臺大新百家學堂 氣候變遷對台灣能源安全政策之影響 5-1 臺大新百家學堂 氣候變遷對台灣能源安全政策之影響 梁啓源 中華經濟研究院董事長 中央大學管理講座教授 2011年10月12日(三) 下午3:30~5:20 【臺大博雅館101室】 【本著作除另有著明外，採取創用ＣＣ「姓名標示—非商業性— 相同方式分享」臺灣3.0版授權釋出】

大 綱 一、能源供給結構的特性及問題 二、發展低碳能源的問題 三、節能減碳及能源安全策略 四、核能政策改變對供電穩定及CO2排放之影響 五、結論與建議

一、能源供給結構的特性及問題 (一)進口依存及能源集中度偏高 台灣和世界十個主要國家相比（見圖1）， 2007年臺灣的進口依存度為99.32%，高居第一位，能源集中度則為61.4％，僅次於中國大陸(69.3％)。（見圖2）

資料來源：本研究整理，U. S. International Energy Agency 〈各國能源統計資料〉 圖1 進口能源依存度 (2007) 資料來源：本研究整理，U. S. International Energy Agency 〈各國能源統計資料〉

資料來源：本研究整理，U. S. International Energy Agency〈各國能源統計資料〉 圖2 能源供給集中度 (2007) 資料來源：本研究整理，U. S. International Energy Agency〈各國能源統計資料〉

(二)高碳能源比重高 臺灣能源供給的另一個特色是高碳能源比重高於低碳能源，根據經濟部能源局的資料顯示，2010年臺灣能源供給結構中以高碳的煤及原油的比重為最大，分別佔32.1%及49.0％，低碳能源的佔比除天然氣佔比達10.2%，其餘皆低於10％，其中核能發電佔8.3。水力發電則低於0.3％。 從歷史資料來看，石油居能源供給最大宗，煤則為其次。兩者合計由1982年的82.58%微降為2010年的81.13％ 。低碳能源(天然氣、核電、水力)比重則由17.42％微升至18.87％。

圖3 臺灣能源供給結構 (1982-2010) 資料來源：經濟部能源局

2007年各國能源密集度之比較 （經購買力評價調整） (三)高能源密集度 臺灣的能源密集度（經過購買力評價調整），比英國及日本分別高了36%及21％ 2007年各國能源密集度之比較 （經購買力評價調整） 資料來源：U. S. International Energy Agency, OECD, KEY WORLD ENERGY STATISTICS, 2008.

2007年各國能源密集度之比較 （未經購買力評價調整） (三)高能源密集度（續） 臺灣的能源密集度（若未經過購買力評價調整），則臺灣將比英國高93%，比日本高了170% 2007年各國能源密集度之比較 （未經購買力評價調整） 資料來源：U. S. International Energy Agency, OECD, KEY WORLD ENERGY STATISTICS, 2008.

(三)高能源密集度（續） 小結： 由以上各種能源指標來看，臺灣的能源安全低於國際水準

二、發展低碳能源的問題 (一)再生能源發展的限制: 臺灣已於2009年7月8日通過《再生能源發展條例》，以推廣發展乾淨能源，但臺灣再生能源的發展仍有以下限制，值得注意： 成本較傳統燃料高(見圖4) 電力供給不穩定 臺灣再生能源有限 屬再生能源的水力發電僅佔總能源供給0.3% 再生能源的裝置最需要的為空間，唯臺灣地狹人稠，人口密集度高（637人／km2） 臺灣三分之二土地皆為山地

圖4 臺灣各類能源成本之比較（單位：元／度） 資料來源：臺灣電力公司，《98年臺電統計年報》（臺北：臺灣電力公司，2009） 圖4 臺灣各類能源成本之比較（單位：元／度） 資料來源：臺灣電力公司，《98年臺電統計年報》（臺北：臺灣電力公司，2009）

(二) 天然氣 (三)核能與煤之間的相互替代 此外，再生能源供應並不穩定，無法做為供應基本負載的使用。 燃氣廠受限於天然氣儲存成本高且安全儲存偏低(約5天)。 若兩個颱風同時襲臺，造成液化天然氣運輸船無法靠岸，約佔發電量四分之一到三分之一的燃氣電廠將停擺。對未來能源供應安全性是一大挑戰。 (三)核能與煤之間的相互替代 再生能源雖屬低碳能源，但在電力供應體系中卻扮演不同功能，彼此無法完全替代。 例如燃氣電廠，因燃料成本相對高昂，通常是供應尖超載及中載之需；核能及燃煤電廠則作為供應基載電力。 再生能源供電不穩定，需有對應的備載電廠才能作為基載。故在供應基載的電廠，實際是高碳的燃煤電廠與核電廠的取捨問題。

