钢铁工业产能置换与相关政策 工业和信息化部产业政策司 辛 仁 周 二〇一五年三月二十八日

主 要 内 容 一、产能置换 二、淘汰落后产能 三、产业政策修订 2 2

一、 产能置换 （一） 钢铁行业产能置换的必要性 （二） 钢铁行业产能置换的主要内容 （三） 钢铁行业产能置换需要注意的几个问题

（一）钢铁行业产能置换的必要性 1. 实行产能置换是落实中央关于化解产能严重过剩要求 的重要举措 国务院高度重视钢铁行业产能严重过剩和盲目扩张的问题： 2010年，国务院印发《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号），已提出钢铁等产能严重过剩的行业须进行产能等量或减量置换，但由于没有明确要求和可操作的路径，各地在执行中标准不一，程序不够规范，没有达到控制产能总量、遏制盲目扩张的目的。

2013年9月，发布了《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号），提出严格控制“两高”行业新增产能，新、改、扩建项目要实行等量或减量置换。 2013年10月，颁发了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），明确严禁建设新增产能项目：产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。

为了把国务院发布的对有关产能置换要求落到实处，明 确相关标准、程序和要求，将产能等量或减量置换落实 到位，坚决遏制盲目扩张，工业和信息化部对实施产能 等量或减量置换相关问题进行了认真研究，经广泛征求 意见，于2014年7月印发了： 《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知 》（工信部产业〔2014〕296号） 《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》

2. 实行产能置换，利于促进地方经济发展 有利于地方调整钢铁产业结构 有利于地方保持经济稳定增长 有利于地方保持就业形势基本稳定

（二） 钢铁行业产能置换的主要内容 1. 《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》 对产能置换工作进行总体部署和安排，要求各地要高度重视，将其作为加快淘汰落后产能、化解产能过剩矛盾、改善环境质量的重要措施； 切实把握产能置换原则，坚持控制总量和优化存量、市场调节与政府引导、统筹考虑和区别对待相结合； 加强与发展改革、国土、环保等部门沟通和衔接，强化责任意识，严格核实把关，确保置换项目真实、产能合理、淘汰期限明确，认真做好置换方案核实确认、公告公示和监督落实等工作。

2. 《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》 共六章二十条，主要从操作层面对产能置换提出了相关要求。 第一章，明确了实施产能置换目的、原则和范围。 第二章，明确了置换产能来源和指标换算方法，以及京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域减量置换的具体标准。 第三章，明确了支持跨地区产能置换，鼓励地方探索实施置换指标交易。 第四章，明确了产能置换方案的主要内容，以及方案制订、核实确认和公示公告的程序和要求。 第五章，明确了置换方案监督落实的相关措施。 第六章，明确了《办法》适用于各类所有制企业，并根据产业发展情况适时修订。

（三） 钢铁行业产能置换需要注意的问题 1. 在工作方式方法上，不能只用“堵”的办法，而要“疏”、“堵”结合、多措并举。 一方面，要“堵住入口”。在这个方面，国家已出台了非常严格的措施。2013年5月，经党中央、国务院同意，发展改革委、工业和信息化部联合印发通知（发改产业〔2013〕892号），要求各地政府、有关部门严禁核准新增产能项目，坚决停建违规在建项目并进行清理。国发〔2013〕41号文件对这两项工作提出了更加细化的要求，坚决遏制产能盲目扩张势头。

另一方面，也要“预留出路”。要考虑地方发展经济、产业升级和布局调整的现实需要，统筹淘汰退出与转型升级的关系，调动地方和企业的积极性、主动性。实施产能等量或减量置换，是一项给“出路”的政策，既有利于淘汰落后和过剩产能，又有利于推动存量产能调整升级和布局优化，特别是可控制产能总量，避免出现“越淘汰越过剩”，缓解地方经济发展与淘汰落后产能、化解产能过剩的矛盾，推动工作尽快取得实效。

