加快上海督导改革创新 推进教育治理体系建设 国家督学 杨 国 顺 2015年9月21日

一. 上海教育督导的发展历程 与主要特征 二. 开展依法督政和督学工作的重点项目 三. 市人大颁发教育督导条例 的特点内容 四 一.上海教育督导的发展历程 与主要特征 二.开展依法督政和督学工作的重点项目 三.市人大颁发教育督导条例 的特点内容 四.与在座督学同行依法履职 的共勉建议

引言：世界有关国家教育督导 的发展借鉴 （一）英国教育督导制度的发展 1.起源 英国督学制度从1839年建立， 已有180年的历史，称得上最早成立督 导制度的国家 2.动因 一是钱不能有效用于教育； 二是议会拨款后的使用效益如何，必须 增强国家对教育经费投入的监督

3. 建制 皇家督学团原设在教育科学部，1992年独立出来 4 3.建制 皇家督学团原设在教育科学部，1992年独立出来 4.特点 主要为四方面： 分权治制 垂直管理 独立公正 权威客观 监督投入 跟踪质量 制衡权力 公示公告

（二）法国教育督导制度的发展 1.教育制度的特点 一是平等,入学机会均等;二是世俗，宪法规定，宗教不得参与教育；三是中立，儿童心灵不得受到伤害；四是免费，不许收任何费用 2.督导制度的起源 1804年，拿破仑建立法兰西第一 帝国，成立督学制度

3.督学制度的体制与管理 法国实行的是建立中央、学区、省三级督学体制 。督导机构设在教育部，直接对部长负责，中央向学区、学区向省委派责任督学 4.督学管理制度实施办法 行政性督导 学科性督导

1.高度自治的体制 州教育部为主的垂直性领导的督导制度，州向学区委派教育督导官员 （三）澳大利亚教育督导制度 1.高度自治的体制 州教育部为主的垂直性领导的督导制度，州向学区委派教育督导官员 2.督导的内容和重点 一是学校教育管理 二是经费投入和使用 三是课程教材改革 四是教师课堂教育质量

3. 实施督导与审计结合 重视教育投入的跟踪使用 禁止“纳税人”利益受到不公 实行透明公正的公示监督 4 3.实施督导与审计结合 重视教育投入的跟踪使用 禁止“纳税人”利益受到不公 实行透明公正的公示监督 4.规范督导程序和信用免检 一是实行一学期预告制度 二是连续三年督导合格有信誉免检 三是校长人事变动必督导审计 四是有造假问题的实行不预告督导

一.上海教育督导的发展阶段 与主要特点 1.初创探索实践，奠定工作基础阶段（1987-1992年） 1986年“义教法”颁发后，国家教育督 导团开展了教育经费及教师待遇、改造危房 制止流生、纠正乱收费、加强德育的“五项 督导”。标志着教育督导在推动区县政府增 强法定意识，改善办学条件，提高教师待遇 的重要实践。

2. 实施依法督导，凸显地位作用阶段（1992—1997年） 1993年，上海市人大通过了贯彻全国人大《<义务教育法>实施办法》规定，并于1994年在全国首批完成了“两基”的督导验收。这标志着：上海通过立法以及国家的督导验收，确立了教育督导的地位和作用。在这期间，把原定名为上海市教育督导室更名为上海市政府教育督导室。

3. 推动规范建设，创建督学特色阶段（1998—2003年） 1999年市政府颁发《教育督导规定》，对督导的制度、程序、形式和方法作了明确规定。在此同时，上海与英国教育督导界合作，在全市中小学实施开展学校发展性督导评价的试点。创建了符合学校发展的基础性指标和发展性指南融合的督学工作特色，在全国教育督导界产生了影响。

4. 完善督导体制，推动专业发展阶段（2004-2010年） 2004年10月，市政府召开市教育督导工作会议，明确“市以督政为主，区以督学为主”的体制。同时承担国家教育督导团课题，研究建立国家督学职务职级制度和督学资格制度，成立上海市教育督导事务中心，率先开展督学资格制度试点，推动本市督导专业化发展，也为全国教育督导提供了经验。