(四) 我國與德國比較 德國原本主張非核家園政策 去年9月改宣布要將既有核電廠最長延役至2036年 一年不到，已先暫停8座核電廠運轉，再宣示2022年廢核，政策反覆劇烈 在此次政策大翻轉後，過去是電力出口國的德國，目前卻要自法國進口核電或自捷克進口燃煤電力，4月份就進口約5億度的電力 法國能源部長Eric Besson認為德國電力將變得昂貴、更依賴化石燃料及增加溫室氣體排放，且不穩定的再生能源無法替代核電。

(四) 我國與德國比較（續） 麻省理工學院也指出，德國冬季將有缺電的風險，尤其是關閉了5座核電廠的德國南部，風險更高；同時，因核電延役而徵收的再生能源發展基金，將隨政策改變而大幅減少，不利再生能源發展 與德國比較，我國相對供電較差的條件包括： 德國電網和歐洲其它國家連結，缺電時可向外購電，我國是獨立電網，無法假以外求； 德國家戶電價是每度新台幣10元左右，核能大國的法國是德國的一半，我國則是每度2.73元左右，要如何讓我國民眾接受德國的電價水準？ 再生能源的裝置最需要空間，臺灣地狹人稠，三分之二的土地是山地，其中有一半是一千多公尺的高山

三、節能減碳策略 2008年6月5日政府宣布《永續能源政策綱領》，其中: 為達此目標，政府可採下列政策； 全國二氧化碳排放量於2016年至2020年間回到2008年排放量 → 現改為2020年回2005年排放水準 2025年排放量回到2000年 2050年比2000年減半 未來8年每年能源效率要提高2％以上，並於2015年要較2005年能源密集度下降20％ 為達此目標，政府可採下列政策；

(一)落實合理的能源價格政策 合理調價原則 價格方面―政府應考量稅費收取方式的合理性，正確的能源價格必須反應其生產及外部成本(如空氣污染、道路壅塞、能源安全等) 生產成本面―臺灣油價應隨國際油價波動。但往往在漲價時就會碰到沉重的輿論壓力，導致政府進而進行凍漲，但不合理的能源價格政策會產生七大弊病： 國際能源價格上漲非短期現象係長期問題 國營中油及臺電虧損是全民的損失 惡化政府財政赤字 全民補貼能源使用大戶，不符社會公平正義原則 遠低於國際水準的能源價格，影響整體能源使用率、長期產業競爭力並使得溫室氣體排放惡化 能源價格該調而未調反造成物價上漲預期，不利物價穩定 造成供給短絀

在反映外部成本的稅（費）方面目前已有空氣污染防制費及石油基金的課徵。 空氣污染防制費―專款專用做空污防制之用 石油基金―做為政府安全儲油補貼偏遠地區用油者，以及獎勵國內外油氣探勘等確保能源安全的用途 汽車燃料使用費主要做為道路維修之用，對舒緩道路壅塞有益。但課徵方式是隨車而非隨油，不利節能也不公平，宜改用隨油課徵。 反映溫室氣體排放的外部成本的稅(費)則有待落實。

因為採較合理的價格政策，臺灣2007年第1季跟第2季能源生產力(能源密集度的倒數)顯著提升，2008年下半年增幅更高達7.2％。 (見表1) 合理調價的效果 這是新政府在2008年520就任一週後，迅速宣佈油電氣價解凍，調漲油價15%、電價25%、氣價30%之因，也是前政府於2007上半年採浮動油價，同時調漲電價5.8%、氣價15%的原因。 因為採較合理的價格政策，臺灣2007年第1季跟第2季能源生產力(能源密集度的倒數)顯著提升，2008年下半年增幅更高達7.2％。 (見表1) 表1. 臺灣2007年及2008年能源生產力變動分析 資料來源：經濟部能源局，《能源統計月報》

(二)適時推動能源稅(碳稅) 目的 為了反應石油的溫室氣體的排放成本，政府未來應適時落實以單位熱值含碳量課徵之能源稅，此稅的目的即是要達到經濟發展、環境保護跟能源節約三贏的目標。 稅制規劃 未來能源稅的規劃宜根據95年經續會、馬蕭競選白皮書及98年全國能源會議三文件來做 以漸進法適時(如:經濟穩定成長、國際能源價格大幅下降時)推動能源稅(碳稅)，以降低對經濟之衝擊