2. 实施产能置换应把握的主要原则 一是坚持控制总量和优化存量相结合。按照疏堵结合、严禁新增的思路，要求钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业所有新建、改建和扩建项目，必须制定产能置换方案，满足等量或减量置换的要求，实现产能总量控制。同时，指导地方加快淘汰落后和过剩产能，为实施新项目腾出资源、环境容量和市场空间，推动产业布局优化和结构升级。

二是坚持市场调节与政府引导相结合。按照发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用的要求，在产能置换工作中，鼓励各地探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能指标交易，发挥市场作用，支持跨地区产能置换，提高资源配置效率。 三是坚持统筹考虑和区别对待相结合。考虑不同地区资源优势、环境容量等差异，对产能置换实行区别对待。对京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换，其他地区实施等量置换。

3. 部分淘汰的落后及过剩产能可用于新（改、扩）建项目产能置换 为防止钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业产能进一步扩张，控制产能总量，《办法》明确只有2013年度及以后列入工业和信息化部公告的企业淘汰落后和过剩产能，才可用于新（改、扩）建项目产能置换，且不得重复使用。另外，为体现政策公平性，加强与相关产业政策的衔接，《办法》规定已超过国家明令淘汰期限的落后产能，不得用于产能置换。

4. 跨省（区）产能置换实行指标交易 在当前部分行业产能严重过剩的现状下，既要通过实施产能等量减量置换，防止无序扩张，又要考虑地方利用自身优势调整产业布局、推动转型升级的合理诉求。 比如，A省具备发展钢铁的条件，但没有那么多落后和过剩的产能可淘汰来满足等量或减量的要求，而B省有大量的钢铁产能需要淘汰，积累了大量的产能置换指标，但本身又不大可能上钢铁项目。如果给A、B两省留出一个通道，实施产能置换指标交易，一方面解决了A省产能置换指标不足的问题，满足全国整体上不新增产能的要求，另一方面B省可通过交易筹集资金，用于安置职工、产业转型等。此外，在一定程度上也有利于全国范围内的产业布局调整和优化。

根据国发〔2013〕41号文件要求，《办法》明确提出，支持跨地区产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中。鼓励各地积极探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易。为推进产能置换指标交易，《办法》进一步明确了相关措施：一是各省级工业和信息化主管部门组织协调产能置换指标交易，并制定具体交易实施办法，报省级政府同意后执行。二是工业和信息化部搭建全国产能置换指标供需信息平台，为产能置换提供信息服务，并探索建立全国产能置换指标交易平台。

5. 实行产能置换需要制订产能置换方案并进行确认 按照国发〔2013〕41号文件，制定产能置换方案是钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业项目建设的必要条件，主要目的是明确置换项目和产能，确保新（改、扩）建项目不会新增产能。确认置换方案不是许可，而是核实置换项目真实性和产能合理性，并按期纳入淘汰计划，通过公告的形式监督落实淘汰，以防产能置换打折扣、不落实。 置换方案确认不能代替项目核准（备案）。项目核准（备案）仍需按照现行的投资项目核准相关政策规定执行。

二、 淘汰落后产能 （一） 淘汰落后产能的必要性 （二） 淘汰落后产能的政策支持与成效 （三） 淘汰落后产能面临的新情况 （四） 淘汰落后产能下一步工作的总体思路

（一）淘汰落后产能的必要性 1. 落后产能的界定 落后产能是指一些行业不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件的落后生产工艺和设备。 ——《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》（国发[2005]40号）（2005年12月2日）

2.淘汰落后产能的意义 资源能源消耗高、环境污染重、二氧化碳超排多、安全无保障，是经济发展方式粗放的重要表现，严重制约工业整体水平提高，严重阻碍落实应对气候变化举措、完成节能减排任务与实现可持续发展。 与先进产能争市场、抢资源，破坏正常的市场秩序。只有淘汰落后产能，才能为先进产能腾出市场空间；才能改善产品结构，提高产品质量，增加企业效益；才能缓解产能过剩矛盾，保障供需平衡，避免大起大落，促进产业健康发展；才能优化产业结构，提高技术装备水平和产业竞争力，实现工业由大变强。

