第十四章 卫生政策

卫生政策（health policy）是推动卫生事业发展的重要手段，是实现基本卫生保障的重要支柱，对于提升国家整体健康水平具有重要意义。卫生政策作为公共政策的一个重要分支，与其他公共政策既有共性，又有基于卫生服务的特点，受经济发展水平、社会价值取向、人群健康状况、卫生发展战略、医药卫生体制以及全球卫生治理环境等因素影响。

本章主要内容 第一节 卫生政策概述 第二节 卫生政策的制定与执行 第三节 卫生政策的分析与评价 第四节 全球卫生策略 第一节 卫生政策概述 第二节 卫生政策的制定与执行 第三节 卫生政策的分析与评价 第四节 全球卫生策略 第五节 我国卫生工作方针与医药卫生体制改革

第一节 卫生政策概述 一、基本概念 （一）政策与公共政策 政策的定义很多，《辞海》将政策定义为国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。国外有学者认为，政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。现代政策科学家认为，政策是指政党、国家机关和其他政治团体在特定环境和一定历史时期，以特定价值取向为引导，为实现特定目标或完成某项任务而制定的行为规范和指南，是一系列法律、法规、路线、方针、战略、策略、计划和措施等的总和。 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，用于规范和指导有关机构、团体或个人行动，主要以政府的法律、法规、决策和行动为表现形式，是政策范畴中最重要的分支。

（二）社会政策 社会政策是指通过国家立法和政府行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列政策规定、行动准则、计划和措施的总称。 （三）卫生政策 卫生政策是社会政策的一个重要领域，从国家政策体系中派生，体现国家保障公民健康的目的、策略与行动，是最受人们关注的社会政策之一。是指社会为了满足人们的医疗卫生需要，对卫生事业发展过程中的重要方面和环节所采取的一系列有计划的措施和行动的总称，是公共政策的重要组成部分。

二、卫生政策的主要功能 （一）规制功能 卫生政策的规制功能就是通过各种规范化手段，将与卫生相关的各种行为规范制约在法律、法规以及道德伦理许可的范围内，并最大限度的保证各种卫生服务供给与分配的公平性、可及性与效率，最终确保政策目标的有效实现。 （二）导向功能 政策能够引导组织及个人的行为和事物的发展方向，卫生政策的制定和实施会引导卫生人力、物力、财力等资源在空间和流向上的变动，这些变动影响人们的预期和行为，进而影响卫生政策目标的最终实现。

（三）分配功能 卫生政策的基本目的之一就是将有限的卫生资源进行公平合理的分配。 （四）协调功能 卫生政策的制定与实施有很多的利益相关者，包括政府、公众、服务供给者、保险组织、企业、社会组织等。卫生政策的一项重要功能就是要协调不同方面的利益关系，使政策过程中的各个环节、各个利益相关者尽可能的协调一致，充分发挥各自能力，形成政策合力，实现政策既定目标。

三、卫生政策的基本特点 （一）价值取向或政治性 政策主体包括政党、政府和社会团体，政策主体的价值取向必然影响到政策的制定，政策要实现的目标和采取的行动代表政策主体的利益。 （二）合法性、权威性和强迫性 政策的制定必须经过一定的严格程序方可出台实施，任何一项政策都必须具有合法性，否则就不能成为一项政策。同时，政策必须具有权威性，作为社会、团体和个人行为的规范和指导，必须得到所涉及对象的认可和接受，不管其实出于自愿还是强迫。

（三）公益性 卫生政策以保障人民健康为根本目的，而人民的健康水平改善具有极强的公益性。卫生服务体系建设、医疗保险筹资、政府职责等方面都应充分体现公益性。 （四）系统性 卫生政策的系统性体现在政策层级和执行体系等两个方面。政策层级的系统性表现为，卫生政策通常是在统一框架内从总体政策到具体政策发展形成的；卫生政策的执行体系包括中央政府及其相关部门和机构、各级地方政府及其相关部门和机构，构成了政策执行的完整体系。

