國家組織法總論

現代國家組織之基本理論 民主國家組織法之基本原則 現代民主法治國家的國家組織基本上有三 個原則： 第一，權力分立原則； 現代民主法治國家的國家組織基本上有三 個原則： 第一，權力分立原則； 第二，國家機關效能原則； 第三，民主監督原則

權力分立原則 權力分立是近代國家據以建立的政治理論，係 法儒孟德斯鳩集大成之見，認為國家權力須分 行政、立法、司法三權，分屬不同機關。 權力分立乃是為了制衡，而非相互合作，因權 力集中必然會導致濫權，三權分立而互相制衡， 以保障人民自由。

權力分立原則 亦即「權力分立」乃為了「制衡」，權力分立 而不制衡乃屬不可想像之事 此理論係建立在「國家權力如果未受控制，必 定會濫用」的人類歷史經驗上。 權力分立的哲學基礎是冀望藉由權力分立而制 衡，將「國家權力應納入軌範」。故權力分立 原則係現代民主法治國家（Rechtsstaat）組織 上之最基本原則

二、國家機關效能原則 「國家應為人民而存在」 國家機關係為實現國家任務而存在，故在行政組 織法上，任何機關的存在，都必須承擔國家的任 務 ― 促進公共利益與保障人民基本權利，並使 其組織運作能有效地發揮民主國家權力分立應有 的功能，此為行政機關「實質正當性」之所在。 是以法治國家禁止設立酬庸性之機關，所有機關 必須有法定任務，任何公務人員必定有法定職務， 而後始可支領以國家預算為來源的「薪俸」

二、國家機關效能原則 若機關僅有其名義，無法定任務，即與「國家機 關效能原則」有違。 所謂「任務」係指為公共利益而存在，具有不可 取代性，且如未能適當或適時完成，即有政治或 法律責任的「法定義務」，若任何人皆可為之， 或可多可少，不為亦可之「事情」，則稱不上國 家機關任務。

二、國家機關效能原則 且在組織上，一種職務如果由一個機關即可完成， 即不必再設另一機關，以免組織上疊床架屋 另一方面，在人員方面，特定職務人員不得兼任 另一種職務，此為「職務的不兩立性」

三、民意政治與責任政治 理想的見解是，民意政治的法源就是國民主權， 民意也就是國民的總體意志，也是客觀社會正 義的一種呈現。 基於國民主權委託行使法理的政治運作，「民 主政治為民意政治」（釋520)，是以，民意政 治可以作為自由民主憲政秩序的基礎，因此民 意可以作為組織法的法源。

三、民意政治與責任政治 1. 組織上民主合法性的法源 不論是國家或地方自治組織的形成，都需要有 民主合法性。 但民主合法性有「直接」與「間接」之別。 愈重要的、影響力愈大的職務，其所需之民主 合法性愈高，也就愈需要有直接的民主合法性。

三、民意政治與責任政治 故民主國家中之握有實權之總統、內閣閣員、 地方行政首長通常皆透過人民選舉產生，即為 取得職務的民主合法性。 各種重要行政職務，縱使沒有直接民主合法性， 至少要有間接民主合法性，其來源有二 一是由民選之民意代表另行同意而出任或依法 律任用； 另一是由具有直接民主合法性的行政首長任命

三、民意政治與責任政治 2. 組織法上民主監督機制的法源―責任政治 民意可以作為監督國家權力機制的法源。 民主國家中，不可以存在不受民意監督之機關。 因為在民主國家，國家權力來自於人民之付託， 故「權力」的本質應是人民透過立法機關所課 予行政機關的一種「義務」面非授與行政人員 的「利益」，也不是「道德」

三、民意政治與責任政治 任何行政機關之執行職務，至少都要有直接或 間接受到人民監督的可能性。 如果欠缺此種可能性，行政機關的民主合法性 即有問題。 故行政院要受到民意代表機關立法院的監督， 釋字第461號解釋即稱：「立法委員在開會時， 有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權， 此為憲法基於民意政治及責任政治之原理所為 制度性之設計。」

三、民意政治與責任政治 3. 民意代表機關不得重疊 在國家機關組織法上，從民意政治的要求來看， 可以導出「民意代表機關不得重疊」之原則 「內閣制與總統制之爭」?