（二）淘汰落后产能的政策支持与成效 1. 淘汰落后产能的依据与标准 《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发 〔2010〕7号） 工业和信息化部《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产 品指导目录（2010年本）》（工产业[2010]第122号公告） 发展改革委《产业结构调整指导目录（2011年本）》（第9 号令）

对落后产能的界定，首先是按照环保、节能、安全、质量等方面的法律法规和《促进产业结构调整暂行规定》关于淘汰落后产能的规定，坚持危及人身安全、严重污染环境、严重浪费资源、不符合质量标准等基本原则；其次是根据行业生产特点和产能现状，并考虑到工作中的可操作性，在工艺、技术、装备、规模、能耗、环保、安全、质量等方面制定具体标准。 工艺、技术、装备、规模标准操作性强；环保、能耗、质量等约束性强，但实际操作中由于检测量大、监测周期长，指标一致性难以把握。 所以，在目前工作中，钢铁行业落后产能主要以装备规模标准为主，具体为：炼铁：400立方米及以下高炉；炼钢：30吨及以下转炉、电炉。

2. 淘汰落后产能的相关支持政策 工业和信息化部、财政部、能源局制定了《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》，按照“按期或提前淘汰给予奖励、逾期淘汰不予奖励”的原则，设置分年度奖励门槛，引导企业积极主动淘汰落后产能。 人力资源社会保障部、工业和信息化部等7部门出台了《关于做好淘汰落后产能和企业兼并重组企业职工安置工作的意见》，细化保障措施，指导各地做好职工社保关系转移和接续等工作。

人力资源社会保障部、财政部、发展改革委、工业和信息化 部4部委联合印发了《关于失业保险支持企业稳定岗位有关 问题的通知》，由失业保险基金对符合条件的企业给予稳定 岗位补贴。 工业和信息化部制定出台了《部分产能严重过剩行业产能置 换实施办法》，支持开展跨地区产能置换和指标交易，通过 交易筹集资金，用于淘汰的企业安置职工、转产转型等。

3. 淘汰落后产能近年来取得的成效 国发〔2010〕7号文件印发以来，淘汰落后产能工作部际协调小组各成员单位认真落实国务院决策部署，密切联系、加强协作，建立工作制度，完善政策措施，加强检查考核，淘汰落后产能取得了明显成效。 2010—2014年，淘汰炼铁产能1.2亿吨、炼钢9000万吨，在一定程度上缓解了产能过剩矛盾，促进了产业结构调整和节能减排，为各地发展腾出了土地、能源、资源、市场空间和环境容量。 其中，2014年全国共计拆除淘汰炼钢产能3110万吨，不仅超额完成了2014年政府工作报告指标任务，还提前一年完成了“十二五”钢铁等重点行业淘汰落后任务。

（三）淘汰落后产能面临的新情况 1. 装备规模标准界定的落后产能数量不多 根据地方摸底情况，以装备规模标准界定的落后产能已不 多。截至2013年底，400立方米及以下高炉（含铸造高炉）产能 比例仅为4.7%，30吨及以下转炉产能比例仅为0.9%。而根据中 钢协测算，按照新环保法的要求，目前70%的钢铁企业达不到排 放标准。下一步，应更多地依靠国家强制性的环保等标准推进 工作。

2. 工作难度更大 淘汰落后产能涉及面广、情况复杂，推进过程中遇到了 不少问题和矛盾，主要是企业职工安置、资产处置，以及对 一些地方经济发展和财政收入造成影响等，尤其是在当前经 济下行压力加大的情况下，矛盾会更加突出。