將稅收做下列用途以減少經濟衝擊並增加政治接受度: 將油品貨物稅及汽車燃 料使用費併入能源稅 取消或降低汽車及水泥以外所有的貨物稅、娛樂稅及印花稅 提高個人所得稅免稅額 對低收入戶給予能源津貼 仿北歐國家分擔企業提供員工的社會安全支出，以增加就業 對於減碳績效良好的廠商給予獎勵 溫室氣體減量之研發及政策研究 必要時，向國外購買碳排放權

(三)碳權交易 溫室氣體交易體系建立之前，應加強產業自願減 量機制 如前所述，目前產業參與自願減量的目標額度仍偏低 其癥結為:目前法令並未提供產業進行先期自願性減量之誘因 政府宜力推溫室氣體減量法 在立法院通過通過之前，先以行政命令方式，承諾業界的先行減量在經第三者查證後，會給予自願減量額度(VER) 即儘速落實規畫中之《溫室氣體自願減量登錄架構》的推動，此作法也利於正式交易體系之建立

聯合國IPCC評估至2030年，以最低成本獲得最大減量效果的部門是住商部門，其次是能源部門及交通部門 (四)能源效率管制 聯合國IPCC評估至2030年，以最低成本獲得最大減量效果的部門是住商部門，其次是能源部門及交通部門 資料來源：IPCC, “Climate Change 2007:Synthesis Report,” November 2007.

麥肯錫研究報告指出，全球至2030年為止，CO2減量技術以住商部門成本最低 資料來源：McKinsey & Company, Inc., 2009 居家用電設備 家用電器用品 更新空調系統 油電混合車 資源回收 馬達系統效率 居家照明改使用LED燈 新建築能源效率 住宅隔熱改善 商業建築隔熱改善 住商部門和運輸部門的減碳技術，成本低而回收期短，長期而言減量成本還可全部回收 全球CO2當量減量潛力 （十億噸CO2當量/年） 正成本 負成本 每噸CO2當量的減碳成本

在能源效率管制方面，重視成本低且減碳潛力大的住商部門與交通部門 有效之節能政策如下﹕ 提高建築隔熱及空調設計標準 建立「建築物節能護照」機制 政府免費提供「低碳商辦」、 「低碳住宅建築」設計藍圖，並推廣低碳建案及白色屋頂計畫 提高公共工程節能計畫比重 擴大高節能家電及車輛市佔率 分期分階段進行LED路燈示範 落實能源管理法，擴大能源效率標準及分級標示涵蓋面 積極推動全國節能減碳運動 鼓勵汰舊換低耗能新車 輔導廠商推動溫室氣體自願性減量

(五)教育宣導及其他 (六)改善產業結構 落實機關、學校、企業及社區減碳及節能教育宣導 推動低碳城市、低碳社區、低碳島，強調以下一代來影響上一代策略 推動全民3G(綠建築Green Building、再生能源Green Energy、節能運輸Green Transportation)、 3R(減量Reduce、回收Recycle、再利用Reuse) 節能減碳運動 (六)改善產業結構 台灣目前能源價格相對偏低，未合理反映內部及外部成本，影響節能誘因和產業結構調整 故環境保護與經濟成長，產生衝突

能源密集產業的重大投資案，宜考量下列配套措施： 汰舊換新 採最佳可行技術 採用以天然氣為燃料之汽電共生系統 產品以供應國內需求為主，以發揮產業關聯效果 容許進行國內外的碳排放抵換，但以國內抵換為優先 發展低能源密集、高附加價值產業 落實能源產業自由化，以建立公平且有效率的能源市場

節能帶來經濟成長與就業 節能與經濟成長及就業衝突，其實不必然正確 原因： 節能對整體經濟當中，影響最大的是能源產業 我國能源99%以上依賴進口，因此我國煤、原油、天然氣等能源的上游(原料)能源產業甚少，故節能對我國經濟的影響相對較有上游能源產業的國家為低 我國進口能源佔GDP達10%，而進口是GDP計算公式中的減項，故節能所減少的能源進口，將可拉升我國的GDP 節能投資可帶動相關產業發展。歐盟研究顯示，節能投資可創造的就業機會，為相同金額投資於發電設備的3至4倍 28