（五）阶段性 卫生政策的制定和执行与当时的经济社会发展水平、公众健康状况与主要卫生问题等因素密切相关。例如：在改革开放初期，针对当时的医疗卫生资源严重不足、政府负担较重、服务效率不高等问题，卫生政策的出发点只要是减轻财政负担、充分调动医院积极性。从本世纪初开始，“看病难，看病贵”日益成为公众和政府高度关注的热点，明确提出了“加大政府投入力度，认真解决群众看病难、看病贵的问题”坚持公共医疗卫生的公益性质成为这一时期卫生改革政策的最重要特征。 （六）复杂性 卫生政策的制定实施涉及到卫生体制、卫生筹资、服务提供、卫生人力、监管规制等复杂的因素，还隐含着政治导向、价值观念、文化习俗等诸多深层次影响。

第二节 卫生政策的制定与执行 卫生政策是一个复杂的动态系统，包含了从问题提出与确认、问题议程设定、政策制定、政策实施、政策评价等一系列的行动。不是所有的卫生与健康问题都会成为卫生政策问题，政策问题的提出、确认以及如何进入决策议程是制定卫生政策的前提。卫生政策的功能与特点影响着卫生政策的制定与执行。

一、卫生政策问题的确认 （一）政策问题的提出 所谓问题，就是社会事实状态与期望之间的差距。当社会大多数人就某种事实情况感觉与其利益、期望有较严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动，要求政府或其他公共部门采取行动加以解决，这一问题就可能成为政策问题。 例如：2009年新一轮医改政策 的出台就是社会问题向政策问 题转化过程的生动实例。2003 年非典的爆发、天价医疗费的 典型事件、2005年国务院发展 研究中心关于医改的研究报告， 引发社会对卫生改革问题的讨论，并为政府所重视。

（二）政策问题的确认 当一个政策问题被提出后，需要政府或相关公共组织加以确认和分析，目的在于明确问题边界、分析问题根源，以推动议程设定和政策制定、实施等后续环节。 （三）政策议程设定 政策议程是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视，并被正式纳入其政策讨论以及确定为需要加以解决的政策问题的过程。 例如：“看病贵、看病难”等被 社会公众长期关注的问题，成为 社会各界公认的热点问题；该问 题具有解决的可能性及相应的思 路与手段；同时，符合政治导向 、社会氛围等要素。

二、卫生政策的制定 （一）卫生政策制定的原则 卫生政策制定是指针对决策议程之间的卫生问题提出一系列可接受的方案或计划（即备选方案），并经过分析、论证、合法化等程序之后，最终形成正式政策的过程。 （一）卫生政策制定的原则 1、一致原则 卫生政策的目标和方案应与国家法律、法规和宏观政策保持一致。 2、信息原则 政策制定依赖全面而准确的信息，以保证决策的科学性和合理性。 3、系统原则 政策过程是一个复杂系统，政策制定要统筹考虑系统内部各要素、各层次之间的关系，以及外部环境的影响。 4、可行原则 政策实施要具备许多现实条件，卫生政策制定要综合考虑社会环境、决策成本、社会大众的接受等因素，要对其在政治、经济、社会、科技、伦理等方面的可行性进行充分评估。 5、动态原则 虽然政策内在要求稳定，但是社会环境和政策问题在不断变化，多以政策需要保持一定的弹性。 6、参与原则 政策是面向广大群众的，政策制定不许遵循法定的、科学的、民主的程序和方法，确保政策制定过程中有人民群众或政策目标全体的充分参与。

（二）卫生政策制定的过程 1、确定政策目标 政策目标是政策制定者期望通过政策实施所要达到的解决问题的社会效果或者要避免的消极社会影响 1、确定政策目标 政策目标是政策制定者期望通过政策实施所要达到的解决问题的社会效果或者要避免的消极社会影响 2、设计政策方案 备选方案是指政策制定者为解决政策问题、实现政策目标而设计和拟定的方案与途径。 3、选定备选方案 主要是论证评估现有备选方案的价值、方案可行性、方案效果和方案风险等，比较常用的方法如效用分析、层次分析等。 4、政策方案确定与合法化 在评估、论证各种备选方案的基础上进行比较，最后选择最佳政策方案的过程。

三、卫生政策的执行 卫生政策的执行又称为卫生政策的实施，是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种资源，采取解释、宣传、实验、协调与控制等各种行动，将已制定的政策内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。 （一）预备阶段 预备阶段主要任务是明确政策内涵，确定具体实施目标，对政策实施中可能存在的动力与阻力进行分析。 （二）制定实施方案 制定实施方案是政策有效实施的第一步和关键环节。 （三）配置实施资源 政策实施需要调动大量资源，卫生政策也是如此。 （四）组织实施 卫生政策实施是按照既定方案，调动各种资源实现政策目标的过程。