3. 各方要求更高 当前我国经济发展进入新常态，发展速度正从高速增长转 向中高速增长，发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效 益型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做 优增量并存的深度调整，发展动力正从传统增长点转向新的增 长点。从工业领域看，传统产业相对饱和，供给能力大幅超出 需求，部分行业产能严重过剩，产业结构优化升级更加迫切； 能源资源约束不断强化，环境承载能力已经达到或接近上限， 人民群众对生态环境需求不断提升，工业绿色低碳循环发展势 在必行，我国工业发展已经到了爬坡过坎的重要关口，新常态 倒逼工业必须加快转型升级。新常态下淘汰落后产能工作领导 更加重视，社会更加关注，群众更加期待，责任也更大。

（四） 淘汰落后产能下一步工作的总体思路 党的十八届三中、四中全会对深化改革和依法治国进行了全面部署，对淘汰落后产能也提出了新要求。下一步，必须综合运用环保、能耗、工艺技术、装备规模、质量、安全等多类标准，加快扩大能耗、环保等标准的应用范围，加大执法检查力度，健全落后产能法制化淘汰机制。 在全面深化改革的背景下，要借力改革，结合资源税和消费税改革、环境保护税立法等，更多利用差别水价、电价、排污费等价格手段，充分发挥市场机制作用，将资源、环境等社会成本内化到企业成本中，优化优胜劣汰的市场环境，压缩落后产能生存空间，促使落后产能在竞争中加快退出。

同时，依据新《环境保护法》第四十六条明确规定：“国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。任何单位和个人不得生产、销售或者转移、使用严重污染环境的工艺、设备和产品”；第六十条提出：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。 按照全面依法行政的部署和克强总理的批示，结合新《环境保护法》相关规定，“十三五”淘汰落后产能要以法律法规和国家强制性的环保等标准为依据，综合运用经济、法律和必要的行政手段，落实相关执法部门和地方政府责任，健全落后产能法治化淘汰机制。

三、 产业政策修订 （一） 钢铁产业政策修订的必要性 （二） 本次钢铁产业政策（征求意见稿）的主要内容 （三） 本次钢铁产业政策（征求意见稿）的主要特点

（一）钢铁产业政策修订的必要性 1. 促进钢铁产业适应我国经济发展新常态 钢铁产业是国民经济的重要基础产业，是实现工业化的支撑产业，是技术、资金、资源、能源和劳动力密集型产业。党中央国务院高度重视钢铁产业发展工作，尤其是当前解决环境压力和产能过剩矛盾，为钢铁产业发展赋予了新的使命。 当前，我国经济已进入由高速增长向中高速增长转换的新常态，钢铁行业也随之发生新变化。这些年来，粗钢产能从2005年的4.24亿吨增长到了2014年的11.6亿吨，产量从3.56亿吨增长到8.2亿吨，分别增长1.7倍和1.3倍。

2. 推动解决钢铁产业面临的新问题 《钢铁产业发展政策（2005年）》执行已近10年，对促进我国钢铁工业的发展。随着宏观环境和产业自身发展变化，我国钢铁工业所面临的“低价格、低效益、低消费、低增长和高压力”困境也已成为行业新常态。新形势和新要求对钢铁产业发展提出了新的课题。 2014年，全国粗钢产量8.2亿吨，同比增长0.9%，增幅同比下降6.6个百分点；国内粗钢表观消费7.4亿吨，同比下降4%；钢材（含重复材）产量11.3亿吨，同比增长4.5%，增幅同比下降6.9个百分点。过剩产能反弹压力大。 重点大中型企业中实现利润前20名企业总体盈利280亿元，占行业利润总额的92%；亏损企业19家，累计亏损116亿元，企业盈利水平两极分化严重。企业效益两极分化。

