公益性投资(广东) 水利工程总承包 2016年6月28日

目录 1.工程总承包的定义和类型 2.工程总承包的发展及现状 3.广东水利工程总承包推广和实践 4.工程总承包合同管理(广东水利） 5.水利工程总承包的问题和建议

一、工程总承包的定义和类型

GB/T 50358-2005《建设项目工程总承包管理规范》： 工程总承包（ＥＰＣ）：工程总承包企业受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。 个人认为：所谓以设计为龙头的EPC，就是以设计单位为总承包商，以设计为基础，通过前后延伸，横向整合设计、采购、施工管理、试运行等各个环节，实现由设计单位提供单一环节的服务到为固定资产投资活动全过程提供服务的转变。

设计采购施工总承包(Engineering，Procurement，Construction) 工程总承包的类型 工程项目建设程序 项目 决策 可研 设计 初步 施工 材料设备采购 试运行 交钥匙总承包(Turnkey) 设计采购施工总承包(Engineering，Procurement，Construction) 设计一施工总承包(Design，Build) 设计一采购总承包(Engineering，Procurement) 采购—施工总承包(Procurement，Construction) 施工总承包(General Contractor)

典型水利EPC项目合同内容和范围图解

特 点： 工程总承包(或交钥匙工程)则是将项目的设计、施工、供应，甚至项目前期工作和后期运营等全都包给一个承包商，承包商向业主承担全部责任，当然，承包商可将部分项目分包出去。其特点是：业主的管理工作量较小，仅需招标一次，合同争执及索赔较少，协调工作容易，现场管理较简便。但是工程总承包对于承包商的要求甚高，业主必须选择既有强大的勘设能力，又有供应能力，强大的各专业工程施工能力；既有管理能力，又有良好的资信，甚至很强的融资能力这样的承包商。工程总承包对业主来说，承包商资信风险很大，须加强对承包商的宏观控制，例如可以采用联合体共同投标的形式，中标后按法律规定联合体成员之间的连带责任，降低风险。

工程总承包模式的适用范围 （1）以交钥匙方式提供工厂，类似设施的加工，动力设备，基础设施等项目，以及其他类型开发项目； （2）固定总价合同，按里程碑方式支付； （3）业主代表直接管理项目实施过程，过程采用较为松散的管理方式。但采用严格的完工检验； （4）项目风险大部分由工程总承包人承担，业主愿意为此更多地承担费用。 （5）不适合很多地下工程的基础设施项目。

二、工程总承包的发展现状

建设部（建市【2003】30号） 《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》 一、推行工程总承包和工程项目管理的重要性和必要性 二、工程总承包的基本概念和主要方式 其中:（三）工程总承包的具体方式、工作内容和责任等，由业主与工程总承包企业在合同中约定。工程总承包主要有如下方式： 1、设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包 2、设计—施工总承包（D-B） 3、根据工程项目的不同规模、类型和业主要求，工程总承包还可采用设计—采购总承包（E-P）、采购—施工总承包（P-C）等方式。

住建部（建市【2016】93号） 《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》20条 1、倡导优先采用工程总承包模式 2、明确工程总承包企业及项目经理的基本条件 3、明晰转包和违法分包界限 4、工程总承包企业全面负责项目质量和安全 5、明确监管手续办理条件

1984 年9 月国务院颁布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中就提出建立工程总承包企业的设想。 1982 年在勘察设计业中以化工系统的设计单位开展了工程总承包试点工作。 1984 年9 月国务院颁布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中就提出建立工程总承包企业的设想。 1997 年的《建筑法》明确提倡对建筑工程实行工程总承包，以此确立了工程总承包的法律地位。

2005 年8 月1 日，建设部正式批准《建设项目工程总承包管理规范》GB/T 50358-2005。 2003 年2 月13 日，建设部颁布《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30 号)，开始在全国范围内全面推广工程总承包和工程项目管理。 2005 年8 月1 日，建设部正式批准《建设项目工程总承包管理规范》GB/T 50358-2005。 2011 年12月包括水利部在内的九部委出台《标准设计施工总承包招标文件》。

国内总承包指导性文件 1984年9月，国务院印发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》(国发[1984]123号) 1984年11月，国务院批转国家计委《关于工程设计改革的几点意见》(国发[1984]157号) 1987年4月，国家计委等四部委发出《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》(计设[1987]619号) 1989年4月，建设部等五部委联合发出《关于扩大设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知》(89建设字第122号) 1992年11月，建设部颁发了《设计单位进行工程总承包资格管理有关规定》(建设[1992]805号)