第三节 卫生政策的分析与评价 一、卫生政策分析的目的与原则 第三节 卫生政策的分析与评价 一、卫生政策分析的目的与原则 卫生政策分析是将复杂的卫生政策系统分解为可识别的要素和环节，对卫生政策过程的问题、动力、阻力和实施效果等方面有深层次的认识，以确定政策走向，为卫生政策提供合理的思路和科学的证据。 （一）卫生政策分析的目的 卫生政策分析目的是为了提高卫生决策和执行的质量，减少决策失误，进而改善卫生体系的运行。 （二）卫生政策分析的原则 1、系统原则 卫生政策系统的社会大系统中的一个子系统。各项具体的政策相互联系，彼此协调，形成了具有一定结构、层次、功能的开放性体系。 2、预测原则 政策系统是面向未来预期效果的，卫生政策分析具有一定的前瞻性。 3、协调原则 政策的协调原则有两层含义：一是指政策指向的社会利益与价值的协调；二是指政策系统中个层次、各类型的要素和参与者的协调。 4、信息原则 政策分析要求对政策信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈，进而将各种信息转化为决策依据。 5、科学原则 政策科学是一门综合行、应用性极强的科学，其对社会生活的影响力高于一般科学 研究。

二、卫生政策分析的要素与步骤 （一）卫生政策分析的要素 1、政策主体 指参与政策制定、执行和评价的核心的组织或个人，主要解决谁来制定、实施、监督和评估政策的问题。 2、政策客体 相对于政策主体而言，指政策发生作用的对象，包括社会事实、社会问题或特定的社会群体等。 3、政策价值 价值取向是政策最本质的规定性，是政策基本要素的核心，是政策内容的灵魂。 4、政策环境 指影响政策产生、存在和发展的外部因素的总和，在很大程度上制约着政策的执行、走向和效果。 5、政策形式 政策是以一定形式表现出来的，有的政策表现为成文的政策文本，如：各种法律、法规等，有的政策表现为具有特定目标的行动计划，如：国家降消项目。

（二）卫生政策分析的步骤 1、收集政策信息 政策资料的收集整理是政策分析的第一步。 1、收集政策信息 政策资料的收集整理是政策分析的第一步。 2、明确政策问题 在掌握政策信息的基础上，分析者要明确政策问题，并分析其内在根源。 3、界定政策主体和客体 围绕政策问题，应清晰界定政策过程中的主体、客体，特别是不直接参与政策行动，但发挥着重要作用的利益相关者。如：财政部门、新闻媒体、社会团体等。 4、辨识影响政策过程的因素 明确政策主客体后，要对政策过程中的影响因素作出分析。影响政策过程的因素包括政策环境、管理体制、社会氛围、关键事件等。 5、分析政策运行机制 政策运行机制可以理解为在特定的政策环境下，政策主体、政策客体及其相互之间的互动方式。 6、形成政策预判与政策主张 在把握了政策问题、主要参与者、影响因素、运行机制的基础上，可以形成对政策前景、政策可控程度、预期收益与风险、技术与经济可行性，以及评估方法等方面的基本判断，以调整政策方案和行动。

三、卫生政策分析的方法 （一）利益相关者分析 （二）政策图解法 利益相关者分析时指运用定性和定量的工具，了解与政策议题有切身相关利益的人、机构或团体的立场以及对其他群体的影响，以完善政策制定、促进政策执行的方法。 优点： 利益相关集团分析能够让决策者更好地了解哪些人、哪些团体可能影响决策，他们的利益和他们所拥有的资源如何，以估计这些集团影响力的大小，从而使决策者心中有数，对重要的集团加以关注，保障政策目标的实现。 缺点： 由于利益相关集团分析更多地关注了各个集团本身，对于可能影响决策的所有团体缺乏一个整体的了解。 （二）政策图解法 政策图解法是指借助条线化的图形，标注出利益相关者之间以及政策制定者之间的相互关系，达到简化环境因素，精简信息量的目的。 政策图解法是一种能使信息条理化的有效手段，具有直观形象地显示政策制定和实施处境、指出政策的弱点、发现政策潜在反对和支持联盟、了解政策的权威性、政策实施者的能力和明确政策方向等优点。 其效用的发挥在很大程度上依赖于信息的可靠性以及使用者对信息的逻辑分析能力。

