深入推进依法行政 加快建设法治政府 中央宣传部全国宣传干部学院 秦强 法学博士

提纲 一、推进依法行政、建设法治政府在依 法治国中的地位和作用 二、推进依法行政、建设法治政府的基 本要求 三、当前推进依法行政、建设法治政府 中的几个突出问题

一、推进依法行政、建设法治政府在依法治国中的地位和作用 2014年10月23日，党的十八届四中全 会审议通过了《中共中央关于全面推进 依法治国若干重大问题的决定》。 意义：党的历史上第一次以“法治”为主 题的全会，指出法治“事关我们党执政兴 国，事关人民幸福安康，事关党和国家 长治久安”。

全面推进依法治国的重大任务： 1、完善以宪法为核心的中国特色社会 主义法律体系，加强宪法实施； 2、深入推进依法行政，加快建设法治 政府； 3、保证公正司法，提高司法公信力； 4、增强全民法治观念，推进法治社会 建设； 5、加强法治工作队伍建设； 6、加强和改进党对全面推进依法治国 的领导。

总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家 五大体系： 1、完备的法律规范体系、 2、高效的法治实施体系、 3、严密的法治监督体系、 4、有力的法治保障体系， 5、完善的党内法规体系，

四个实现：实现科学立法、严格执法、公 正司法、全民守法 三个推进：坚持依法治国、依法执政、依 法行政共同推进 两个内容：促进国家治理体系和治理能力 现代化 一体建设：坚持法治国家、法治政府、法 治社会一体建设 所以，依法治国、建设法治政府是依法治 国的关键和核心

1、是“四个全面”战略布局的内在要求 ，是社会主义现代化建设的坚强保障。 推进依法行政、加快法治政府建设的意义 1、是“四个全面”战略布局的内在要求 ，是社会主义现代化建设的坚强保障。 2012年11月，党的十八大强调“全面建成小康 社会”：价值目标 2013年11月，党的十八届三中全会部署“全面 深化改革”：动力机制 2014年10月，党的十八届四中全会要求“全面 依法治国”：坚强保障 2014年10月，党的群众路线教育实践活动总 结大会宣示“全面从严治党” ：根本保证

2、是国家治理体系和治理能力现代化 的核心要求 国家治理体系和治理能力现代化的核心 是政府治理体系和治理能力的法治化： 国家治理体系：法治政府体系 国家治理能力：政府运用法治思维和 法治方式解决重大复杂社会问题的能力。

治国理政的法治转向 2014年2月28日，习近平总书记在中央 全面深化改革领导小组第二次会议上的 讲话指出，凡属重大改革都要于法有据 ，在整个改革过程中，都要高度重视运 用法治思维和法治方式，发挥法治的引 领和推动作用，加强对相关立法工作的 协调，确保在法治轨道上推进改革。 VS.“猫论”、“不争论”、“过河论”

“在法治轨道上推动各项工作” 2015年2月2日，习近平在省部级主要领导干 部专题研讨班开班式上强调，全面依法治国必 须抓住领导干部这个“关键少数”，领导干部要 做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国共 同全面推进依法治国。 各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式 深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能 力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决 问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在 法治轨道上推动各项工作。

转型背景：从行政国家到法治政府 1、法治建设重心上，从“刑法时代”、“ 民商法时代”到“公法时代” 2、在社会控制模式上，从“管制”、“管 理”到“治理” 3、从政府形态上，从“全能政府”、“服 务政府”到“法治政府”

20世纪80年代：以刑法为重心 标志性事件：“严打”刑事政策“严打” 自1983年开始，一直持续到1987年1月 进入尾声，历时3年零5个月。 在此期间，共查获各种犯罪团伙19.7万 个，团伙成员87.6万人，全国共逮捕 177.2万人，判刑174.7万人，劳动教养 32.1万人，其中，第一阶段逮捕102.7 万人，判死刑的2.4万

1983年“严打”口号：“可抓可不抓的 ，坚决抓；可判可不判的，坚决判 ；可杀可不杀的，坚决杀。” “严打”斗争打击了许多违法犯罪分 子，保障了公民的人身安全和社会 生活安定，收效明显。