第一項 內閣制 一、判斷內閣制的三個要素 （1）信任制度：行政組織之形成以議會信任為 基礎 （2）副署制度：政策之形成與執行權屬內閣 第一項 內閣制 一、判斷內閣制的三個要素 （1）信任制度：行政組織之形成以議會信任為 基礎 （2）副署制度：政策之形成與執行權屬內閣 （3）負責制度

第一項 內閣制 一、判斷內閣制的三個要素 （1）信任制度：行政組織之形成以議會信任為基礎 內閣制係以元首權與行政權分離作為出發點。 第一項 內閣制 一、判斷內閣制的三個要素 （1）信任制度：行政組織之形成以議會信任為基礎 內閣制係以元首權與行政權分離作為出發點。 內閣由內閣總理與各部部長（閣員）組成。 如果內閣依憲法規定可自行形成，或能獲得議會信任 而組成，則為內閣制。 有些國家規定內閣總理須總統提名，經議會同意而任 命，此時，元首必須任命議會信任之人，而非國家元 首喜愛之人，否則不能通過。 議會信任乃成為內閣組成的要素。故議會不再信任內 閣時，就可予以倒閣。

第一項 內閣制 一、判斷內閣制的三個要素 （2）副署制度：政策之形成與執行權屬內閣 內閣制通常將行政權分離成元首權與行政權。 第一項 內閣制 一、判斷內閣制的三個要素 （2）副署制度：政策之形成與執行權屬內閣 內閣制通常將行政權分離成元首權與行政權。 在內閣制下，國家大政通常由內閣會議決定。內閣 由內閣總理與閣員組織之，亦由內閣成員全體負 「集體行政責任」。 國家元首（總統）通常只是象徵性的國家代表。 內閣由內閣總理與閣員組織之，內閣會議開會決定 政策時，由內閣總理為主席，國家元首不能參與。

第一項 內閣制 一、判斷內閣制的三個要素 （2）副署制度：政策之形成與執行權屬內閣 第一項 內閣制 一、判斷內閣制的三個要素 （2）副署制度：政策之形成與執行權屬內閣 但內閣作成決定，常假元首名義公布，而元首公布法令， 須經內閣總理副署。 副署不是元首要求內閣代為負責，而是內閣請求元首簽 署，而由內閣表示負責之意。故副署制度乃判別實質行 政權歸屬的重要因素。 但內閣各種政策通常需要獲得議會經由預算予以支持， 並在具體化政策的法案獲得議會的通過，故在國家重要 政策方面，不單純由內閣獨自形成，議會亦得參與，故 稱議會對國政亦有「參與決策權」（釋 520 ）。

第一項 內閣制 一、判斷內閣制的三個要素 （3）負責制度 第一項 內閣制 一、判斷內閣制的三個要素 （3）負責制度 內閣制的內閣係以集體責任的方式對議會負責，特別是 對代表直接民意的第一院（通常為下議院或眾議院）。 議會督促內閣的施政，對內閣預算加以審查，內閣之施 政最重要的是以獲得議會同意為最高目標，議會同意之， 縱使元首不同意，內閣亦得實行 國家元首喜歡之政策，議會反對，內閣亦無法實施。蓋 內閣對議會負責，非對國家元首負責，故負責制度亦為 內閣制的要素。

