公 共 管 理 学

第五章 公共政策的设计、 执行与评估

内容简介： 本章主要介绍公共政策的性质以及类型；公共政策问题的建构，包括介绍政策问题的性质，政策问题建构的方法以及分析政策问题诊断误差的来源；政策规划与设计的特性和原则，理性政策规划的基本步骤；公共政策的执行，包括介绍政策执行的理论模式（有自上而下的政策执行模式和自下而上的政策执行模式）以及影响政策执行力的因素；公共政策评估的意义、特质与功能，政策评估的一般标准和政策评估结果的处理方式。

教学目标：通过对本章的学习，使学员获取政策知识，掌握政策分析的方法和技术，具备发展出良好的政策规划，有效解决治理问题的能力。 重点和难点： 1、 认识政策问题建构的重要性以及问题建构的程序，理解政策问题建构的“第三类型错误”的概念； 2、 领会政策规划的原则、掌握理性政策规划的基本步骤，并能将其贯彻在实际政策规划与设计中； 3、 认识自上而下和自下而上两种政策执行模式的优缺点，并能在实践中找到二者的最佳结合点； 4、 能将影响政策执行力的因素用于实际政策执行成败的分析中,掌握理性的政策评估标准并能正确处理政策评估结果。

关键词： 公共部门 公共政策 管制性政策 自我管制性政策 分配性政策 再分配性政策 政策问题 政策问题的建构 政策规划 政策执行 自上而下的政策执行模式 自下而上的政策执行模式 政策评估  课时数：6

第一节 公共政策的性质

一、公共政策的定义与性质 （一）公共政策的定义： 公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需求，所选择的行动方案或不行动。

（二）公共政策的性质 1、公共政策乃是公共权威当局所进行的活动； 2、公共政策的选择行动是一种有意识、有目的的行动，或说是目标导向的； 3、公共政策是问题导向的； 4、公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。

二、公共政策的类型 为了帮助政府政策制定者了解不同政策的性质与特色，提高政策制定的品质，通过类型建构（Typical Construction）对公共政策进行分类乃是必要的。 根据公共政策学者罗威（lowi,1992）和萨利斯伯瑞（Robert Salisbury,1968），可以将公共政策分为以下四种类型：

（一）管制性政策（Regulatory Policy） 从博弈论的角度分析，此类政策属于“零和赛局”（Zero Sum Game）的政策，因为此类政策的执行，常会使一方获利，而使另一方失去利益。

（二）自我管制性政策（Self-Regulatory Policy） 它是一种非零和赛局（Non-Zero Sum Game）的政策类型，因为政策的执行通常不至于牺牲其他标的团体的利益为其代价，也就是说没有利益上的排他性。

（三）分配性政策（Distributive Policy） 此种政策基本上是一种非零和赛局的政策，因为政策的执行，并不构成它方之所得建立在另一方所失的基础上，不具备义务和利益的排他性。

（四）重分配性政策（Re-Distributive Policy） 从博弈论的角度分析，这种政策出现利益上的排他性，乃是一种零和赛局的政策。

第二节　公共政策问题的建构

一、政策问题的性质 （一）传统的政策分析学者通常将公共问题视为封闭问题（Close-ended Problem）或第一类问题（First Type Problem），或称之为“温顺的问题”（Tame Problem）。学者李特尔（Rettle,1972）认为，这类问题具有下列十个特征： 1、有明确的问题形成与界定； 2、问题解决阶段可以明确划分； 3、解决问题的答案可加以考验，故能分辨出解决方案的对与错；

4、能针对任何问题找到最后的答案，问题解决过程可以找到确定的结束点； 5、可以列举所有解决方案； 6、可以针对应然与实然间的差距进行清晰的诠释； 7、每个问题皆能从现实世界中加以抽离，并予以解决； 8、每个问题都能有明确的、可以认定的与自然的分析形式； 9、温顺的问题可以复制； 10、纵使解决问题会得到某些人的欢呼，但当问题解决失效，则没有人需要负责。

（二）政策分析学者邓恩（Dunn,1994）认为，当代的政策问题的性质有下列特征： 1、互赖性（Interdependence） 2、主观性（Subjectivity） 3、人为性（Artificiality） 4、动态性（Dynamics）