当时在严打行动期间，公、检、法 三家是联合办案的，每抓到一个犯 罪嫌疑人，三家各派一到两人，共 同审问，一次定刑。审完以后，各 单位出各单位的案卷，共同研究一 个罪名，定出判多少年。 “严打”行动，冤枉了很多人，一些 罪不至死的人死了，一些人被错判 了。

吉林省高级法院及四平市中级法院 依法从重判处一名“在‘严打’中顶风 作案、持刀行凶杀害民警”的犯罪 分子。 该犯田晓伟于5月13日行凶作案，5 月19日在四平被执行枪决。从侦查 、预审、起诉、一审、二审、死刑 复核到最后执行，7道程序总共用 了6天时间。

20世纪90年代：以民商法为重心 标志性事件：市场经济入宪 1993年3月29日，第八届全国人民代表 大会第一次会议通过了宪法修正案，将 社会主义市场经济写入宪法。 1993年11月，党的十四届三中全会第一 次在党的报告中提出国家对国有经济、 个体经济、私营经济、外商投资经济等 各种所有制经济“一视同仁”，平等参与 市场竞争，并为它们参与市场竞争创造 条件。

拜金主义，金钱至上 道德滑坡，诚信缺失 官商勾结，权钱交易 权力寻租，贪污腐化

21世纪以来：以公法为重心 2002年12月4日，胡锦涛同志《在首都各界纪念 中华人民共和国宪法公布实施二十周年大会上的 讲话》中指出：“依法治国首先要依宪治国，依法 执政首先要依宪执政 。” 2012年12月4日习近平同志《在首都各界纪念现 行宪法公布施行三十周年大会上的讲话 》中指出 ：“依法治国首先要依宪治国，依法执政关键是依 宪执政 ……要坚持依法治国基本方略和依法执政 基本方式。”

2004年8月，国 务院印发《全面 推进依法行政实 施纲要》，指出 要全面推进依法 行政，实现建设 法治政府的目标 ，进一步提出依 法治国首先要依 法行政。

为什么依法治国首先要依法行政？ 行政国家之形成：行政权渗透到社会生 活的各个领域，成为影响人们生命、自 由、财产和国家安全、稳定、发展的一 种几乎无所不能之物。 行政权力是一把“双刃剑”：扩张性、侵 略性、可交换性、腐败性。 [英]阿克顿“权力定律”：“权力必然导致 腐败，绝对的权力绝对地导致腐败。”

帕金森“官场病” 帕金森定律：行 政机构有一种自 我膨胀的内在动 力，使得行政机 构和行政人员的 规模和人数像 “金字塔上升” 那样一直呈正增 长趋势。

政府权力与社会自治的边界划定 李克强：“法无授权不可为、法无禁止皆 可为、法定职责必须为”的市场经济、法 治经济准则，抓紧向全社会公布权力清 单、负面清单和责任清单，切实打造阳 光政府。 权力清单：法无授权不可为 负面清单：法无禁止皆可为 责任清单：法定职责必须为

2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院 办公厅印发了《关于推行地方各级政府工 作部门权力清单制度的指导意见》。 《意见》要求，各省级政府2015年底前， 市县两级政府2016年底前要基本完成政府 工作部门、依法承担行政职能的事业单位 的权力清单制度的公布工作。这是推动国 家治理能力现代化建设的重要举措，对于 建设法治政府具有重要意义。

政府对社会的理念转变 1、社会管制：政府管控，社会服从 2、社会管理：政府负责，社会协同 3、社会治理：政府引导，社会自治

依法行政与法治政府的关系 1、依法行政是各级政府行使职权 必须遵循的基本原则，而法治政府 则是依法行政要实现的目标。 2、法治政府侧重于体制机制的要 求，依法行政是对行政机关行为的 要求。