（三）SWOT分析法 SWOT分析模型是指从内部条件与外部环境两个方面 ，分析一个组织自身实力和外部环境变化对组织的影响，明确组织可利用的机会及可能面临的风险，并这些机会和风险与组织的优势和缺点结合起来分析，形成组织发展的战略措施。

（一）SWOT分析的因素 1．内部环境因素 优势 劣势 2．外部环境因素 机会 威胁 （二）SWOT分析要解决的问题 1．我们的目标是什么？ 2．我们的服务对象需要什么？ 3．我们与竞争对手的不同之处是什么？ 4．我们如何改善自己的服务？ 5．我们如何区分内部条件（优势和劣势）与外部环境（机会和威胁）？ （三）SWOT分析步骤 分析分四个步骤，每个步骤只分析一个内容（如优势） 每个步骤完成后，对所提出的内容进行归纳，在团队成员内基本认同后，再进行下一个步骤的分析。 对某一个内容（如威胁）如果大家都觉得分析有难处，可以设想一个情景，把问题放在具体的情景中进行分析。 SWOT分析让组织最终找出自己的优势，并使之得到最大的发挥，找出自己的劣势并尽量克服，面对挑战、利用一切可能的机会发展自己。

四、卫生政策的评价 （一）卫生政策评价的类型 卫生政策评价是指在卫生政策执行后，按一定的标准，由评价主体对政策效果及政策实施过程进行客观考察、分析和评价的过程。 （一）卫生政策评价的类型 1、按照评价者在政策过程中所处位置划分，可分为内部评价和外部评价：内部评价是指政策系统内（通常是卫生行政部门）的评估者对政策本身的评价；外部评价是指评估者来自政策系统以外，以受委托或独立的方式对卫生政策过程进行评价。 内部评价 优点：评估者掌握大量的一手资料，同时能够根据评价结论对政策作出迅速调整。 缺点：评估结果容易出现夸大成绩、回避问题的现象，客观性容易受到影响。 外部评价 优点：客观性相对较高。 缺点：资料和信息获取受到一定限制。 2、按照评价时间节点划分，可分为预评价、执行评价和终末评价：预评价是在卫生政策执行之前的评价，目的在于评价执行方案的可行性，并对执行前景作出预判；执行评价是在执行过程中对政策执行的评价，目的在于及时发现问题，并在可能的范围内对政策方案作出调整；终末评价是指政策结束后的回顾性评价，目的在于反思政策制定与执行过程中的经验和教训，确定政策走向，并对其他类似政策提供借鉴。

（二）卫生政策评价的主要环节 （三）卫生政策评价的总结 1、确定评价主体 评价主体可以使参与政策过程的政府部门，也可以是独立的第三方机构。 1、确定评价主体 评价主体可以使参与政策过程的政府部门，也可以是独立的第三方机构。 2、明确评价目的 评价者需要对评价目的和要求有明确的把握，评价的基本目的在于检验政策效果、总结经验与问题、提出改进政策的建议，并确定政策走向。 3、界定评价内容 政策评价的主要内容包括政策成本、政策收益和政策效果。 4、选择评价标准 政策评价标准是评价政策效果的依据，主要包括：投入标准、绩效标准、效率标准、可及性、公平性、适当性、执行力。 5、制定评价方案 评价方案是评估实施过程的具体指南，主要包括：设计评价框架、确定资料来源与收集方法、确定资料分析方法。 6、实施政策评价 政策评价的实施是依据评价方案开展具体评价工作，主要包括：形成评价制度、重视评价方案设计、建立第三方评价机制。 （三）卫生政策评价的总结 评价总结是将卫生政策评价中的发现与结论以合适的方式（通常是评价报告）传递给决策者以及其他政策利益相关者。评价总结要注意事实描述的客观性、分析过程的科学性、结论的确定与明晰以及政策建议的合理可行等方面。

