（第14條第1項） B.長官要求行政中立法禁止行為之舉發權 。（第14條第2項） （A）檢具事證向上級長官報告。 （B）上級長官未依法處理者得向監察院檢 舉。

C.依法享有之權利不受不公平對待或不利 處分之權：公務人員依法享有之權利不 得因拒絕從事行政中立法禁止行為而遭 受不公平對待或不利處分。（第15條第1 項） （2）救濟： 公務人員依法享有之權利遭受不公平對待或不利處分時，得依公務人員保障法請求救濟。（第15條第2項）

5.公務人員違反行政中立法之法律效果。 行政中立法第16條規定，公務人員違反行政中立規定者，應按情節輕重，依公務人員懲戒法、考績法或其他相關法規予以懲戒或懲處；其涉及其他法律責任者，依有關法律處理之。 所謂依有關法律處理之，如有違反刑法第304條規定者，即以強暴、脅迫使人行義務之事或妨害人行使權利者，處有期徒刑、拘役或罰金。如有違反選罷法第99第1項規定，即對於有投票權之人，行使期約或交付

賄賂或其他不正當利益，而約其不行使投票權或為一定之行使者，處有期徒刑或拘役。 故違反行政中立法之責任包括： （1）行政責任：公務人員違反行政中立 規定者，應按情節輕重，依公務人 員懲戒法、考績法處理。 （2）刑事責任：違法情節涉及刑事責任 者依刑事法律處斷。 （3）民事責任：違法情節涉及民事責任

者依民事法律處斷。

二、行政程序法 （一）利益迴避 （二）程序外接觸禁止 行政中立法之規範，係針對於與政治有關之規範，惟無涉於政治參與之行政中立部分，則規範於行政程序法及其他作用法中，謹就行政程序法與行政中立有關者分述之： （一）利益迴避 （二）程序外接觸禁止

（一）利益迴避 1.自行迴避 2.申請迴避 3.職權迴避

1.自行迴避：程第32條各款 （1）本人或其配偶、前配偶、四親等內之 血親或三親等內之姻親或曾有此關係 者為事件 之當事人時。 （2）本人或其配偶、前配偶，就該事件與 當事人有共同權利人或共同義務人之 關係者。 （3）現為或曾為該事件當事人之代理人、 輔佐人者。 （4）於該事件，曾為證人、鑑定人者。

2.申請迴避： 其原因：程第33條第1項。 （1）有第32條各款應迴避情形。 （2）有具體事實，足認其執行職務有偏頗 之虞。

3.職權迴避：（第5項） 其原因： （1）公務員有第32條所定應自行迴避之情 事。 （2）應自行迴避之公務員未自行迴避。 （3）當事人未申請迴避。

（二）程序外接觸禁止 （程第47條） 1.原則：禁止接觸。 2.例外：可以但應完成下列程序 （1）書面接觸：基於職務上之必要須接觸 ，但應將往來之文書附卷，並對其他 當事人公開。 （2）非書面為之：應做成書面記錄，載明 接觸對象、時間、地點及內容附卷， 亦應對他方當事人公開。

参、結論：略