十八大报告：要按照建立中国特色 行政体制目标，深入推进政企分开、 政资分开、政事分开、政社分开， 建设职能科学、结构优化、廉洁高 效、人民满意的服务型政府。

十八届三中全会：科学的宏观调控， 有效的政府治理，是发挥社会主义 市场经济体制优势的内在要求。必 须切实转变政府职能，深化行政体 制改革，创新行政管理方式，增强 政府公信力和执行力，建设法治政 府和服务型政府。

十八届四中全会：法律的生命力在于实 施，法律的权威也在于实施。各级政府 必须坚持在党的领导下、在法治轨道上 开展工作，创新执法体制，完善执法程 序，推进综合执法，严格执法责任，建 立权责统一、权威高效的依法行政体制， 加快建设职能科学、权责法定、执法严 明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的 法治政府。

二、推进依法行政、建设法治政府的基本要求

法治政府建设的具体内容 (一)依法全面履行政府职能 (二)健全依法决策机制 (三)深化行政执法体制改革 (四)坚持严格规范公正文明执法 (五)强化对行政权力的制约和监督 (六)全面推进政务公开。

李克强：本届政府的工作任务可以 说是千头万绪，但概括一下就三件 事： 第一就是不断的发展经济 第二就是持续的改善民生 第三就是坚定的维护社会公平正义 ——十二届人大二次会议《政府工作报告》

法治政府的建设目标：“六有政府” 1、建设法治政府，要强化对行政 权力的制约和监督，重点是加强对 政府内部权力的制约； 2、要推行政府权力清单制度，坚 决消除权力设租寻租空间； 3、行政机关要坚持法定职责必须 为、法无授权不可为，坚决纠正不 作为、乱作为，坚决克服懒政、怠 政，坚决惩处失职、渎职。

（一）有限政府：简政放权 简政：最大限度减少中央政府对微观事 务的管理，推动政府职能向创造良好发 展环境、提供优质公共服务、维护社会 公平正义转变 。 放权：政府正在逐渐退出“运动员”角 色，通过为社会确立规则并充当裁判者， 充分激发各类市场主体的发展活力和创 造力。 通过“放”“管”结合，把该放的权放 开、放到位，把该管的事管住、管好。

有为政府：转变职能 林毅夫：“既要有效市场，又要有为政 府” 有为的政府在不同的国家不同的发展阶 段，有不同的内涵。 政府作用的发挥应当尊重市场决定资源 配置这个大前提：第一，有效的市场离 不开有为的政府；第二，脱离市场作用 下的政府有为不可持续；第三，市场有 效前提下的政府有为才是正能量的有为。

“市场决定的有为政府” 第一，建立完善有效的宏观调控体系； 第二，从主要由事前审批转为主要进行事后监 管； 第三，以现代市场经济规则界定负面清单和权 力清单； 第四，地方政府应放弃竞争性主体转向公共服 务主体； 第五，实行有效的政府治理，切实转变政府职 能，创新行政管理方式，增强政府公信力和执 行力。

海外爆买VS青岛大虾

有效政府：高效便民 审批登记之痛：一个投资项目，从立项到审批 ，要跑20个委办局、53个处室，盖108个章， 需要799个审批工作日。 登记制度改革： “三证合一，一照一码” 。 2015年10月1日起营业执照、组织机构代码证 和税务登记证三证合一，通过“一口受理、并 联审批、信息共享、结果互认”，实现由一个 部门核发加载统一社会信用代码的营业执照。 意义：进一步简化手续，减少审批，减少环节 ，简化市场准入，激发社会活力，推动大众创 业、万众创新 。

“政令不出中南海” 国务院总理李克强2015年5月30日主持召开国务 院常务会议，决定对已出台政策措施落实情况开 展全面督查，尤其是针对落实进展缓慢的政策， 要查找原因、提出对策，打通抓落实的“最先一公 里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，消除影响政 策落地的体制机制障碍。

“政令难进北京城” 2015年9月29日，国务院总理李克强主持召开国 务院常务会议，决定推出新一批简政放权放管结 合改革举措，确定支持新能源和小排量汽车发展 措施，促进调结构扩内需，各地不得对新能源汽 车实行限行、限购，已实行的应当取消。 《京华时报》10月2日报道，北京市政府新闻办公 室官方微博@北京发布日前回应，北京现阶段会 继续执行限购并逐年递增指标，暂无取消新能源 车“摇号”计划。