5. 推动转型发展，加快督导创新阶段（2011年—今后） 2011年，市委市政府召开基础教育工作会议，提出“创新驱动、转型发展”任务，借鉴PISA测试经验，实施绿色指标评价。从督导改革创新上，完善“三个涉及与三个交涉”的综合督政；推进发展性督导与绿色指标融合的评估；专业引领的责任区督学制度等。

二.开展依法督政和督学工作 的重点项目 （一）推进区县政府依法履职的督政工作 2005年，市政府颁发《市对区县政府教育督导的意见》，明确建立四项制度： 一是区县政府自评制度 二是年度公示公报制度 三是市对区县政府综合督导制度 四是督导结果反馈制度

1. 开展贯彻执行国家《义教法》的教育经费保障为主的综合督政工作 2007-2010年，根据国家《义务教育法》和《财政部、教育部关于义务教育经费保障机制改革工作意见》，开展了义务教育经费保障、师资队伍建设、职业教育、德育、教育公建配套、语言文字6项综合督政工作，推进了区县政府依法履行教育责任的落实到位

2.建立接受社会监督的区县政府依法履职的公示公报制度 2007年，经报请市政府批准，市政府督导室向社会公布《各区县政府依法履行教育责任执行情况报告》，公示6个区教育经费“三个增长”不达标，其中，4个区义务教育经费“三个增长”不达标，被媒体称作亦属 “中国财政史上的一个创举 ” 目前每年公布一次，已成为制度

3. 实施对区县政府教育公建配套配套和财政转移支付的专项督政 一是2006年，市政府教育督导室会同市人大对区县政府教育公建配套的专项督政，公布了36+21未配套建设的“黑名单”经过努力，落实了92%的项目 二是2010年，实施全市36亿市对区县财政教育经费转移支付的专项督导，纠正了把转移支付作为区县教育经费投入基数的问题

4.开展对区县政府教育现代化暨义务教育均衡发展的综合督政 2011—2013年完成的六项内容督政： 一是政府依法履职的公共服务均等化 二是学前教育发展的公益性和普惠性 三是义务教育均衡的优质和内涵发展 四是特殊教育发展的福利性和全纳性 五是高中教育发展的多样性和特色化 六是职业教育发展和学习型城区建设

5.完成国家对全市17个区县政府义务教育均衡发展的督导认定 着眼于均衡发展的国家战略 立足于上海特定的历史方位 注重于上海全国的比较分析 凸现于上海指标的引领导向 致力于上海推进的有利条件 突破于督政机制的创新展望

教育部督导办于14年3月16—22日派出六个国家督导检查组，对17个区县240多所学校督查，充分肯定上海的经验。 均等到位—教育公共服务政府依法履职 公平保障—52%以上农民工子女全免费 内涵引领—办好家门口好学校成为主流 资源共享—做学生喜欢的好老师是境界 入学就近—公办学校全部实行划片招生 社会认同—82%老百姓满意度有真实性

1.全面推进发展性督导评估工作 05年把原来发展性督导《试行意见》 修改为《实施意见》,规定了教育部门、督 导机构和中小学的职责： （二）推进优质内涵发展的督学工作 1.全面推进发展性督导评估工作 05年把原来发展性督导《试行意见》 修改为《实施意见》,规定了教育部门、督 导机构和中小学的职责： 教育部门：切实转变行政职能，提高 指导服务效力 督导机构：发挥督导引领功能，提高 诊断激励定力 中小学校：增强内涵增值效能，提高 依法办学能力

发展性督导评估的主要特点： 改变千校一面一把尺衡量，不用一个督导标准评价 不求校与校的横向比较，只求本校内的纵向发展 面向每一所中小学校，倡导形成校园文化特色品牌 发展性督导评估的主要策略： 一区一主题：一校一规划，一校一督导，一校一评价，一校一报告