第四节 全球卫生策略 一、21世纪人人享有卫生保健 1976年，29届世界卫生大会上前苏联代表提议重点讨论发展中国家初级卫生保健的方法。 第四节 全球卫生策略 一、21世纪人人享有卫生保健 1976年，29届世界卫生大会上前苏联代表提议重点讨论发展中国家初级卫生保健的方法。 1977年，第30届世界卫生大会上通过“人人享有卫生保健”的决议 1978年，阿拉木图宣言，明确PHC是实现HFA的关键和基本途径。 1979年，联合国大会通过“关于卫生是社会发展的一个组成部分的决议” 1980年，PHC得到联合国的认可 1981年，第34届世界卫生大会通过了“2000年人人享有卫生保健”的全球卫生战略

（一）2000年人人享有卫生保健的涵义 ——Health for all by the year 2000（HFA） 其含义并不是指到2000年不再有人生病，也不是2000年时医护人员将全部病人治好其已患的疾病。它是指到2000年时人们将从家庭、学校及工厂等基层做起，使用切实可行的卫生措施去预防疾病、减轻病人及伤残者的痛苦，能通过更好的途径使儿童、青年、成年到老年顺利地度过一生；它是指到2000年时能在不同国家、不同地区及人群间均匀地分配卫生资源，使每家每户每个人能积极参与并得到初级卫生保健。即人人享有卫生保健。

（二）HFA产生的背景 Ⅰ、当时的社会经济和卫生状况 Ⅱ、社会医学、可持续发展理论，推动了卫生事业的进步 1.生存条件恶劣：50个国家婴儿死亡率在100‰以上，高者达到200‰；10亿人得不到安全饮用水。 2.“贫穷病、富裕病、社会病”威胁着人群健康和生命。 3.文化教育不普及：最不发达国家识字率28% 4.社会经济发展不平衡：发展中国家相当数量的人仍然贫穷；婴儿死亡率和平均期望寿命都远远落后世界水平。 5.卫生资源分配不合理：在发展中国家有近2/3的人口得不到任何长期得卫生保健；并且资源分配极不合理。 6.管理落后，经费不足：部门合作不够密切；加之人员缺乏培训，没有高效的管理办法。 7.人口剧增和老化：全球老龄化的趋势明显加快。1980年一半的老年人生活在发展中国家，到2000年几乎有3/5的老年人在发展中国家生活。 Ⅱ、社会医学、可持续发展理论，推动了卫生事业的进步 ——社会发展的因素：成人识字率、就业率、平均寿命、国民经济增长率、出生率和死亡率。 ——健康是人类的基本权利。

（三）21世纪人人享有卫生保健 21世纪人人享有卫生保健的主要内容 1、重申健康是每个公民的一项基本人权，每个公民都有相同的权利、义务和责任，来获得最大可能的健康； 2、人类健康水平的提高和幸福，是社会经济发展的终极目标。

21世纪人人享有卫生保健的社会基础： 1.承认享有最大可能的健康水准是一项基本人权； 2.重视政策、研究和服务提供过程的伦理方面； 3.要求消除个人及群体之间不公平和不合理的差别； 4.消除性别歧视，强调性别平等。

21世纪人人享有卫生保健的总目标 1.使全体人民增加期望平均寿命和提高生命质量。 2.在国家之间和国家内部改进健康的公平程度。 3.使全体人民利用可持续发展的卫生系统提供的服务。

到2020年全球人人享有卫生保健的具体指标 2005年使用健康公平指数评价 2005年所有会员国制定、实施和监测与人人享有卫生保健相一致的政策 2010年麻风消灭，麻疹根除， 2010年全体人民一生获得综合、基本、优质卫生服务 2010年建立全球和国家卫生信息、监测和警报系统 2010年研究政策和体制的机制在全球、区域和国家各级予以实施。 2020年孕产妇死亡率、5岁以下儿童死亡率和期望寿命达到目标 2020年，结核、艾滋病、疟疾、烟草相关疾病、暴力/损伤引发疾病得到控制 2020年丝虫病消灭；恰加斯病不再传播；沙眼消灭和碘缺乏消灭 安全饮用水，食物充足，住房，环境卫生等得到改善 改进生活方式，促进健康发展

四项战略性行动 1.与贫困作斗争 减少因病致贫、因贫致病 2.在所有环境中促进健康 充分利用各种资源：如社区机构、广告媒体等 3.使部门卫生政策相一致 农业、住房、交通、环境、劳动、教育等部门 4.将卫生列入可持续发展计划 预防环境严重恶化的公约和行动有益于后代的健康