1999年11月，国务院批转建设部等六部委联合制定的《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》(国办发[1999]101号文) 1999年8月，建设部印发《大型设计单位创建国际型工程公司的指导意见》(建设[1999]218号) 1999年11月，国务院批转建设部等六部委联合制定的《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》(国办发[1999]101号文) 2003年，建设部下发《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号) 2005年7月，建设部等六部委印发《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》（建质[2005]119号） 2005年8月，建设部颁布《建设工程项目总承包管理规范》（GB/T50358-2005） 2011年12月，国家发改委等九部委联合发布《标准设计施工总承包招标文件》发改法规[2011]3018号 2016年5月 住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市【2016】93号）

总承包有关的政策法规 《中华人民共和国合同法》自1999年10月1日起施行。 《中华人民共和国建筑法》自1998年3月1日起施行。 《中华人民共和国招标投标法实施条例 》自2012年2月1日起施行。 《广东省建设工程招标投标管理条例》2000年1月1日施行 《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》建市[2003]30号 《关于工程总承包市场准入问题说明的函》建市函[2003]161号 《广东省水利厅关于水利工程建设项目设计采购施工总承包的指导意见》（粤水建管〔2012〕145号） 《关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知》 发改法规〔2011〕3018号 《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市【2016】93号）

参考法规及文件 关于印发《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》的通知 建市[2011]139号 关于印发《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》的通知 建市[2011]139号 关于发布《铁路建设项目工程总承包暂行办法》的通知 铁建设[2004]45号 关于征求《房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标管理办法》（征求意见稿）意见的通知 建市招函[2004]45号

《建筑法》 （节选） 第二十四条 提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。 第二十四条　提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。 建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。 第五十五条　建筑工程实行总承包的，工程质量由工程总承包单位负责，总承包单位将建筑工程分包给其他单位的，应当对分包工程的质量与分包单位承担连带责任。分包单位应当接受总承包单位的质量管理。

《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》节选 中国计划出版社(2012.6): 第二十九条 招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。 前款所称暂估价，是指总承包招标时不能确定价格而由招标人在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额。 释义: 本条是关于总承包招标的规定 本条规定的目的是为了引导和规范总承包,为总承包招标提供必要的法律依据,防止利用总承包规避招标.

《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》二十九条 背景介绍和原理阐述： 招标人可以依法选择不同的总承包方式 总承包是国家鼓励和扶持的工程总承包方式。 本条规定的总承包是指广义的总承包，包括设计承包、勘察承包和施工承包等单项总承包。狭义的总承包则是指承包范围至少包括了设计和施工的总承包。

我国加入世界贸易组织后，工程建设领域面临与国际工程承包和管理方式接轨的巨大压力。为了贯彻“走出去”发展战略，国务院有关行业主管部门陆续出台了一系列政策措施，鼓励工程建设项目实行总承包，培育和发展工程总承包企业，不断提高国际竞争力。总结国际工程承包实践，工程总承包的主要方式有施工总承包、设计—施工总承包、设计采购施工总承包。国际咨询工程师联合会（FIDIC）于1999年推出了新版的系列合同文件，核心合同文本是施工总承包、生产设备设计-施工总承包和设计采购施工/交钥匙合同条件。世界银行也于2006年推出了适用于世界银行贷款项目的设计施工总承包合同文本。近年来，工程总承包在国际工程承包界迅速普及。据统计，2005年美国有30%以上的工程建设项目采用设计施工总承包方式，英国43%的房屋建筑工程采用设计施工总承包方式，近年来所占比例还有所提高。我国企业承揽的海外工程大部分采用的是设计施工或者设计采购施工一体化的总承包方式。