发展性督导评估的研究成果： 出版了《学校发展规划50问》《课堂教学评价60问》《学校自主评估70问》《学校发展性督导80问》 制定学校发展规划 学校规划自主评估 开展教学督导评估 应用督导评价结果 为每一所学校制定发展规划开展内部自评，提供规范的流程和依据

2.实施开展校长课程领导力督导 （1）主题与内容 中小学校长的课程领导力 教研员教学工作的指导力 中小学教师课堂教学执行力（有效性）

（2）思路与方法 合作型：督导部门与教研部门联袂 周期性：一个学期一周对一个区县 全覆盖：幼教义务教育和高中阶段 地毯式：区县推荐课与随堂课交叉 反证法：座谈访谈与四类问卷组合 应验式：市对区县督学成效的检测

二是三位一体的合力统整 三是三级课程的建设开发 四是减负增效的责任到位 五是专业学科的课堂教学 六是教育质量的有效监控 （3）指标与要求 一是现代教育的管理理念 二是三位一体的合力统整 三是三级课程的建设开发 四是减负增效的责任到位 五是专业学科的课堂教学 六是教育质量的有效监控

（4）特点与成效 倡导“三个常态”的视督导机制 实施开展常态下的教育督导 提高校长常态下的管理水平 促进教师常态下的课堂教学

从成效上，教育部门完善制度与机制，教育学院的教研员浸润课堂，校长与教师要聚精会神抓管理、抓教学、抓质量，形成“办好家门口每一所学校”的文化自觉 文化传承，是提升校长办学理念之基 文化发展，是凝炼教师团队合作之源 文化创新，是培养学生创意实践之本 文化自觉，是打造学校特色品牌之根

（三）其他内容的学校督导工作： 1.义务教育“就近入学”的督导。遏制招生与考试挂钩，遏制过度无序的择校 2.加强体育和学生体质健康督导。确保三课两操两活动和每天锻炼一小时到位 3.实施减负增效的专项督导。对学业负担过重及违规办学情况并进行公开通报 4.开展工读学校专项督导。探索“问题学生”教育模式 5.对农民工学校规范办学的督导。把158所农民工学校纳入民办学校管理，关停并转近400所不规范办学的学校

（四）加强责任督学挂牌督导建设 国务院督导办下发责任督学挂牌督导办法， 本市下发《通知》和《实施意见》，《通知》 明确原则：配强配好督学，宁缺不滥；体现 专业能力，责任到位；督学流程规范，确保 质量；自律接受监督，信息公开 《实施意见》规定：组织管理与保障，责任 督学资格、履职与培训、责任督学的督导方 式和组织领导与分类指导四方面的要求

1.组织管理保障 一是配置责任督学，确保责任落实到位 二是细化配套措施，保障必备工作条件 三是实施多种组合，开展AB角挂牌督导 四是统一公示标牌，坚持信息公开透明 2.责任督学资格、履职与培训 培训后需获资格，注册登记。遵循守则： 依法履职、规范督导；公平诚信、恪尽职守 公正客观、常态真实；公开透明，勤廉自律

3.责任督学的督导方式 每月不少于一次，当场反馈，向督导部 门提交报告；常态方式进行，并参加区县对 学校的综合督导；学校需回应整改，同时可 申辩；督导意见可作为评价考核评优的依据 4.组织领导与分类指导 对涉及校园、卫生，食品安全等突发事 件，建立区县政府联席会议制度，敦促政府 责任部门主动应当并解决

我对做好责任督学的谏言 定好责，不错位——有视野开阔的定力 尽好能，不越权——有专业引领的定位 守好门，不乌龙——有恪守尽职的定向 把好关，不误诊——有切中利弊的定夺 开好方，不错药——有正确评价的定律

三. 《教育督导条例》的主要 特点和内容 （一）《条例》出台的背景 1. 推进治理需明确教育督导的“地位” 2. 三者制衡应确立教育督导的“权威” 3. 综合改革中教育督导要有所“作为” 4. 督导应当引领学校提升人文“品味” 5. 督学要以专业智慧正确辨别“真伪”