節能25%對台灣經濟影響―考慮減稅配套(2020年) 註：根據Liang-Jorgenson的台灣動態一般均衡模型。 若逐步漸進課能源稅(碳稅)並搭配減稅配套(如降低所得稅、貨物稅，提供低收入戶能源補貼，補助能源研發等)，可提高2020年GDP 1.05％，並增加21.8萬人次就業機會 結論：節能不利經濟成長的觀念不一定正確。 相反的，節能不僅可促進台灣經濟成長，更帶來就業機會。

四、核能政策改變對供電穩定及CO2排放之影響 ~ 核電廠基本資料說明 ~ 資料來源：能源局。

四、核能政策改變對供電穩定及CO2排放之影響(續) (一) 2010年我國電力系統的備用容量率達23.5% 意味電力供應仍有閒置機組 原因：金融海嘯；加上政府積極推動節能減碳政策，使短期電力需求不增反減之故 (二) 隨著經濟成長，電力需求仍將成長 以2010年為例，經濟成長10.88%，電力使用效率雖提升3.3%，但電力需求仍成長7.58%

四、核能政策改變對供電穩定及CO2排放之影響(續) (三) 根據電力需求預測： 即令核四穩定商轉，三年後(2014年)備用容量率將降至8%，臺灣將面臨電力供應不足的風險 缺電機率將達23.74天/年 缺電量將達3.1億度 以上係根據經濟成長率2011~2018年為5％，和電力所得需求彈性為0.75計算而得 (見表2) (四)如果核四不運轉： 2014年備用容量率將降到4.7%；缺電機率達56.89天/年 2015年備用容量率將進一步降到1.5%；缺電機率達114.2天/年

表2. 長期負載預測(彈性係數0.75) 資料來源：本研究。

四、核能政策改變對供電穩定及CO2排放之影響(續) (五)我國現在溫室氣體排放量： 約為每年2.57億公噸二氧化碳當量 4座核電廠可減碳4,700萬公噸二氧化碳當量 如果沒有核電，更難以達成減碳目標 (六)既有核能電廠若不延役，即令核四完工運轉 2020年的二氧化碳減量缺口將達4,356萬公噸 2025年達10,699萬公噸 (見表3) (七)若核四完工不運轉 2020年的減量缺口更將擴大為6,015萬公噸 2025年達12,360萬公噸 (見表3)

表3. CO2 減量缺口（電力） 資料來源：本研究。

五、結論與建議 (一)整體經濟節能政策 落實合理的能源價格政策，並有照顧弱勢的配套 適時推動合理的能源稅或碳稅，反映外部成本，並同時進行綠色稅制改革 改善產業結構，提升高附加價值低耗能產業的佔比 及早推動環保署先期碳排放抵換專案，並建立溫室氣體排放總量管制與交易制度 落實能源管理法，擴大能源效率標準及分級標示涵蓋面 積極推動全國節能減碳運動

(二)產業別節能政策 重視成本低且減碳潛力大的住商部門與交通部門，有效之能源效率管制政策如下﹕ 提高建築隔熱及空調設計標準 建立「建築物節能護照」機制 政府免費提供「低碳商辦」、 「低碳住宅建築」設計藍圖，並推廣低碳建案及白色屋頂計畫 提高公共工程節能計畫比重 擴大高節能家電及車輛市佔率 分期分階段進行LED路燈示範 鼓勵汰舊換低耗能新車 輔導廠商推動溫室氣體自願性減量

(三)穩定電力供應的建議 穩健減核 核四完工安全無虞再運轉，核一、核二、核三不延役 在不限電、達成國際減碳承諾及合理電價三原則下，考慮部分既有電廠提前除役 因應311日本福島核電廠事件，擴大各類再生能源推廣： 推動「千架海陸風力機」計畫 推動「陽光屋頂百萬座」計畫 促進天然氣使用最大化 開放新一波的燃氣民營電廠 （IPP） 建構低碳高效率電力系統