二、內閣制下的權力互動關係 ― 分合與制衡 在「行政權」與「立法權」的互動關係上，為了使議會 政治運作順暢，並有權力分立而制衡的作用，其另有配 套的設計： （一 ）行政與立法的結合內閣制下，行政與立法的結 合係採用三種方式： 1 ．內閣閣員通常由議員兼任 因內閣要獲得議會的信任，莫如閣員直接由議員兼任簡 便，故內閣制往往也就是議會內閣制。又因現代民主國 家政黨的興起，議會往往由特定政黨的黨員所組成，故 議會內閣制也往往是政黨內閣制。

二、內閣制下的權力互動關係 ― 分合與制衡 2 閣員出席議會參與政策辯論 內閣為使其所推行的政策及所提出之預算，獲 得支持，故在議會開會時，皆能出席參與政策 的辯論，說服議員支持。 3 法案提出權乃屬內閣 內閣制的政策與實際執行皆由內閣與其所屬之 行政機關擔負之，故法案基本上由內閣提出， 請議會支持，故內閣制下，法案提出權多屬內 閣。

二、內閣制下的權力互動關係 ― 分合與制衡 （二）行政與立法的制衡 二、內閣制下的權力互動關係 ― 分合與制衡 （二）行政與立法的制衡 既然內閣制也是權力分立的制度，則立法與行政如此高 度的結合，特別是閣員由議員兼任，其所形成之行政權 與立法權不分的情況，豈非將喪失權力制衡的功能？ 非也，內閣制的制衡有兩種模式，此種制衡屬較激烈而 具有破壞性的制衡。 1 ．政黨制衡 議會多數之形成，有賴政黨，故內閣制往往也是政黨內 閣。平時立法與行政既結合在一起，故此種制衡即逐漸 演變成政黨制衡：在野黨對執政黨的制衡。

二、內閣制下的權力互動關係 ― 分合與制衡 （二）行政與立法的制衡 2 ．倒閣權與解散國會權 二、內閣制下的權力互動關係 ― 分合與制衡 （二）行政與立法的制衡 2 ．倒閣權與解散國會權 國會如果有多數議員認為內閣之政策或法律，不 利於人民，居於「民意代表」的身分，可以對內 閣提不信任案，迫使內閣倒台；但如果內閣自信 其政策、法律必能獲得人民信賴，則亦可相對的 請國家元首解散國會，訴諸國民公斷。 此時，即須重新舉行大選。通常此種破壞性的動 態制衡方式，先由國會發動，故內閣制採議（國） 會優先主義

三、小結 內閣制下，由於內閣與議會合一，以多數政黨作為組成 內閣的前提，為了組閣，常有「聯合政府」，由於政府 必然與議會多數黨同一立場，較易發揮互相合作的精神， 亦即內閣制重點不在防止政府的專擅，亦不注重立法與 行政機關間的制衡，反而以效率及民意為中心，其制衡 重心反而轉至「政黨制衡」，從而在體制上要求「剛性 政黨」（紀律嚴明之政黨）。 反對黨有影子內閣作為執政之準備 但另一面，內閣行政權與議會立法權合一，流於無法互 相制衡，而易導致政治分贓的問題。

第二項 總統制 一、判斷總統制之要素 （一）信任制度：行政組織之形成以總統信任 為基礎 （二）無副署制度：決策權屬總統，故無副署 制度 第二項 總統制 一、判斷總統制之要素 （一）信任制度：行政組織之形成以總統信任 為基礎 （二）無副署制度：決策權屬總統，故無副署 制度 （三）負責制度：總統不對議會負責

第二項 總統制 一、判斷總統制之要素 （一）信任制度：行政組織之形成以總統信任 為基礎 總統制，基本上並無所謂的「內閣」，但與內 閣概念極為接近，而屬行政組織的機關則為 「國務院」，國務院由國務員組織之，國務員 （各部部長及其他重要成員）之任命，以獲得 總統之信任為基礎，不以獲得議會信任為務。