二、初级卫生保健 世界卫生组织（WHO）与联合国基金会（UNICEF）于1978年在前苏联的阿拉木图召开国际初级卫生保健（primary health care）会议。 ——明确了PHC是实现人人享有卫生保健的关键

（一）初级卫生保健的定义 初级卫生保健是一种基本的保健，它依靠切实可行、学术上可靠又为社会所接受的方式和技术，是社区的个人与家庭通过积极参与普遍能够享受的，费用也是社区或国家在发展的各个时期本着自力更生及自决精神能够负担得起的，它既是国家卫生系统的一个组成部分、功能中心和活动焦点，也是社区整个社会经济发展的一个组成部分。 它是个人、家庭、群众与国家卫生系统接触的第一环，能使卫生保健尽可能接近于人民居住及工作的场所；它还是卫生保健持续进程的起始一级。

（二）PHC的基本任务 四个方面： 促进健康 预防保健 合理治疗 社区康复

（三）PHC的基本原则 社会公正 社区参与 成本效果和成本效益 部门间协作行动 预防为主

PHC的基本内容 八个要素： 增进必要的营养和供应充足的饮用水 基本的环境卫生 妇幼保健，包括计划生育 主要传染病的预防接种 地方病的预防和控制 目前主要卫生问题及其预防控制方法宣传教育 常见病和创伤的恰当处理 基本药物的供应

第五节 我国卫生工作方针与医药卫生体制改革 第五节 我国卫生工作方针与医药卫生体制改革 我国卫生工作方针 国际卫生改革的理论和教训 我国卫生改革与发展策略 Social health strategy

Social health strategy 一、中国卫生工作方针 1949年 1950年：面向工农兵，预防为主，团结中西医 1952年：面向工农兵，预防为主，团结中西医,卫生工作与群众运动相结合 1991年：预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务。 1997年：以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技和教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。 Social health strategy

Social health strategy 以农村为重点：农村卫生关系到保护农民健康和振兴农村经济的大局 预防为主：建国以来卫生工作的一条重要经验 中西医并重：强调中西医并重 依靠科技和教育：加快发展医学教育，深化医学教育改革，重视学科带头人培养 动员全社会参与：爱国卫生运动是具有中国特色的一大创举 为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务：卫生工作的最终目标 Social health strategy

二．国际卫生改革的理论和教训 美国的卫生服务模式是完全靠市场机制配置卫生资源的模式。医疗服务完全市场化，无计划、无干预，强调自由发展、自由竞争。这种服务模式具有市场调节灵敏的优点。但是，经济条件较低的国家实行这种模式，穷人将不能获得必要的医疗保健，医疗费上涨速度过快，难以控制。当前，美国卫生服务面临以下几个问题：社会公平程度差；医疗费用持续上升；基本是单纯医疗型，预防特别是妇幼保健工作薄弱，专科医生过剩，全科医生不足，资源浪费巨大；健康水平指标落后于英国、加拿大和日本。

美国卫生改革的模式已被美国自身否定。从克林顿政府开始对“世界上质量最好”的卫生服务系统进行改革。 英国、加拿大、瑞典采用“有控制的市场”，把改革思路维持在国家卫生服务体制下，卫生工作同样取得了投入少、其公平程度和健康水平相对较高的效果。因此，越来越多的人认识到，中国走美国卫生发展的路子是行不通的，中国在进行卫生工作方针的改革时必须吸取这一教训。

Social health strategy 三、中国卫生体制改革和发展策略 （一）中国卫生改革和发展面临的主要问题 防病治病形势严峻 卫生事业发展不平衡，地区间卫生状况和人群健康状况的差距呈拉大趋势 卫生资源总量不足、配置不合理 卫生事业内部结构不合理，卫生体制亟待改革和完善 卫生法制不健全，执法力度不强 新形势下面临的机遇和挑战 Social health strategy