当前钢铁产业发展遇到较多的问题，例如产能严重过剩、资源保障不强、能源环保制约、自主创新不足和综合竞争力不强等，这些都亟需从国家战略和产业政策层面提出解决思路和方案。 2012年中央经济工作会议提出，要把化解产能严重过剩矛盾作为结构调整的重点，《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）关于规范行业管理方面，专门提出发挥行业规划、政策、标准的引导和约束作用，修订和完善钢铁等产业政策，通过创新驱动，实施结构调整，促进产业升级，引导钢铁工业健康发展。

（二）本次钢铁产业政策（征求意见稿）的主要内容 《钢铁产业发展政策（2005年）》共有九章四十条，本次修订征求意见稿包括十章四十五条： 1. 政策目标 定性和定量结合，提出钢铁产业政策的各项目标，主要包括总体发展、结构调整、产品与服务、技术创新、节能减排、资源保障、市场环境等方面。

2. 市场准入 以清单形式和底线思维理念，从布局、装备、工艺技术、环保、安全、节能节地节水等方面，提出新（改、扩）建钢铁项目必须达到的标准条件。 3. 市场退出 从依法淘汰、依规淘汰和引导退出等方面对哪些钢铁企业必须退出提出明确要求。 4. 结构调整 从产品结构升级、组织结构优化、技术创新体系建设等方面加强对钢铁产业结构调整的引导。

5. 环境保护 6. 资源保障 7. 资源能源节约 在强化环境治理、推进清洁生产和升级环保设施等方面加强钢铁产业环境保护力度。 从国内外资源勘探开发、价格形成机制和开发城市矿产资源等方面予以规范。 7. 资源能源节约 围绕固废综合利用、节水节能和加强能源管理，对钢铁产业资源能源节约提出要求。

8. 国际化发展 9. 市场环境 10. 其他 明确放开外企对国内钢铁企业控股的限制。 明确政府行政职能转变，构建公平市场环境，建立健全企业诚信体系，以及行业中介组织发布行业预警等方面的作用和职责。 10. 其他 明确钢铁产业政策管理主体、职责和范围等有关内容。

（三）本次钢铁产业政策（征求意见稿）的主要特点 本次修订以推进行业结构调整和升级为主线，以构建“公平竞争、统一开放的市场秩序”为目标，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，对钢铁业行业予以引导和规范。与2005年《钢铁产业发展政策》相比，2015年修订《钢铁产业政策》主要特征有以下六点：

1. 明确新（改、扩）建钢铁项目市场准入标准 2. 明确现有钢铁企业的退出机制 在布局、工艺装备方面以负面清单形式，在节能环保、节水、节地和安全等方面以底线思维理念，设置新（改、扩）建钢铁项目的准入条件，加强对钢铁产业的引导和监管。 2. 明确现有钢铁企业的退出机制 加强环保能耗执法，更多运用市场规律和经济法律政策，迫使超过污染物排放标准和能耗限额标准的企业逐步退出；按照产业指导目录的要求，继续加强淘汰落后产能；对达不到准入条件或布局不合理的企业，引导其逐步淘汰，实施依法、依规等多种手段并存、相互促进的化解产能过剩矛盾的长效机制。

3. 明确提出钢铁企业服务理念创新 4. 明确提出加快钢铁企业两化深度融合 积极引导钢铁企业建立以用户为中心的服务体系，通过先期介入模式，为客户提供一揽子产品、技术支持和服务。 4. 明确提出加快钢铁企业两化深度融合 积极引导钢铁企业开辟电子商务、互联网金融、期货、物流等服务新领域，促进技术创新、管理创新和商业模式创新，实现用户价值最大化，共创共享产业链价值。

5. 明确提出进一步加大对外开放力度和步伐。 6. 明确政府依法行政，各司其职。 构建开放性新经济体制，放开对外商投资国内钢铁领域的限制，境内外企业享有同等的投资政策，允许国外企业控股国内钢铁企业。 6. 明确政府依法行政，各司其职。 通过信息发布、行业预警、行业协调、市场税赋公平以及相关制度建立和政策支持等工作，更好发挥政府对钢铁行业的服务、引领作用和监管职能。

谢谢大家！