传统的施工总承包具有施工责任主体一元化的优点，但施工承包人按图施工，招标人需要协调设计和施工的矛盾。设计施工总承包相对于传统的施工总承包具有下列优点： 一是设计和施工由单一责任主体负责，招标人无需进行设计和施工之间的协调，因设计和施工的矛盾和纠纷减少，可以减少项目建设过程中的索赔和争议，有利于工程项目建设的顺利进行。 二是可以提高设计的可建造性，承包人不再简单照图施工并利用图纸错误寻求索赔，而是更加积极地利用其施工经验避免设计错误，提高设计的可行性。 三是设计和施工两个阶段可以合理搭接，能够大大节约工程工期（边设计边施工）。 四是可以提高工程总价的确定性，设计施工一体化可以大大降低设计变更和索赔的发生。 当然，设计施工总承包会在一定程度限制招标人进行设计变更的主动权，以及对工程质量、进度的控制力度，招标人必须提高风险管理意识，在招标文件中细化质量、进度要求和功能需求，并加强过程控制。设计施工总承包也需要我国现行的城乡规划、施工图审查、施工许可和资质管理以及计价管理规定等相关制度与之配套。

《施工合同条件》用于业主——工程师设计的建筑或工程项目。 《生产设备和设计-施工合同条件》用于电气和机械设备供货和建筑、工程设计与施工。 CONS 《施工合同条件》用于业主——工程师设计的建筑或工程项目。 P＆DB 《生产设备和设计-施工合同条件》用于电气和机械设备供货和建筑、工程设计与施工。 EPC/T 《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同条件》用于以交钥匙提供厂房。也可用于一个实体承担全部设计和实施职责的。 《简明合同格式》

我国工程建设项目管理制度 30年建立工程建设管理制度框架。即三项制度(招标投标制、项目法人负责制、建设监理制)和合同管理。

三制一管理： 贯彻执行要点（公益性和非公益性） 在工程建设领域,强力推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制，依法对合同进行管理即“三制一管理”。 贯彻执行要点（公益性和非公益性） 1、公益文件3个：《关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发[1999]16号）；《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》（国发[2000]20号 ）；《印发关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见的通知》（水建管［２００１］７４号）。 ２、非公益性２个：《中华人民共和国公司法》；国家计委计建设[1996]673号）《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。

（国家计委计建设[1996]673号）《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》 总 则 第一条 为了建立投资责任约束机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依据《公司法》，特制定本规定。第二条 国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司(包括国有独资公司)和股份有限公司形式。 第三条 实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。

（1995年4月21日水利部水建[1995]129号通知发布）《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》 二、实行项目法人责任制的范围 根据水利行业特点和建设项目不同的社会效益、经济效益和市场需求等情况，将建设项目划分为生产经营性、有偿服务性和社会公益性三类项目。今后新开工的生产经营性项目原则上都要实行项目法人责任制；其它类型的项目应积极创造条件，实行项目法人责任制。 三、项目法人及组成 投资各方在酝酿建设项目的同时，即可组建并确立项目法人，做到先有法人，后有项目。 国有单一投资主体投资建设的项目，应设立国有独资公司；两个及两个以上投资主体合资建设的项目，要组建规范的有限责任公司或股份有限公司。具体办法按《中华人民共和国公司法》、国家体改委颁发的《有限责任公司规范意见》、《股份有限公司规范意见》和国家计委颁发的《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》等有关规定执行，以明晰产权，分清责任，行使权力。 独资公司、有限责任公司、股份有限公司或其它项目建设组织即为项目法人。

（水利部水建管[2011]550号）《关于印发<关于贯彻落实行2011中央1号文件精神进一步加强水利建设与管理工作的指导意见>的通知》 一、深化水利工程建设管理体制改革，加强水利工程建设管理，确保水利工程建设质量和安全 1、严格履行基本建设程序 水利工程建设要严格执行基本建设程序。新建大中型水利工程建设项目要根据国家批复的流域综合规划和专项规划，按程序分别提出项目建议书、可行性研究报告和初步设计报告；除险加固、更新改造、续建配套等项目按照国家规定的程序完成前期工作审批。主体工程开工要提交开工申请报告，履行开工审批手续。严格设计变更管理，重大设计变更应报原审批单位批准。生产准备要落实管理机构、人员和经费，做好技术、物资等准备。工程验收要严格按验收规定和规程进行。