第二項 總統制 一、判斷總統制之要素 （一）信任制度： 縱然，重要之職位，仍須獲得議會之同意，但 議會乃以審查各該國務員之品性道德為限，不 以政策觀點為審查標準，故亦有稱之為「禮貌 性同意」。國務院雖有首席國務員，稱為國務 卿，但只是其較獲得總統之信任而已，非該職 位較其他國務員更高。國務院的成員，皆屬總 統之屬下。

第二項 總統制 一、判斷總統制之要素 （二）無副署制度：決策權屬總統，故無副署 制度 美國將元首權與行政權合一，總統既是國家元 首，也是行政首長，一切權柄皆操其手上。國 務院會議只是其幕僚與執行機關，對總統之決 定，縱可建議，但如果總統堅持己意，國務卿 及各部部長亦只能唯命是從，故無所謂「副署 制度」。總統是實際行政首長，直接對選民負 政治責任。

第二項 總統制 一、判斷總統制之要素 （三）負責制度：總統不對議會負責 總統制下，總統代表行政權體系，直接對人民 負責，不對議會負責。國務院的運作不對議會 負責，而對總統負責。議會對國務員縱有不滿， 亦只能反射在預算的杯葛上

第二項 總統制 二、總統制下的權力制衡關係 總統制在動態的權力制衡關係中，採取較為嚴 格的權力分立制度，其制衡模式如下： 第二項 總統制 二、總統制下的權力制衡關係 總統制在動態的權力制衡關係中，採取較為嚴 格的權力分立制度，其制衡模式如下： （一） 行政與立法的分立 1 ．國務員不兼任議員 2 ．國務員不列席議會的任何會議 3 ．總統所屬之行政體系不得提出議案於議會

第二項 總統制 （一） 行政與立法的分立 1 ．國務員不兼任議員 由於國務員係總統之下屬，而總統又須與議員 互相抗衡，若國務員兼任議員，勢將形成長官 與部下相互制衡的情況 故總統制下，國務員不得兼任議員。例外由副 總統兼任參議院議長，旨在收聯絡之效。

第二項 總統制 二、總統制下的權力制衡關係 （一） 行政與立法的分立 2 ．國務員不列席議會的任何會議 國務員係總統之幕僚，總統既直接與議會抗衡， 乃不需要國務員直接出席議會，若有出席，往 往以證人之身分接受調查。

第二項 總統制 二、總統制下的權力制衡關係 （一） 行政與立法的分立 3 ．總統所屬之行政體系不得提出議案於議會 總統制下總統及國務院沒有直接提出法案之權。 由於法案提出權屬議會，通過法案亦在議會， 故可能發生總統所統領的行政機關覺得窒礙難 行之處，所以賦予總統法案否決權 ·

第二項 總統制 二、總統制下的權力制衡關係 （二）行政與立法的制衡：法案否決權與預算控制權 第二項 總統制 二、總統制下的權力制衡關係 （二）行政與立法的制衡：法案否決權與預算控制權 由於總統制下，行政權與立法權已完全分立，故其動態 的制衡較為和緩。 議會對總統沒有不信任權，總統對議會也沒有解散權。 議會僅可透過預算的審查，牽制總統所屬的行政系統； 但總統對議會所通過的法案，有否決權。 總統對其覺得窒礙難行之法案，得申明理由，退還覆議， 覆議時，須三分之二議員維持原議，總統始須接受。

第二項 總統制 二、總統制下的權力制衡關係 （二）行政與立法的制衡：法案否決權與預算控制權 第二項 總統制 二、總統制下的權力制衡關係 （二）行政與立法的制衡：法案否決權與預算控制權 總統只要掌有議會三分之一以上之少數，即可與議會對 抗，此種以少數（三分之一強）否決多數（二分之一以 上）的規定，顯然與一般「少數服從多數」之民主法理 不合。 但總統制之所以仍納入此種制度，乃是因為總統制係以 「行政權優先主義」為其基本法理。此種對抗模式，較 內閣制之倒閣與解散議（國）會為緩和，但此種對抗看 似緩和，卻容易形成僵局。