2、问题形成即是解决问题方案的分析，了解问题就是解决问题； 3、没有单一的标准能分辨出解决方案的对与错； 4、恶劣的问题没有停止的规则； （三）当代政策科学家对政策问题的认定，许多学者认为是一种开放型问题（Open-ended Problem）、复杂的问题（Complex Problem）或是“恶劣的问题”（Wicked Problem）。学者李特尔（Rittle,1972）认为这类问题的特征为： 1、没有明确的问题形成与界定； 2、问题形成即是解决问题方案的分析，了解问题就是解决问题； 3、没有单一的标准能分辨出解决方案的对与错； 4、恶劣的问题没有停止的规则；

5、无法列举所有操作解决方案的名单； 6、应然与实然间的差距可能有许多不同的诠释； 7、每一个问题欠缺明确的与自然的分析层次； 8、每一个问题必须是一箭中矢的运作，没有尝试错误的机会； 9、问题是独特的，无法复制的； 10、解决问题者没有错误的权利。

二、政策问题建构的方法 （一）政策问题建构的四种分析方法： 1、问题感知（Problem Sensing） 2、问题搜索（Problem Search） 3、问题界定（Problem Definition） 4、问题陈述（Problem Specification）

（二）政策问题建构的四种内涵 1、问题情境 2、后设问题（Meta-problem） 3、实质问题（Substantive Problem） 4、形式问题（Formal Problem）  

（三）政策问题建构的程序 1、以“问题感知”体悟“问题情境” 2、以“问题搜索”认定“后设问题” 3、以“问题界定”发现“实质问题” 4、以“问题陈述”建立“形式问题”  

（四）问题建构过程中的“第三类型错误” 当我们认定政策问题时，我们所感受到的问题情境必须与后设问题的性质相符合，我们所搜索到的后设问题也必须符合实质问题，而当我们将实质问题转化为形式问题时，更必须维持一致的关系。如果这些阶段的转化过程中，发生了认定错误的现象；换言之，后设问题不能反映问题情境，实质问题与后设问题是两回事，形式问题无法凸显实质问题的真相，这些现象就是“第三类型错误”。  

三、政策问题诊断的误差 政策问题诊断误差可能的九个来源（Grover Starling,1988）: 1、组织结构（Organizational Structure） 2、意识形态（Ideology） 3、无知（Ignorance） 4、信息太多（Babel）

5、噪音干扰（Noise） 6、时间落差（Lag） 7、逃避问题（Avoidance） 8、隐蔽问题（Masking Problem） 9、虚假问题（Pseudo-problem）

第三节 政策规划与设计

一、政策规划与设计的特性 （一）政策规划的目标导向 （二）政策规划的变革取向 （三）政策规划的选择取向 （四）政策规划的理性取向 （五）政策规划的群体取向

二、政策规划的原则 （一）学者卡普兰（Arabam Kaplan）提出的政策规 划原则： 1.公正无偏的原则（Principle of Impartiality） 2.个人受益原则（Principal of Individuality） 3.劣势者利益最大化原则（Maximum Principal） 4.分配普遍原则（Distributive Principal） 5.持续进行原则（Principal of Continuity） 6.人民自主原则（Principal of Autonomy） 7.紧急处理原则（Principal of Urgency）

（二）公共管理和政策学者史诺林（Grover Startling）提出的政策规划原则 1、集中性原则（concentration） 2、清晰性原则（clarity） 3、变迁性原则（changeability） 4、挑战性原则（challenge） 5、协调性原则（coordination） 6、一致性原则（consistency）

四、理性政策规划的基本步骤 （一）决定目标 （二）估计需要 （三）确定目的 （四）设计方案 （五）评定后果 （六）选定方案 （七）设计执行 （八）评估 （九）回馈

第四节　公共政策执行

一、政策执行的理论模式 （一）自上而下的政策执行模式（Top-down Approach） 1、基本命题： ⑴政策制定和政策执行是有界限的、分离的、连续的 ⑵政策制定与政策执行之所以存在界限，是因为：政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确；政策制定者能够陈述政策，因为他们能够同意许多不同目标间的优先顺序；政策执行者拥有技术能力，服从与愿意执行公共政策制定者设定的政策 ⑶既然政策制定者与政策执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上 ⑷涉及政策执行的决定，本质上是非政治性的与技术性的，执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的

2、缺点： （1） 自上而下的模式强调了从中央政策决定开始，容易忽视其他行动者的重要性； （2） 许多政策没有支配性的机关，而是由多元政府机关共同执行的； （3）此模式忽视了低层官员与政策标的团体采取的各种策略； （4）政策执行与规划之间的区分是不必的、无意义的。