1. 是“十年磨一剑”，直至“临门一脚”的产物 2. 是中央对本市推进综改，“督导给全国提供可借鉴经验”的必然 （二）督导条例的形成的过程 1. 是“十年磨一剑”，直至“临门一脚”的产物 2. 是中央对本市推进综改，“督导给全国提供可借鉴经验”的必然 3. 是“众人拾柴火焰高”提前全程介入，献计献策的结果 4. 是市人大、市政府有关部门和高校专家学者“集体智慧”的结晶

1. 从督导改革的目标上 —明确多元参与的督导评价机制 2. 从督导职能的拓展上 —强化教育督导和执法联动职能 3. 从督导形式的延伸上 （三）督导在教育综改中的重点任务 1. 从督导改革的目标上 —明确多元参与的督导评价机制 2. 从督导职能的拓展上 —强化教育督导和执法联动职能 3. 从督导形式的延伸上 —加强检查评估保障督导的权威 4. 从督导执法的手段上 —推动督导执法处罚的有效行使

5. 从督导执法的范围上 —规范各级各类教育机构的办学 6. 从规范督导的制度上 —建立多元参与的督导公示制度 7. 从督导结果的运用上 —督导结果作为法人奖惩的依据 8. 从督导专业的发展上 —实施督学资格提升专业化发展

总体框架结构为六章共30条 主要特点 （四）《条例》的主要特点和内容 1. 凸显了推进教育治理体系能力的主题 2. 赋予了督导必须尊重教育规律的授权 3. 强调了 “ 两个主体 ” 相对独立的特征 4. 确立了 “ 同级督政 ” 应有的法律地位 5. 规范了督政督学监测三位一体的架构

6. 明确了督导的体制与接受监督的属性 7. 强化了专职督学应有地位晋升的空间 8. 体现了责任督学将是教育督导的主体 9 6. 明确了督导的体制与接受监督的属性 7. 强化了专职督学应有地位晋升的空间 8. 体现了责任督学将是教育督导的主体 9. 强调了督导报告是对法人奖惩的依据 10. 确定了督导可以组织委托评估和监测

1. 凸显了推进教育治理体系能力的主题 一是教育治理体系的“管办评分离”上 1. 从“管”的环节上，应当从指标额度 的“权力性”，确立“责任服务性”的定位 2.从“办”的环节上，应当从听命服从 的“辖属性”，确保“依法独立性”的到位 3.从“评”的环节上，应当从附庸关系 的“从属性”，体现“客观公正性”的地位

二是教育决策、执行与监督之间相互制衡、协调机制的“内循环”上 从教育决策层面，应当在顶层制度设计上，体现决策正确的引领性 从教育执行层面，应当在体制机制运行上，体现执行到位的统整性 从教育监督层面，应当在公正公平公开上，体现监督透明的权威性

三是在推进教育综改中，强化督导 和执法职能联动上 1. 强化对民非校以中小学生加重课 业负担办学的督导执法，解放中小学生 2 三是在推进教育综改中，强化督导 和执法职能联动上 1.强化对民非校以中小学生加重课 业负担办学的督导执法，解放中小学生 2.推进对公民办择校和违规办学的 督导执法，体现义务教育高位公平均衡 3.探索对公建配套 “三同步” 督导 执法，推进各级政府依法履责的到位

2. 赋予了督导必须尊重教育规律的授权 在第二条和第十二条关于对各级各 类教育实施督导的范围和内容进行了规 定，第十二条的六项内容，涵盖了各级 各类学校的共同特征。既体现了与上位 法的衔接，又充分体现上海教育督导应 当尊重教育管理的规律，有市人大授 权，教育部门制定有关细则和规定。

