政策過程與模型 成大政治系丁仁方

一、政策過程的階段與性質 政策過程的階段 (1). 政策過程與階段區分 公共政策從公共問題形成開始，到問題解決或形成新的問題，是一個連續的過程； 為了便於理解及說明政策推進的過程，通常政策學者將政策過程依照功能差異區分成數個不同階段，最主要包括問題認定、議程設定、政策規劃、政策合法化、政策執行、及政策評估等六個主要階段（參考Kraft & Furlong. p.71）； 階段區分反映政策過程的不同功能，經常政策的階段功能區分會形成政府的部門分工，譬如立法部門負責「政策合法化」的功能，行政部門負責「政策執行」的功能，不過未必完全有對應的政府部門負責單一功能，如立法部門與行政部門基於不同需要可能都同時進行「政策評估」； 以上這種區分階段的主流觀點，通稱為「階段模式」 (Phase Model or Stage Model)或「階段論」(Stage Theory) （蘇偉業譯，pp.21-23）

(2). 階段論的意義與假設 「階段論」代表某種解讀政策過程的觀點，有些政策模式則根據其他方式解讀政策過程（後詳），不過階段論仍為最主流的方式之一，其觀點有如下假設： 政策過程有一定的理性與秩序：政策發展依照一定流程及順序進行； 政策過程可根據不同的功能區隔出不同的階段：每一政策的發展都必須完成一定的功能； 政策階段有前後的延續性與關連性：政策階段前後有時序及因果關係； 政府部門有對應不同政策功能的機構或單位。 透過上述假設，階段論提供了對公共政策最根本的理解方式，也提供政策過程的基本圖像（後詳）。

2. 政策過程的特性 政策過程多有各種不同公私參與者，構成非常複雜的政治社會過程，特別顯現以下幾種特性： 公共性：政策過程是大量公私行為者參與公共問題的解決過程，跟公共利益相關； 動態性：政策過程為一動態發展的過程，包括參與者、協議、政策條件都會不斷改變。 互動性：政策參與者在不同政策階段密切互動 流動性：所有參與者參與的地位經常改變流動

二、政策過程的型態：隱喻與圖像 隱喻與圖像藉助比擬的方式瞭解複雜的現象，以下說明幾種比較重要的隱喻與圖像： 1. 隱喻(metaphor)： 垃圾桶模式(garbage can model)：政策過程包括問題、政策（解決方案）、與政治（人）三種流程(stream)的結合，造成方案尋求問題，人尋找工作等反向發展，有如垃圾桶內各種不同型態垃圾交錯混合，完全無法預測結果（蘇偉業譯，p.70-2）。 例證：中華立體停車場（等）興建、民代小型工程補助款 政策網路模式(policy network model)或次級系統：政策過程中的互動者形成綿密穩定的交換關係，如同錯綜複雜的網路，網路的結構相當程度決定政策的參與者、目標、與解決方案等。 例證：許多地方政府的政策，都有派系、黑金的參與，形成利益共生網路。

2. 過程型態圖像 直線性（線性）：政策過程直線推進 議程設定 政策規劃 政策合法化 政策執行 政策評估 政策終止

循環型：政策過程循環推展 政府問題 階段6： 階段1： 政策評估 問題認定 階段5： 政策執行 階段2： 階段4： 議程設定 政策合法化 階段6： 階段1： 政策評估 問題認定 階段5： 政策執行 階段2： 階段4： 議程設定 政策合法化 階段3： 政策規劃

金字塔型：政策過程由上而下 國會 民選首長 行政官員 社會大眾、利益團體等

同心圓型：政策過程往外推展 外 邊 核 內核心 心 緣

漏斗型：政策過程關心遞減 （決策） 需求 無人關心 需求 集體行為者 制度行為者

三、影響政策過程的因素 1. 外環境因素：政策體系以外的相關因素 政治文化：大眾關於政策的價值取向 社經條件：支撐政策的社經發展水平 利益團體：社會團體的利益表達與議題動員 公共輿論：民意的支持傾向 國際因素：國際政經發展趨勢

2. 內環境因素：影響政策制訂的決策者(policy makers) 政黨 立法部門 行政部門 司法部門

四、政策模型的意義、功能、 與分類 1. 模型的意義 四、政策模型的意義、功能、 與分類 1. 模型的意義 模型又稱模式，指一個真實世界某些層面的簡化反映(A model is a simplified representation of some aspect of the real world). 一組特定基本原則所組合的知識建構(intellectual construct)，以「對應形似性」(isomorphism)解釋變數間根據特定原則所形成的關係。

模型例證 曹興誠模式：聯電董事長曹興誠多次在媒體刊登廣告，主張訂定「兩岸和平共處法」，設定統一條件，並以公投方式進行，統一方式及時機由大陸提出，交給台灣民意表決，如果台灣民眾多數同意，即可進行統一，如台灣民眾不同意，則間隔一段時間之後，可繼續公投至兩岸最終統一為止。 兩岸維合模式：台大教授黃武雄提出（最早由密西根大學教授李侃如提出），主張三階段解決兩岸主權衝突，第一階段台灣透過公民投票，催生「五十年維持現狀，不統不獨」入憲；第二階段，以前條文為基礎，兩岸簽署《五十年兩岸和平協定》；第三階段，五十年後兩岸人民決定統獨。 歐盟統合模式：台大教授黃光國、張亞中等主張，依黃光國的看法，歐盟包括三個重要的發展階段：第一階段是經濟整合，最主要是貿易與貨幣的整合；第二階段是政治統合，最主要是建立共同的外交與安全政策，以及司法與內政的合作；第三階段則是主權讓與，最終建立「超國家組織」，完成「主權重整」。 其他著稱者還有香港模式（即一國兩制模式）、德國模式（即兩國論模式）、韓國模式、邦聯模式、國協模式….