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版權聲明 頁碼 作品 版權標示 作者 / 來源 4 《因應地球暖化之臺灣能源安全政策─臺日科技高峰論壇─》(http://www.tnst.org.tw/ezcatfiles/cust/img/img/20100913/PDF/20100913_cp12.pdf)，梁啟源，民國 99 年 9 月 13 日，頁 4，瀏覽日期 2012/05/02。 依據著作權法第 46、52、65 條合理使用。 5 《因應地球暖化之臺灣能源安全政策─臺日科技高峰論壇─》(http://www.tnst.org.tw/ezcatfiles/cust/img/img/20100913/PDF/20100913_cp12.pdf)，梁啟源，民國 99 年 9 月 13 日，頁 5，瀏覽日期 2012/05/02。 7 《中小企業因應低碳經濟之挑戰》(http://ghginfo.moeasmea.gov.tw/moeasmea/wSite/public/Attachment/f1323740003366.pdf)，梁啟源，100 年 12 月 8 日，頁 7，瀏覽日期 2012/05/02。 8 《因應地球暖化之台灣能源安全政策─臺大公共政策論壇》(http://homepage.ntu.edu.tw/~sljang/teaching2011/%E8%83%BD%E6%BA%90%E6%9C%83%E8%AD%B0_%E6%8A%95%E5%BD%B1%E7%89%87.pdf)， 梁啟源，民國 100 年 5 月 6 日，頁 13， 瀏覽日期 2012/05/02。依據著作權法第 46、52、65 條合理使用。 9 梁啟源，民國 100 年 5 月 6 日，頁 14，

頁碼 作品 版權標示 作者 / 來源 12 《台灣能源政策及綠能產業發》(http://proj.tgpf.org.tw/tpc/8D17/lowcarbon/files/990430%E5%8F%B0%E5%8C%97%E7%B8%A3%E3%80%8C%E8%83%BD%E6%BA%90%E8%88%87%E7%B6%93%E6%BF%9F%E3%80%8D%E5%B0%88%E9%A1%8C%E6%BC%94%E8%AC%9B.pdf)，梁啟源，2010 年 4 月 30 日，頁 18， 瀏覽日期 2012/05/02。依據著作權法第 46、52、65 條合理使用。 19 《中小企業因應低碳經濟之挑戰》(http://ghginfo.moeasmea.gov.tw/moeasmea/wSite/public/Attachment/f1323740003366.pdf)，梁啟源，100 年 12 月 8 日，頁 20，瀏覽日期 2012/05/02。 依據著作權法第 46、52、65 條合理使用。 23 《Climate Change 2007:Synthesis Repor─Summary for Policymakerst》(http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_spm.pdf)，頁 16，瀏覽日期 2012/05/02。依據著作權法第 46、52、65 條合理使用。 24 Justmeans (http://www.justmeans.com/Great-Graphs-1-GHG-Cost-Abatement-Curve/1529.html)， 29 《強化我國當前節能之政策》 (https://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:9-KH4sUlZQUJ:www.pcc.gov.tw/pccap2/FMGRfrontend/DownloadQuoteFile.do%3Bjsessionid%3D6C0491509371CC933BB5AB898045861A%3FfileCode%3DF2010090019+%E7%AF%80%E8%83%BD25%25%E5%B0%8D%E5%8F%B0%E7%81%A3%E7%B6%93%E6%BF%9F%E5%BD%B1%E9%9F%BF%E2%80%95%E8%80%83%E6%85%AE%E6%B8%9B%E7%A8%85%E9%85%8D%E5%A5%97(2020%E5%B9%B4)&hl=zh-TW&pid=bl&srcid=ADGEEShie0qZdyQKFypF_9Yazcjm1mUqFYxkRiuj0czoe8Z9N1Zc3dQrYJlkfRimbFJvO-GGzpdopbZoy0xEBCi4Hk63k4RCsJeGf6fF7-IKuKAjp3CTLcSkdBQLvkz-irvB0sRd7PQw&sig=AHIEtbRflnnjppFu4cfy4fZ8BACA5AJ6LQ)，梁啟源，民國 99 年 9 月 2 日，頁 6，瀏覽日期 2012/05/02。依據著作權法第 46、52、65 條合理使用。

頁碼 作品 版權標示 作者 / 來源 30 財團法人國家政策研究基金會 / National Policy Foundation (http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SD/092/SD-R-092-006.htm)，中央研究院經濟研究所研究員 梁啟源、永續發展組高級助理研究員 郭博堯， April 4, 2003，瀏覽日期 2012/05/02。 依據著作權法第 46、52、65 條合理使用。 33 《核電政策改變對供電之影響及確保核能安全之探討》(http://www.tnst.org.tw/ezcatfiles/cust/img/img/20110905/PDF/20110905_cp51.pdf)，梁啟源，頁 18， 瀏覽日期 2012/05/02。依據著作權法第 46、52、65 條合理使用。 35 《核電政策改變對供電之影響及確保核能安全之探討》(http://www.tnst.org.tw/ezcatfiles/cust/img/img/20110905/PDF/20110905_cp51.pdf)，梁啟源，頁 19， 39 Fotopedia / davesag (http://www.fotopedia.com/items/flickr-543601504)， 瀏覽日期 2012/05/02。