有信政府：信赖保护 行政机关公布的信息应当全面、准确、 真实。 行政机关对自己作出的行为或承诺应守 信用，不得随意变更，不得反复无常。 1.2003年的北京非典事件 2.2014年3月26日杭州汽车限购事件

“信任危机”与“塔西佗陷阱” 古罗马历史学家塔西佗 提出： 当政府部门失去公信力 时，无论说真话还是假 话，做好事还是坏事， 都会被认为是说假话、 做坏事。

有守政府：清廉勤勉 理性宽容：容得下批评，听得进意见 自律廉洁：禁得住诱惑，不与民争利 担当自信：有责任担当，有远见规划 勤勉有为：要积极进取，须奋发有为

“官场病”严重： 官位崇拜根深蒂固 贪污腐败暗流涌动 形式主义大行其道 消极怠工日趋严重

有责政府：权责统一 行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担 法律责任，实现权力和责任的统一。 问责机制： 1、直接责任； 2、主管责任； 3、领导责任 一般情况下，如果被问责，一年不安排职务，两 年不提拔使用。

2003年4月22日，因非典事件孟学农辞 去北京市市长职务（93天）。2003年9 月，孟学农复出，担任国务院南水北调 工程建设委员会办公室副主任、党组副 书记，正部长级待遇不变。2007年9月3 日，孟学农被任命为山西省副省长、代 省长，2008年１月２２日，当选为山西 省省长。2008年9月14日，因山西襄汾 尾矿溃坝事故，孟学农辞去山西省省长 职务的请求（377天）。2010年1月， 任中央直属机关工委副书记。2013年3 月任政协第十二届全国委员会社会和法 制委员会主任。

三、当前推进依法行政、建设法治政府中的几个突出问题 （一）社会稳定风险评估问题 （二）有法不依、行政乱为问题 （三）庸官懒政、行政不为问题

（一）社会稳定风险评估问题 1、风险社会理论 德国社会学家贝克首先提出，人类 面临着威胁其生存的由社会所制造 的风险，如工业的自我危害及工业 对自然的毁灭性的破坏。 风险社会，即是指由于某些局部或 是突发事件可能导致或引发的社会 灾难，现代社会是日益复杂化的“ 风险社会”。

当前中国社会的总体形势良好态势，社 会风险也在不断累积：“三农”问题、 腐败问题、房屋征收、国有资产流失、 贫富悬殊问题、就业问题、金融风险的 加剧、安全生产问题、犯罪猖獗问题、 诚信危机及影响社会和谐稳定的不安定 因素等。这些社会问题中潜藏着巨大的 社会风险，是当前中国社会风险之源。

天津塘沽爆炸事件

风险社会中的群体性事件

从政有风险，为官须谨慎！

风险社会亟需风险评估 社会稳定风险评估，是指与人民群众利 益密切相关的重大决策、重要政策、重 大改革措施、重大工程建设项目、与社 会公共秩序相关的重大活动等重大事项 在制定出台、组织实施或审批审核前， 对可能影响社会稳定的因素开展系统的 调查，科学的预测、分析和评估，制定 风险应对策略和预案。

中办、国办于2015年4月发布《关 于加强社会治安防控体系建设的意 见》时强调：落实重大决策社会稳 定风险评估制度，切实做到应评尽 评，着力完善决策前风险评估、实 施中风险管控和实施后效果评价、 反馈纠偏、决策过错责任追究等操 作性程序规范。

评估要素 1、合法性评估。是否符合现行法律、 法规、规章，是否符合党和国家的方针 政策，是否符合国家、省委省政府的战 略部署、重大决策以及暂行办法。 2、合理性评估。是否符合本省、本系 统近期和长远发展规划，是否符合经济 社会发展规律，是否符合以人为本的科 学发展观，是否兼顾了各方利益群体的 不同需求，是否考虑了地区的平衡性、 社会的稳定性、发展的持续性。