导委员会和督导室两个主体，依法独立 行使教育督导职能，是一个很大的突破。 确了对同级政府依法履职实施督导。这 条是在立法上具有创制性意义的。 3. 强调了 “ 两个主体 ” 相对独立的特征 在第三条的第二款，确定了教育督 导委员会和督导室两个主体，依法独立 行使教育督导职能，是一个很大的突破。 4. 确立了 “ 同级督政 ” 特有的法律地位 在第四条中的第一句话17个字中，明 确了对同级政府依法履职实施督导。这 条是在立法上具有创制性意义的。

在第四条的17个字后，明确规定了本 市未来教育督导建立督政、督学以及评 估和监测职能的基本架构。第四条的内 5.规范了督政督学监测三位一体的架构 在第四条的17个字后，明确规定了本 市未来教育督导建立督政、督学以及评 估和监测职能的基本架构。第四条的内 容某种意义上，我以为，又是我们对督 导定义的表述，淡化了原本“监督、检 查、评估、指导”的定义。

6.明确了督导的体制与接受监督的属性 在第六条的第一款明确了本市教育督 导的体制；而在第二款上明确了教育督导 应当规范自律，接受社会监督。 7.强化了专职督学应有地位晋升的空间 在第八条规定了市和区县专职督学有 本级政府任命；有管理和学科背景的专职 督学以专技职务的渠道晋升，办法有市教 委与人社局制定实施。

8.体现了责任督学将是教育督导的主体 在第十四、十五和二十条中对责任督 学职责、督导方式及需政府部门应急机 制解决人生安全的重大问题作出了规定。 9.强调了督导报告是对法人奖惩的依据 在各个系统清理奖励制度的背景下， 第二十五条规定，督导报告是单位法人考 核奖惩任免的依据，体现了权威性。

10. 确定了督导可以组织委托评估和监测 第二十六和二十七条规定了既可组织 开展评估监测，又可委托授权专业机构 开展实施，对权利和义务作了规定。 其他相关的主要内容：如第五条“教 导经费、人员配备和工作条件保障”，第 七条“实施督学的标准和规范”，第九条 “督学培训、专业发展及回避和考核” 等，上海原本做的好，把它固化下来。

（五）《条例》出台的意义和作用 1. 健全教育治理体系的“尚方宝剑” 2. 确立教育督导地位的“地方法典” 3 （五）《条例》出台的意义和作用 1. 健全教育治理体系的“尚方宝剑” 2. 确立教育督导地位的“地方法典” 3. 完善决策执行监督的“规章依据” 4. 推进督导执法联手的“有利契机” 5. 体现督学专业发展的“重要标杆” 6. 强化督导自律行为的“一面镜子”

四.与在座督学同行依法履职 的共勉建议 督：统帅、监督、观察、中央。《庄子 养生主》：缘督以为经。郭象（西晋）注：顺中以为常也 导：引导、疏通、开导 督导：“警察+医生”=依法履职及切问、把脉、开药方

1.督学的基本素养 公平真实的平常心（思想） 公正客观的话语权（观点） 公开透明的公信力（立场）

2.督学的专业能力 主动掌握宏观思维的统领能力 正确行使制约平衡的监督能力 认真学会敏锐判断的观察能力 努力具备客观公正的评价能力 以人格魅力提升专业指导能力

服务校长重视积淀办学底蕴 引导校长提升教师专业素养 促进校长传承优秀校园文化 推动校长创建学校特色品牌 督查校长聚焦教育教学质量 3.督学的专业特征 服务校长重视积淀办学底蕴 引导校长提升教师专业素养 促进校长传承优秀校园文化 推动校长创建学校特色品牌 督查校长聚焦教育教学质量

4.对全体督学同行的期待和共勉 以督学的专业能力 —点拨学校摒弃过重负担的陋习 以督学的专业智慧 —指导学校改变考试排名的浅薄 以督学的专业精神 —引导学校注重人文底蕴的弘扬 以督学的专业境界 —引领学校重视办学品质的提升

结 束 语 柏拉图对教育定义的至理名言 教育是把一个人从低处引向高处 教育是把一个人从黑暗引向光明 教育是把一个人从虚假引向真实