第二項 總統制 三、小結 總統制是權力分立理論的具體實踐，其制度重 心不在行政效率，而是防止機關的專擅，故賦 予立法機關（國會）與行政機關（總統）有互 不隸屬的權力，使其可以互相抗衡 雖然表面上看起來，總統握有實權，但事實上 總統所統屬之行政系統常與立法權所屬之國會 系統有制衡上的衝突甚至往往導致無法化解的 僵局。

第三項 雙首長制 此為法國第五共和所採制度，係兼總統制 與內閣制之混合制度，由於混合的結果， 取向於總統制，故又稱為「雙首長制」。 第三項 雙首長制 此為法國第五共和所採制度，係兼總統制 與內閣制之混合制度，由於混合的結果， 取向於總統制，故又稱為「雙首長制」。 在一個政治制度中，總統是經由全民投票直接 選舉產生，且其本身具有若干重要且獨立的權 力，如同美國總統一般； 另一方面，總理及各部會首長又需向國會負責， 如同歐洲許多國家的內閣制一般。 目前除了法國之外，芬蘭、奧他利、葡萄牙、 冰島及愛爾蘭也被視為同此類型的政治制度

第三項 雙首長制 一、雙首長制的要素 （一）信任制度：雙首長的形成 （二）副署制度：總統與內閣總理各擁有重要 實質行政權 第三項 雙首長制 一、雙首長制的要素 （一）信任制度：雙首長的形成 （二）副署制度：總統與內閣總理各擁有重要 實質行政權 （三）負責制度：內閣向議會負責，總統不對 議會負責

第三項 雙首長制 二、雙首長制的制衡 （一） 總統與內閣之關係 雙首長制之總統係內閣總理之長官，因為總統 對內閣總理之「任」、「免」，一如總統制之 總統，不受限制。

第三項 雙首長制 二、雙首長制的制衡 （二）內閣與議會的關係 雙首長制下之內閣與議會之關係，與內閣制下 並無兩樣，解散議會權則可由總統主動行之， 但閣員則不可同時兼任議員。總理有行政權與 立法授權。總理領導政府的施政，並與其所領 導的內閣，向國會負責。國會對內閣有質詢與 調查之權力，對總理所領導的政府，可提出不 信任案而迫其總辭。

第三項 雙首長制 二、雙首長制的制衡 （三）總統與議會的關係 第三項 雙首長制 二、雙首長制的制衡 （三）總統與議會的關係 總統有法案否決權，並於諮詢議會兩院議長後， 得宣告解散國民議會，但議會無法直接對總統 表示不信任，只能對內閣投不信任票。

第三項 雙首長制 小結 在法國第五共和的雙首長制中，總統與總理的 行政雙重性是較為明顯，憲法上皆賦予兩者若 干重要的職權。 第三項 雙首長制 小結 在法國第五共和的雙首長制中，總統與總理的 行政雙重性是較為明顯，憲法上皆賦予兩者若 干重要的職權。 就法理的角度而言，基本上，總統與總理之問 的合作與協調非常的重要。如果總統與議會多 數成員屬不同黨派，總統亦不敢任命國會所不 信任之人。其結果乃會形成「左右共治」 最新趨勢：法法國第五共和國已進入第六共和 時期

第 4 次憲法增修條文內容 一、總統職權大幅擴張 二、行政院長的虛位化？ 三、倒閣權與解散國會權

總統職權大幅擴張 憲法增修條文第2條第2項與第3條第l項，使行政院 長的「任」「免」皆可任意為之，意味著原來「信 任制度的破壞」，亦即原憲法所保有的內閣制精神 已經完全改觀。 增修條文的規定，已將行政院長納為總統之屬下 最高行政權的副署制度與負責制度，一併受到波及 我國事實上已往總統制邁進，但無論如何，總統擁 有實權，卻完全以行政院長為擋箭牌，而不必面對 民意的現象，並不合乎權力分立的原理。