2、规范项目法人组建 根据水利工程建设项目性质和类别的不同，确定不同的项目法人组建模式和项目法人职责。经营性和具备自收自支条件的准公益性水利工程建设项目，要按照现代企业制度的要求，组建企业性质的项目法人，对项目的策划、筹资、建设、运营、债务偿还及资产的保值增值全过程负责,自主经营，自负盈亏。公益性和不具备自收自支条件的准公益性水利工程建设项目，可按照“建管合一”的要求，组建事业性质的项目法人负责工程建设和运行管理，或委托专业化建设管理单位，行使建设期项目法人职责，对项目建设的质量、安全、进度和资金管理负责，建成后移交运行管理单位。项目法人的组建应按规定履行审批和备案程序。大中型水利工程除险加固和更新改造项目，工程运行管理单位的技术力量满足建设管理要求的,可以依托运行管理单位组建项目法人。中小型病险水库（闸）除险加固、灌区续建配套与节水改造、泵站更新改造及中小河流治理、农村饮水安全、水土保持等项目，以县（市）为单元组建项目法人，实行集中建设管理，承担本地区各类中小型水利工程的建设管理职责。有条件的县可组建常设的、事业单位性质的项目法人，作为县水行政主管部门所属事业单位，办理事业法人登记手续，落实人员编制和工作经费，承担本县水利工程的建设管理职责。

3、加强项目法人管理 项目法人应能够独立承担民事责任，具有健全的组织机构和完善的内部管理制度，配备满足工程建设需要的专业技术人员。项目法人代表、技术负责人和财务负责人应为专职人员，政府及有关主管部门不得代替履行项目法人职责，其主要负责人原则上不兼任项目法人代表。项目法人可设立现场建设管理机构，作为项目法人的派出机构，具体负责工程现场的建设管理职责。水行政主管部门要建立和完善对项目法人的考核制度，建立激励约束机制，加强对项目法人的监督管理。各地要结合水利建设实际，积极创新建设管理模式，有条件的项目可实行代建制、设计施工总承包、BOT（建设-经营-移交)等模式。

还有一个代建制

国内总承包现状(一) 2003年出《指导意见》后，2005年出<规范>，国家鼓励，快速发展，但整体属初级阶段。 石化、房建、钢铁、纺织、冶金、电力、水电、交通、核电等行业经营项目实施较多，政府投资项目不多。 水利：贵州省、广东省渐成市场，其他省才起步。

国内总承包现状(二) 中国勘察设计协会项目管理和工程总承包分会（2003年7月民政部批准成立） ——工程总承包企业营业额百名排序（2003-2013） ——《工程建设项目管理与总承包》（双月刊）内部刊物

国内总承包现状(三) 2006、2010、2013年总承包排名前十名产值对比 国内总承包现状(三) 2006、2010、2013年总承包排名前十名产值对比 2013 2010年 2006年 排名 单位名称 合同额 1 中国寰球工程公司 204.7 中广核工程有限公司 268.3 中国石化工程建设公司 63.9 2 150.3 中冶京诚工程技术有限公司 157.6 中冶赛迪工程技术股份有限公司 42.5 3 中国石油集团工程设计有限公司 135.4 中国石油工程建设公司 149.2 中材国际工程股份有限公司 36.2 4 中国中材国际工程股份有限公司 132.0 141.3 中国石化集团上海工程有限公司 35.5 5 中国电力工程顾问集团公司 115.9 124.0 34.4 6 中国核电工程有限公司 102.4 95.0 32.5 7 100.9 中冶南方工程技术有限公司 87.0 29.0 8 中石化洛阳工程有限公司 93.0 海洋石油工程股份有限公司 86.2 中国成达工程公司 26.0 9 中国天辰工程有限公司 81.5 85.0 中国石化集团宁波工程有限公司 22.9 10 中石化上海工程有限公司 79.8 73.3 中国石化集团洛阳石油化工工程公司 20.5 合 计 1195.9 1266.9 343.4

国内总承包现状(四) 水电工程总承包的二本专著： 《工程总承包项目管理理论与实践》中国水电顾问集团中南勘测设计研究院、河海大学合编 《水电工程EPC总承包项目管理理论与实践》蔡绍宽、钟登华、刘东海著

综述 总承包的发展历程 国际已成惯例 \FIDIC 1999专门出版了新的EPC合同条件 2012年国家发改委、 财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部等9部委 联合发文 发改法规（２０１１）３０１８号　《标准设计施工总承包招标文件》 我国也大力推广开展工程总承包近30年，以设计为龙头的工程总承包的规模越来越大。 EPC总承包制”模式的兴起——“三项制度”的完善。工程建设需要多样化的管理模式\项目法人责任制的完善\建设监理有较大局限