2. 模型的功能 Simplify and clarify our thinking about politics and public policy Identify important aspects of policy problems. Help us to communicate with each other by focusing on essential features of political life. Direct our efforts to understand public policy better by suggesting what is important and what is unimportant. Suggest explanations for public policy and predict its consequences.

模型與類型 「模型」與「類型」(typology)有何不同？ 「政策模型」與「政策類型」有何不同？ 例：政策模型：菁英主義模型 兩者雖同是一種「知識建構」 (intellectual construct) ，不過「模型」是現實世界某些面向的簡化表示，有助於釐清現象本質；「類型」通常是指根據某些理論或面向(dimensions)所建立的分類架構，有助於釐清事物的性質差異 「政策模型」與「政策類型」有何不同？ 例：政策模型：菁英主義模型 政策類型：分配政策 vs. 重分配政策

3. 模型的分類 模型有不同的分類，如依照使用的符號分成言辭(verbal)模型與象徵(symbolic)模型，依照對應的層面分成程序(procedural)模型與代理(surrogate)模型。一般而言，另外下述兩種分類較為重要：

(1). 硬體(hard)模型與軟體(soft)模型 硬體模型為具象模型，如飛機模型 軟體模型為抽象模型，如概念模型。

(2). 描述性(descriptive)模型與規範性(normative)模型（或稱指導性模型prescriptive model） 描述性模型為「解釋或預測政策選擇成因和結果」的模型，如菁英模型等。 規範性模型為「達到某些價值而提出規則與推薦」的模型，如理性模型。 簡言之，前者為實然(what is)模型，後者為應然(what ought to be)模型。

五、主要描述性政策模型 參考Thomas Dye所著Understanding Public Policy或Kraft & Furlong, pp.64-71，幾種主要政策模型可以以下非常簡單的概括界定： Institutionalism: policy as institutional output. Process: policy as political activity. Incrementalism: policy as variations on the past. Group theory: policy as group equilibrium.

Elite theory: policy as elite preference. Public choice theory: policy as collective decision making by self-interested individuals. Game theory: policy as rational choice in competitive situations.

1. 制度主義模型 基本觀點 a. 制度經由創造或自然演變而形成； b. 制度一旦形成，有一定程度的穩定性或惰性 (inertia)； c. 制度規範個人或團體的政治與社會行動(action)，包括個別的目標及行動方式等； d. 制度提供個人或團體選擇的機會與限制； e. 制度影響政策結果，因此可解釋及預測政策可能發展。 例：憲政制度

2. 過程模型 基本觀點 a. 公共政策發展過程經過一定的階段，每一階段擔負一定的政策功能（如規劃、執行等）； b. 政策階段有一定發展順序； c. 政策階段可能是線性發展，或循環發展，或其他的發展模式； d. 不同政策階段有不同性質的政治活動，影響每一階段的產出結果。 例：問題認定—議程設定—政策規劃—政策合法化—政策執行—政策評估 這段是講政策基本假設。

3. 漸進主義模型 基本觀點 a. 決策者多參考過去方案制訂政策，因為缺乏可以窮究所有政策選項的時間、資訊、以及金錢等資源； b. 決策者傾向接受過去的政策，因為新政策不確定性高； c. 現行方案通常包括龐大的「沈澱成本」(sunk cost)，更增加採取新政策的代價； d. 漸進主張政治上較易推動； e. 當多元社會缺乏共識，政府維持既有方案較為容易。 例：預算政策

4. 團體理論模型 基本觀點 a. 政治衝突主要為團體的衝突； b. 政府政策反映不同利益團體的需求； c. 政府政策為團體衝突的均衡點； d. 當利益團體影響力改變，政策均衡點亦將隨之改變，亦即政策亦可能改變。 例：全民健保政策（醫療團體、消費者團體、政府機關）

5. 菁英理論模型 基本觀點 a. 社會包括少數擁有權力的菁英，以及多數沒有權力的群眾； b. 統治菁英多來自極高社經地位階層； c. 非菁英朝向菁英地位的流動相當緩慢； d. 菁英間具有社會系統的基本價值與保護系統的共識； e. 公共政策僅反映菁英的優越價值，而不是群眾的需求； f. 菁英影響群眾多於群眾影響菁英。 例：高鐵政策？

6. 公共選擇理論模型 基本觀點 a. 政治行為者為「理性自利」的個人，亦即，追求利益的極大化(maximizing)； b. 政府亦為「理性自利」個人的組合，並非必然為公共利益的守護者； c. 個別政府官員或機構有個別利益極大化的目標，如職位升遷、預算增加。 d. 政府政策為不同個人或機構集體理性自利選擇的結果。 例：補助政策

7. 博奕（或稱賽局）理論模型 基本觀點 a. 相關決策者與利害關係人涉入互依(interdependent，或可稱為對局)及競爭的選擇情境； b. 在對局的情境下，相關決策者對於各自每一選擇的「償付」(payoff)情形瞭解； c. 相關決策者缺乏足夠資訊掌握對局者的策略選擇； d. 政策為對局者基於理性選擇的相互結果。 例：外交政策

賽局模型之一：囚犯困境 (prisoners’ dilemma) 囚犯甲 招供 不招供 招供 5,5 10,5 囚犯乙 不招供 5,10 1,1 註：(n,n)為甲、乙各自償付組合