二、行政院長的虛位化 總統對行政院長之「任」、「免」既皆不須經 由立法院同意，即可任意為之，如此將會使行 政院長完全俯首聽命，作為「最高行政首長」 的地位，將被虛位化。 雖然第37條的副署規定仍有保留，但其作用已 失去制衡的意義。

三、倒閣權與解散國會權 倒閣權與解散國會權，係典型內閣制運作 的方式 憲法增修條文第3條第2項第3款規定，立法 院得經全體立法委員三分之一以上連署， 對行政院院長提出不信任案。不信任案提 出七十二小時後，應於四十八小時內以記 名投票表決之。

三、倒閣權與解散國會權 如經全體立法委員二分之一以上贊成，行 政院院長應於十日內提出辭職，並得同時 呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通 過，一年內不得對同一行政院院長再提不 信任案。 值得注意的是，在行使此一制度的同時， 尚保留覆議制度，運作上實有矛盾。

結論 我國原憲法在設計上原較傾向於內閣制， 但第2、3次修憲的結果，雖有意取向總統 制，但規範上只是加深既有的矛盾。 第4次憲法增修條文，雖號稱取範於法國雙 首長制，特別是「聯合政府」的必然性未 被列入考慮，使得整個中央政制愈來愈傾 向沒有與國會互相抗衡之總統制。 現行憲法增修條文的規定下，行政院長純 為總統之代罪羔羊而已。

結論 故第4次憲法增修條文下的中央政制，已難 以用一般民主國家之民主體制加以說明。 第6次憲法增修條文就第4次修憲所採取之 「取向於雙首長制」的改變，並無重大改 變，只是將國民大會任務型化後，化解了 「權能區分理論」與「權力分立理論」的 矛盾；但其將原屬國民大會之職權移轉予 立注院而強化立法院的職權，仍未使我國 中央政制趨於穩定的結構。 第7次修憲只是把國民大會廢除掉，並沒有 解決國家組織法上原有矛盾。

The relationship between legislature , executive and judiciary Separation of powers Rule of Law Responsible and Accountable Government

The relationship between legislature , executive and judiciary Meaning of separation of powers The concept of ‘separation’ may mean at least three different things: 1. that the same persons should not form part of more than one of the three organs of government, for example, that ministers should not sit in parliament ; 2. that one organ of government should not control or interfere with the work of another, for example, that the executive should not interfere in judicial decisions;

3. that one organ of government should not exercise the functions of another, for example, that ministers should not have legislative powers. In considering these aspects of separation, it needs to be remembered that complete separation of powers is possible neither in theory nor in practice.

第一節 行政院的地位及性質 第一目 行政院的地位 一、「行政中樞」說： 「總統係偏重於行政權之性質並以元首兼 全國行政首長之地位，一望而明，則行政 院亦非最高行政機關，而為承上敵下的行 政中樞地位，十分明顯。」 更認定總統之統帥權、任免官員，乃至赦 免、戒嚴皆為「實權」，加以「總統之核 可覆議權，足以左右行政院長之處境，及 行政院與立法院之關係。」

二、最高行政機關」說 持此說者，認為憲法第53條「最高行政機關」 之「最高」，不宜再另作其他涵義之解釋 形式上言之 ： 1、行政院係掌理治權中的行政權，異於掌理其 他治權的機關，亦即行政院之為最高行政機關， 如同立法院、司法院、考試院及監察院，於各 自所掌治權之系統，為最高權責機關。

2、行政院為國家最高行政機關，亦即為中央政 府的最高行政機關。因此一方面，行政院與其 各部會間，以行政院為上級機關，行政院對其 各部會有指揮監督權責；另一方面，行政院代 表國家，對地方居於監督地位，如八十三年憲 法增修條文第八條第五款即明定：「省自治之 監督機關為行政院，縣自治之監督機關為省政 府」可知。