三、广东省水利工程总承包实践

广东省水利工程总承包的主要政策 2008年9月27日,广东省水利厅为了加快病险水库除险加固等民生水利工程建设，创新水利工程建设管理模式，提高工程建设管理水平，缩短建设周期，促进在水利工程建设中新工艺、新技术、新科技的应用，有针对性的选取部分政府投资水利工程实行总承包（EPC）模式，并以《关于印发<广东省水利建设工程总承包（试点）暂行办法>的通知》（以下简称《办法》）（粤水建管[2008]274号）下发各地级以上市水利（水务）局、厅直属各单位，决定有针对性选择省部分水利建设工程进行总承包试点工作。 2012年8月，由《广东省人民政府公告》发布《广东省水利厅关于水利工程建设项目设计采购施工总承包的指导意见》（以下简称《指导意见》）（粤水建管〔2012〕145号），使广东省水利工程总承包市场化得以明确和推进。 2013年3月，广东水利厅在《关于实施广东省水利建设市场主体信用信息动态管理的通知》中也加入工程总承包项目的动态管理要求，把工程总承包单位的管理定位提高到接近项目法人的水平，加强社会对工程总承包主体责任单位的认识和理解。

省水利厅《办法》的重点 明确了总承包试点的工程应按照发展改革部门核准的招标方式，选择符合资质、资格要求的总承包单位。《办法》对总承包的范围和条件有了明确的划分，提出总承包试点的管理模式为EPCS总承包，即由总承包单位负责中标工程的勘测、初步设计、施工设计、监理、施工、采购以及试运行等。同时为使总承包工程建设顺利进行，结合我省水利工程建设的实际情况，明确总承包工程的征地、移民、拆迁等项目不纳入工程总承包范围，仍由项目法人负责实施。《办法》还对总承包单位的资质要求、总承包各方责任、资金支付、监督管理等作了相应的规定。 通过项目法人申请，省水利厅推荐，发展改革部门核准的工作程序，一批列入专项规划的具备一定规模、关乎民生的重点工程列入了总承包试点项目。

省水利工程总承包 《指导意见》的重点 《指导意见》 规范了水利工程总承包建设项目若干要求，仍由总承包单位负责中标工程的勘测、初步设计、施工设计、施工、采购以及试运行等，监理单位由项目法人另行招标。继续明确总承包工程的征地、移民、拆迁等项目不纳入工程总承包范围，仍由项目法人负责实施。鼓励中小型水利工程建设项目采取集中建设、分类打捆的方式实行总承包。总承包计价方式分为总价和单价两种方式选择。 还对总承包单位的资质要求、总承包各方责任、工程调差、变更、资金支付、监督管理、固定资产移交（可以按照规定，也可按照合同约定）等作了相应的规定。

《试点办法》与《指导意见》主要差别 文件结构 试点办法（七部分二十四条） 指导意见（五章二十七条） 效力等级： 省水利厅 省政府法制办 适用范围： 试点项目 各级政府投资的水利工程总承包 总承包组织 设计为龙头的总承包 设计牵头或施工牵头的工程总承包 总承包范围 可研立项后的全过程承包，含监理 项目建议书后全过程或阶段承包，不含监理；小项目可分类打捆。 合同关系 发包人对总承包单位，总承包（主体）单位对施工、监理、其他分包单位 发包人对总承包或联合体单位（如果采用单价合同，实质就变成不同阶段不同业务捆绑招标，介于EPC与DBB间，更接近DB） 合同计价方式 未规定（实施时多采用总价合同，个别采用单价合同） 总价或单价合同 工程变更 未规定，按合同约定 按水利部、厅规定办，但总价合同包含一般变更风险。

广东省水利工程总承包市场的确立 试点办法 指导意见 正式确立省水利工程总承包市场合法地位!