“十二五”期间卫生事业发展面临的形势。 1.卫生事业在国民经济和社会发展中的作用进一步显现，面临重要发展机遇。卫生事业在扩大内需、增加就业、促进经济社会发展等方面的作用越来越突出。国家把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，持续增长的综合国力为卫生事业发展提供了坚实基础。各地更加重视加快卫生事业发展，社会各界、国际社会对卫生工作给予高度关注和支持，人民群众对卫生服务提出了更高的要求，卫生事业面临难得的发展机遇。 2.经济社会发展新阶段带来多重健康问题挑战，卫生工作任务更加艰巨。我国正处于工业化、城市化快速发展时期，人口老龄化进程加快，面临的健康问题日趋复杂。一方面，重大传染病流行形势依然严峻，慢性非传染性疾病和精神疾病对人民群众的健康威胁日益加大，新发传染病以及传统烈性传染病的潜在威胁不容忽视。另一方面，生态环境、生产生活方式变化以及食品药品安全、职业伤害、饮用水安全和环境问题等对人民群众健康的影响更加突出。不断发生的自然灾害、事故灾害及社会安全事件也对医疗卫生保障提出更高的要求。医疗卫生服务供给与需求之间的矛盾日趋突出，服务理念、服务模式等亟需作出相应调整。 3.制约卫生事业发展的体制机制问题日益凸显，医改进入攻坚阶段。卫生事业发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然存在。卫生资源配置、卫生服务利用、居民健康水平在城乡、地区和人群方面存在显著差异，群众大病医疗费用负担仍然较重。随着医改的推进，深层次的体制矛盾、复杂的利益调整等难点问题进一步显现，改革已进入“深水区”。医疗保障制度建设有待进一步加强，基本药物制度还需巩固完善，公立医院改革需要深化拓展，推进社会力量办医仍需加大力度，人才队伍总量和结构性矛盾依然突出。解决这些问题必须持续不断地推进改革。

（二）基本原则。 ——坚持统筹兼顾。统筹公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应保障四个体系，加快推进基本医疗卫生制度建设；统筹城乡、区域卫生事业发展，不断缩小人群之间卫生服务利用和健康水平差异。坚持中西医并重，充分发挥中医药特色优势。 ——坚持科学发展。平衡局部利益与整体利益、当前利益与长远利益，推动卫生发展方式从注重疾病治疗向注重健康促进转变，从注重个体服务向注重家庭和社会群体服务转变；优化资源配置，重点发展公共卫生、基层卫生等薄弱领域及医学模式转变要求的新领域，实现医疗卫生工作关口前移和重心下沉。 ——坚持政府主导、全社会参与。强化政府保障基本医疗卫生服务的主导地位，加大投入力度；广泛动员社会力量参与，加快形成多元化办医格局；切实调动医务人员的积极性，充分发挥其改革主力军作用；通过健康教育等多种方式积极引导广大群众形成健康的生活方式，促进健康产业发展。 ——坚持强化能力建设。以医药卫生人才队伍和信息化建设为战略重点，强化人才资源是第一资源的理念，加快实施人才强卫战略，改革人才培养和使用体制机制，优先培育高素质卫生人才；大力加强信息化建设，提升医疗卫生服务能力和管理水平。[1]

（三）发展目标。 到2015年，初步建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，使全体居民人人享有基本医疗保障，人人享有基本公共卫生服务，医疗卫生服务可及性、服务质量、服务效率和群众满意度显著提高，个人就医费用负担明显减轻，地区间卫生资源配置和人群间健康状况差异不断缩小，基本实现全体人民病有所医，人均预期寿命在2010年基础上提高1岁。 ——分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系基本建立，促进城乡居民享有均等化的基本公共卫生服务。 ——规范有序、结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系基本建立，为群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗服务。 ——以基本医疗保障为主体、其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充、覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系基本建立，个人医药费用负担进一步减轻。 ——以国家基本药物制度为基础的药品器械供应保障体系进一步规范，确保基本药物安全有效、公平可及、合理使用。 ——支撑卫生事业全面、协调、可持续发展的各项体制机制更加健全，有效保障医药卫生体系规范运转。

Social health strategy 2. 主要健康指标 （1）人口平均预期寿命：到2015年比2010年增加1岁。 （2）婴儿死亡率：到2015年，控制在12.0‰以内。 （3）5岁以下儿童死亡率：到2015年，控制在14.0‰以内。 （4）孕产妇死亡率：到2015年，控制在22/10万以内。 （5）儿童国家免疫规划疫苗接种率：城市达到95%以上，农村达到90%以上， Social health strategy