（二）自下而上的政策执行模式（Bottom-up Approach） 1、基本命题： ⑴有效的政策执行有赖于多元组织的执行结构 ⑵政策执行结构是有共识的自我选择过程 ⑶政策执行是以计划理性，而非以组织理性为基础 ⑷有效的政策执行取决于执行机关间的过程与产出，而非政策决定建构者的意图或雄心 ⑸有效的政策执行是多元行动者互动的结果，而非单一机关之行动结果 ⑹有效的政策执行有赖于基层官员或地方执政机关的裁量权而非层级结构的指挥命令系统 ⑺有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督性功能更重要

2、优点： 促使我们能够正视执行过程机关组织间的互惠性与裁量权。 3、缺点： 过分重视边陲而忽略中心。

二、影响政策执行力的因素分析 （一）政策问题的性质 涉及问题的相依性、动态性、时空性及受影响之标的人口的特性（包括标的人口的分殊性、标的人口的数目多寡、标的人口行为需要调适的程度）

（二）政策执行的资源 影响政策执行的资源因素主要包括： 1、人员，即具有相应的管理技巧与行政技巧及专业知识政策执行人员； 2、信息，包括政策的内容与相关知识； 3、设备，即经费、设备、物资等； 4、权威。

（三）政策沟通 造成执行命令传达错误或沟通不良的原因有两个： 1、执行命令欠缺清晰性 2、执行命令欠缺一致性

（四）政策执行人员的意向 一般来说，执行人员对政策目标的认同感越高，执行时的意愿及配合就越好。

（五）政府组织结构 政府组织结构对政策执行的影响主要有以下两个方面： 1、标准作业程序 2、行政权责分散化

（六）政策标的团体的顺服程度 要使政策有效执行，就需要标的人口顺服政策，采取合作态度，加以配合。影响政策标的团体对政策顺服程度的因素有： 1、标的人口的组织状况 2、标的人口所受的领导情况 3、先前所接受的政策宣传或引导的情况

1、执行机关可利用的经济资源能否支持政策的顺利执行； （七）社会、经济与政治环境 主要涉及以下问题： 1、执行机关可利用的经济资源能否支持政策的顺利执行； 2、政策执行会如何影响社会、经济与政治情况以及影响至何种程度； 3、社会舆论对政策执行支持的情况如何； 4、精英分子对政策执行所持的态度如何； 5、意见领袖、利益团体、标的人口对政策执行所持的态度为何。

第五节　公共政策评估

一、政策评估的意义、特质与功能 （一）政策评估的内涵 1、评估的对象为足以影响社会发展的公共政策与计划 2、评估的方法为多元的社会科学研究方法 3、政策评估者包括官方的与非官方的评估者 4、政策评估的内容包括政策产出和政策结果，其中尤以政策结果为重要

（二）政策评估的四个基本特质 1、以价值为焦点（Value Focus） 2、价值与事实的互赖性（Value-fact Interdependence） 3、目前与过去取向(Present and Past Orientation) 4、价值的双重性（Value Duality）

（三）政策评估的作用 1、继续或停止政策的实施； 2、改善政策的实施与程序； 3、增删特殊的政策执行策略与技术； 4、作为他处推动类似政策的参考； 5、作为分配各竞争政策资源的根据； 6、作为接受或拒绝某一政策所涉及途径或理论的基础。

（四）政策评估的基本功能 1、向政府及社会提供政策绩效的资讯； 2、重新检视政策目标及政策方案，以谋求政策改进之道； 3、作为形成政策问题或政策建议的基础。

二、政策评估的一般标准 （一）效能（effectiveness） （二）效率（efficiency） （三）充分（adequacy） （四）公正（equity） （五）回应性（responsiveness） （六）适当性（appropriateness）

三、政策评估结果的处理方式 （一）政策方案调整（adjustment） （二）政策方案持续(continuation) （三）政策方案终止(termination) （四）政策方案重组(restructuring)

本章思考题： 1、何谓公共政策？公共政策有哪些主要类型，试举例说明。 2、何谓政策问题？政策问题的特性为何？ 3、政策问题的认定可能遇到哪些误差因素，如何才能避免这些误差？ 4、试说明政策规划的特质。 5、政策规划应该遵循什么样的准则？

6、试说明当代政策执行有哪两种模式？ 7、影响政策执行的因素很多，试分别予以说明。 8、在我国公共政策的执行中，经常出现“上有政策，下有对策”的情况，分析出现这种现象的原因以及解决之道。 9、何谓政策评估？政策评估有什么价值？ 10、政策评估的标准是什么？