非试点 广东省水利工程总承包怎么通过审批环节？ 试点 县政府请示市政府参加试点 市政府请示水利厅参加试点 政府联席会议通过 发改部门批复招标方案 省水利厅批复同意 项目法人或集中建管中心发标 地方发改部门批复招标方案 项目法人或集中建管中心发标

水利（务）局、纪委监察局、 财政局、发改局、环保局、国土局 主要涉及政府领导和部门 党政一把手 分管领导 水利（务）局、纪委监察局、 财政局、发改局、环保局、国土局 项目法人单位： 1、运管单位 2、或建管中心

总承包实施情况 2009年，各市县对适宜采用EPC总承包模式实施的水利建设项目采用总承包模式实施。梅州市平远县黄田水库除险加固工程、湛江市雷州青年运河灌区续建配套与节水改造工程等是广东省第一批采用总承包模式实施的试点工程，工程的设计、施工、采购以及施工监理均纳入总承包项目。 随后工程总承包管理模式在多个市县得到了应用和推广，据不完全统计，2009～2010年间采用工程总承包这种模式建设的项目主要包括水库除险加固工程、水闸工程、排涝泵站扩容工程、调水补水工程、供水工程等，工程投资达到14.6亿以上； 2011年至2012年10月期间采用工程总承包模式的项目有 堤围建设工程、泵站更新改造工程、省级小型农田水利重点县建设项目、中小河流治理工程、灌区改造工程等工程投资达到8.8亿以上。

总承包实施情况 2012年《指导意见》发布后至2014年，我省开展总承包的项目有中小河流治理工程、灌区改造工程节水配套改造工程、流域水环境综合整治工程、村村通自来水工程工程投资超过15亿元。 2015年至2016年，我省启动“山区五市中小河流治理”建设，投资176亿元在韶关、梅州、河源、清远、云浮的进行中小河流建设和建后管护探索。五市都部分采用了工程总承包模式进行建设，其中梅州2015年项目全部实施了工程总承包，韶关、清远的部分县区采取了2015、2016年度项目打捆进行工程总承包建设招标的方式，选取一家设计施工总承包联合体完成所有年度项目。工程投资接近40亿元。

总承包实施情况 山区五市中小河流采用设计施工总承包情况汇总表 地区 2015年 2016年 项目总承包项目河段数 占项目河段总数比例（%） 总承包项目的投资总数（万元） 占年度批复总投资比例（%） 占年度规划总投资比例（%） 韶关市 15 54 44996 44 18 20.69 24471 20.39 河源市 6 13.3 19686 19.9 9 12.5 22153 19.44 梅州市 40 97.6 97714.82 99.5 28 43.8 57093.7 40.6 清远市 22 48.9 39923.52 39.1 49 55 72397.64 64.5 云浮市 1 2.3 3800 5.87 合计 83 39.2 202320.34 54% 105 29.58 179915.34 32%

业主获得的设计增值服务 总承包后设计比传统设计增加的工作内容： 1）超越初步设计阶段深度的初步设计报告。 2）现场设代的能力和管理。 3）提出采购的请购清单和技术指标，参与采购设备有关的联络、验收确认。 4）编制试运行管理和验收、培训技术方案、见证工程验收、移交。 5）形成或审核变更方案和费用。 6）及时提供施工图、研究解决施工图的可施工性。

总 承 包 优 势 由于工程总承包是一种平行管理、快速跟进的合同管理模式，通过公开招投标，总承包企业按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包，对所承包工程的质量、安全、投资和进度负责。实行工程总承包有利于优化资源配置、控制工程造价；有利于理清工程建设中业主与承包商、勘察设计与业主、总包与分包之间的各种复杂关系；有利于提高全面履约能力，确保质量和工期。进而起到缩短工程建设周期，节约建设投资，减少投资风险并及时发挥工程效益的作用。

总承包优势 我省实行工程总承包工作以来，各项工作取得明显成效：一是利用总承包方技术、资金优势，有效地缓解了地方政府的前期配套资金压力，加快了工程前期工作，使项目迅速开工。试点的2个大型和2个中型病险水库除险加固工程从设计到审批再到全面开工建设，仅仅用了3个多月时间，大大缩短了前期工作时间。 二是合理有效地缩短了建设工期，由总承包方统一勘察、设计、施工，使得设计与施工衔接更密切，减少了因设计变更导致施工工期的增加；由于提前确立的施工企业可以提前进场进行施工准备，加上减少了一次施工招标的时间，大大缩短了建设工期。