3、可行性评估。是否经过充分论证， 是否符合大多数人民群众的意愿，所需 的人力、财力、物力是否在可承受的范 围内并且有保障，是否能确保连续性和 稳定性，时机是否成熟。 4、可控性评估。对所涉及区域、行业 群众利益和生产生活的影响，群众对影 响的承受能力，引发矛盾纠纷、群体性 事件的可能性。 5、其他有可能引发不稳定因素的问题 。

评估范围 凡与人民群众切身利益密切相关、牵涉面广、影 响深远，易引发矛盾纠纷或有可能影响社会稳 定的重大事项实施前，都应开展社会稳定风险 评估。重点包括以下事项： 1、涉及土地房屋等征收征用、拆迁方面的事项 2、涉及重大政府法规政策的事项 3、涉及重大违法案件、处罚的事项 4、涉及党政系统多数干部职工切身利益的事项 5、其他涉及较多人民群众利益的重大事项。

评估主体：引入第三方评估 2015年6月7日，我国首个公共政策与立法第 三方评估研究机构——“北京城市学院公共政 策与立法第三方评估研究中心（众城智库）” 成立，并着手筹建我国首个“公共政策与立法 评估公益基金”。

（二）有法不依、行政乱为问题 表现之一：一些党员、干部依然存在人 治思想和长官意识，认为依法办事程序 繁琐、效率太低、束缚手脚，不如行政 命令用得顺手。 表现之二：简政放权虽然取得重大进展， 但明放暗不放、虚放实不放、放小不放 大，一放了之、只放不管等情况依然存 在，“二政府”、“红顶中介”现象凸 显，很大程度上是部门利益在作怪。

表现之三：一些 领导干部违反法 定程序决策， “拍脑袋决策、 拍胸脯保证、拍 屁股走人”，造 成不良后果和影 响。

“争议仇和” “十五”（2001年- 2005年）期间， 宿迁生产总值、 地方财政收入等 五项主要经济指 标增长幅度均居 江苏省第一名， 其中GDP由2000 年的200亿元增加 到2005年的387 亿元。

“铁腕能吏 为政霸道” 1、拆除昆明居民公寓楼阳台周围的防盗笼。 2、为解决市区拥堵，将昆明主城区内单位及 小区道路转为城市公用道路。 3、借城中村改造，将昆明贵金属研究所、昆 明医学院附一院、大观幼儿园、春城小学等数 十个公共单位划入拆迁改造范围 。 4、关闭昆明螺蛳湾商业市场，将现有商户迁 至远在20公里之外的新建螺蛳湾国际商贸城中 。 启示： 1、没有依法行政 2、缺乏风险评估

（三）庸官懒政、行政不为问题 一是消极逃避，不作为：办事拖拉、推诿回避， 宁可不做，也不出错。 “制度没规定，上级 没批示、他人不配合、别人有意见、条件不成 熟” 。 二是思维简单，懒作为 ：“一人得病全体吃 药”。一出现问题，不论其复杂性，只图简便 省事，不做具体分析，不顾成效与后果，简单 决策一刀切 。 三是虚张声势，假作为 ：工作没思路，开会 念稿子，办事耍滑头，只会装样子，作表演， 虚张声势，大搞形式，

《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》 2015年7月28日，中共中央办 公厅印发了《推进领导干部能 上能下若干规定（试行）》（ 以下简称《规定》），并发出 通知，要求各地区各部门遵照 执行。

《规定》着力解 决为官不正、 为官不为、为官乱为等问题， 推动形成能者上、庸者下、劣 者汰的用人导向和从政环境， 建设高素质干部队伍。

第二条 本规定所称推进领导干 部能上能下，重点是解决干部 能下问题。……着力解决为官 不正、为官不为、为官乱为等 问题，促使领导干部自觉践行“ 三严三实”要求，推动形成 能 者上、庸者下、劣者汰的用人 导向和从政环境。