三是有效发挥了项目法人和总承包单位的各自优势，形成推进工程建设的合力，工程建设质量等方面工作取得明显成效。由于勘察、设计、以及采购、工程分包等环节直接由总承包方统一管理，业主方摆脱了工程建设过程中的繁琐事务和机电设备供货方面的协调工作，总承包方减少了变更、争议、纠纷等，资金、技术、管理各个环节衔接更加紧密。同时，总承包方充分发挥技术、管理等方面优势，结合其丰富的建设经验，将各建设环节完全置于总承包的指挥下，使各环节的综合协调工作得到极大地加强，确保了工程建设质量和进度。9个试点项目在不到一年的时间里，有2个工程基本完成建设任务，4个大中型病险水库除险加固工程完成大部分主体工程，已完工的单元工程优良率达到90%以上。 山区五市中小河流治理2015年项目一年内完成2200公里，超额完成省政府下达的治理河长目标。 四是通过工程总承包市场的开拓，一批勘察设计、施工企业也提高了项目管理水平，完善了技术创新机制，逐步形成了自己的品牌，提升了水利建设企业的核心竞争力。

业主的评价和做法 总承包做到了三个好 （1）关系协调好；（2）项目管理好；（3）工程质量好 业主方做到三个全力 （1）全力支持；（2）全力配合；（3）全力协调。 各方共同坚持三个原则 （1）不违背总承包合同原则；（2）不违背工程建设程序和规范原则；（3）不违背基本建设审计规范原则。

地方政府对EPC的最典型评价 三个有利于 （1）有利于解决贫困山区项目前期费用压力大的问题； （2）有利于解决减轻地方自筹资金压力大的问题； （3）有利于解决选择技术、资金、能力强的施工队伍问题. 益塘水库工程项目获得省优,五华县政府给总承包单位送匾,给予高度评价。

四、工程总承包 合同管理

《民法通则》 第八十五条［合同的定义］合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议。依法成立的合同，受法律保护。 注释：合同是当事人之间的合意。即双方意思相合而成，从而使双方自愿受共同意思的约束。合同是当事人之间的法律。是当事人自己为自己设定的权利和义务。只要不违反法律的强制性规定和公序良俗，合同的约定将优先于法律的规定。这充分反映了民主社会对个人意志自由的尊重。

费用 水利水电工程的建设程序与概、预算的关系，每一阶段的概、预算规范都允许一定百分比的增减偏差，通常为5%—10%， 水利水电工程建设程序与概算关系简图

水利工程建设整个过程中都贯穿了合同管理工作， 只有做好合同策划与合同分析工作，才能有一个好的合同，对今后的工程实施起到规范、控制和指导作用；只有做好合同实施监督管理工作，才能使合同得到全面、正确的履行。可以说，一个工程项目建设起始于合同管理，也终结于合同管理。

GB/T50358-2005 建设工程总承包规范合同管理的重点 总承包合同管理和分包合同管理(或内部协议) 总承包总部和项目部的合同管理:“项目部在工程总承包企业的授权下，可根据总承包合同约定和需要，订立设计、采购、施工、试运行或其他咨询服务合同，但不得将整个工程转包” 。 采购管理程序：采购计划、采买、催交、检验、运输与交付、现场服务、仓库管理 、结束

东深供水改造工程合同管理的重点 一、合同管理策划 整体结构设计、管理机构和职能、合同风险分配、合同激励 二、合同风险管理 风险分析、管理措施 三、合同协调管理 特点和原则、协调机制 四、进度款计量支付 计量管理、支付管理 五、施工变更 变更程序、各方职责、价格调整原则 六、完工结算 组织、措施、

、

发包人（业主）高度关注 业主需求 承包人责任 价款支付 产品的性能与测试（竣工试验）

总承包人高度关注 （1）合同范围。是否规定了明确的工程范围，明确界限划分。与其他承包商的工程范围之间的界限划分和接口。 （2）价款支付。业主资金的来源，变更、调价规定，支付条件和程序。汇率风险和利率风险。 （3）银行保函。在合同履行的不同阶段提供预付款保函、履约保函和质保金保函三个银行保函。 （4）税收与保险。应明确划分承包商、业主各承担项目哪些税收。

（5）业主责任。按时、足额付款，拖延付款责任。施工现场提供条件。施工干扰责任。 （6）适用法律法规。设计规范、质量标准、环保法规、建设法规、消防法规、安全生产标准等。法规变化导致工程造价(成本及开支) 增加是否等额补偿。争议解决条款。

常见的合同范本 ——《生产设备和设计-施工合同条件》 ——《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同条件》 ——《简明合同格式》 （1）FIDIC(国际咨询工程师联合会) （1999年版） ——《生产设备和设计-施工合同条件》 ——《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同条件》 ——《简明合同格式》 （2）国家发改委等九部委（2012年版） ——《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》 （3）建设部（2011年版） ——《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）