第八条 对不适宜担任现职的干部应当进 行调整。不适宜担任现职，主要指干部 的德、能、勤、绩、廉与所任职务要求 不符，不宜在现岗位继续任职。 　　干部具有下列情形之一，经组织提 醒、教育或者函询、诫勉没有改正，被 认定为不适宜担任现职的，必须及时予 以调整： （六）不敢担当、不负责任，为官不为、 庸懒散拖，干部群众意见较大的； （七）不能有效履行职责、按要求完成 工作任务，单位工作或者分管工作处于 落后状态，或者出现较大失误的；

1、秦强：《一双筷子何以毁掉一个国家 》，《人民日报》2014年7月25日第4 版“人民论坛” 2、秦强：《清正官场须远离圈子文化》 ，《人民日报》2015年1月5日第5版 3、秦强 ：《以“三严三实”治庸官懒政》 《人民日报》2015年5月6日第5版

以“三严三实”治庸官懒政 现在，一些领导干部中存在庸官懒 政现象，不少人持“不做事也不出事” 的消极态度，懒政怠治，不思进取，占 着位子，混着日子。这种病，同样得治。 党中央决定，在县处级以上领导干部中 开展“三严三实”专题教育，推动各级 领导干部把“三严三实”作为修身做人 用权律己的基本遵循、干事创业的行为 准则，是从根本上解决庸官懒政问题的 良方。

行为上的偏轨，背后必然是认识上 的偏差。随着高压反腐态势的形成，一 些官员想腐不敢、欲腐不能，便滋生了 一种“官不聊生”的错误认识，为避免 “出事”，把责任担当搁一边，不碰矛 盾、不接挑战。有的人觉得这是作风问 题、个人修养问题，只要不贪不腐，不 违法乱纪，少做点事、少干点活没什么。 如果这种错误认识泛滥开来，将败坏官 场风气，污染政治生态。

庸官懒政现象的产生，说到底， 根子在改革触动了既得利益。制度 的笼子越扎越紧，触动了一些官员 的切身利益，压缩了一些官员的寻 租空间。建设法治政府、服务型政 府，权钱交换、利益输送的可能性 减少了，一些人不甘把权力轻易交 出去，而下放权力便甩走了责任， 宁愿庸碌无为，不愿踏实干事。

　　“徒善不足以为政，徒法不足以自 行”，再好的政策部署，若梗阻在落地 生根的“最后一公里”，也是毫无意义 的一纸空文。庸官懒政，是良法善策的 天敌，严重影响了改革效率，降低了党 和政府公信力，造成党群关系、干群关 系的误解隔阂，轻则妨碍发展，重则误 国殃民。在这个意义上，庸官懒政并不 比贪污腐败危害小。

即便在封建社会，贪官污吏和冗员 懒官同样也为吏治文化所不容。在山西 榆次县衙六房楹联中，对吏房的要求是 “唯贤是举德能选吏，以廉为衡勤慎考 绩”，由此可见古代官吏选用非常注重“ 德能”和“廉勤”。近代大儒梁启超也说 ：“近世《官箴》，最脍炙人口者三字 ，曰清、慎、勤”。可以说，清廉、谨 慎、勤勉，是为官从政必不可少的基本 素质。

“三严三实”体现着共产党 人的价值追求和政治品格，明 确了领导干部的修身之本、为 政之道、成事之要，恰是根治 庸官懒政的良药。“有勤无廉， 政失之于公；有廉无勤，政失 之于慵。”

落实“四个全面”战略布局，既需 要清官勤政，更需要能官廉政，二 者相辅相成、缺一不可。如果只清 廉不勤勉，就会尸位素餐、毫无作 为；如果只勤勉不清廉，就会贪赃 枉法、恣意乱为。廉和勤是一枚硬 币的两面，做不到廉是腐败，做不 到勤也是变相腐败。

大道至简，有权不可任性， 为官理当有为。各级领导干部 当以开展“三严三实”专题教 育为契机，强化党性观念、增 强实干精神，紧密联系思想和 工作实际，着力解决“不严不 实”的突出问题。

对庸官胥吏既要用好监督问责 的武器，又要纾解他们的畏难 畏错心态，更应从考核制度上 保护担当有为者，在选人用人 上为敢闯敢拼者提供更大舞台。

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