可供参考的合同范本 ——《设计施工合同条件》 ——《发电厂合同模式》 ——《欧洲国际承包商协会交钥匙合同》 （1）英国合同审定委员会（1998年） ——《设计施工合同条件》 （2）日本工程发展协会（1996年） ——《发电厂合同模式》 （3）欧洲建筑工业联合会（1995年） ——《欧洲国际承包商协会交钥匙合同》 （4）美国工程师联合会合同委员会（1995年） ——《设计施工的标准一般合同条件》 （5）美国建筑师协会（1985年） ——《设计施工合同范本》

总承包试点项目管理实施要点 建管架构 省水利厅（成立领导小组） 市/县地方水利局（成立协调组） 项目法人——负责征地拆迁和地方协调工作，总承包单位的招标工作。 总承包单位——按总承包合同负责工程建设的全过程实施。 施工单位、监理单位——履行与总承包签订的合同 试点项目建设管理架构图

总承包试点项目管理实施要点 总承包商组织类型(有三种形式) 1）总承包单位=设计单位，2宗； 2）总承包单位=设计（主体）+监理+施工联合体,1宗； 3）总承包单位=设计（主体）+施工联合体，有6宗。 均体现“以设计为龙头”的总承包模式。

总承包试点项目管理实施要点 价格调整（规定的四种情形） 工程变更（涉及到合同变更的三种情形） （一）材料价格变化 以当地市公布信息价为参照，设界限5%或10% （二）重大设计变更 （三）法律、法规或政策改变 （四）不可抗力发生 工程变更（涉及到合同变更的三种情形） （一）发包人变更 （二）因法律和政府政策改变的调整 （三）重大设计变更 总价合同下怎么调？ 设计变更？ 变更设计？ 公益性水利工程项目的工程变更，最终要形成设计变更文件，设计是唯一出口。

《指导意见》应用关键点 合同与造价的阶段接口 合同上，要考虑好批复概算与地方财政清单支付结算要求形成良好过渡。以往通过投标的工程量清单报价作为支付依据，EPC条件下怎么处理。 《指导意见》第十二条：“工程项目总承包发包价格应以初步设计批准的概算或批准概算的单价为控制原则，中标合同价格可适当下浮，批准的初步设计概算未明确的概算单项总价或概算单价，可按照相应水利定额或合同约定价格确定；临时工程宜采用总价合同方式。”实际上是要根据批复概算编制一个工程量清单价格，签订一个总承包合同价格的补充协议，作为支付结算依据。因为它不是经过招标时确定的，还需要获得财政部门确认。总承包施工方往往想在施工图出齐后报一个施工预算作为补充协议送审，以消化阶段系数和减少不确定性风险，有的会要求把已发生的设计变更一起纳入，这样补充协议的签订周期会拉得很长。把握原则：1）业主同意施工方自愿，2）不超过合同暂估总价和概算。

合同与造价的阶段接口 EPC建设工程合同与造价的阶段接口管理 验收 施工图设计 技术设计/招标设计 初步设计 可行性研究 施工 估算 概算 招标合同清单价 工程计量支付 EPC建设工程合同与造价的阶段接口管理 合同完工结算 总承包招标 总承包合同结算 总承包合同价清单（桥） 总承包合同价 形象进度支付

《指导意见》应用关键点 设计方案与施工方案的专业接口 技术上，要考虑好施工设计（初步设计的）——施工方案（施工现场的）的良好过渡。以往是在投标工程量清单基础上，由施工单位结合施工图编制施工方案报监理批复后实施，EPC条件下施工单位提出施工设计方案不可行或费用不够，设计图纸要求施工做不到，要求变更、修改设计，将风险推给设计，怎么处理。 经验建议：在初步设计定稿前，请施工单位技术人员介入，进行一次总承包联合体评审，评审设计的技术合理性和可建造性，可以避免总承包联合体内施工作业方案和费用的争议。事实上这是发挥总承包的优势的一种行为，也是有利业主和项目建设的设计—施工搭接。

设计方案与施工方案专业接口 EPC设计与施工的专业接口管理 总承包合同价 总承包投标施工设想方案 施工方案（桥） 验收 施工图设计 技术设计/招标设计 初步设计 可行性研究 施工 投标报价及施工方案 施工作业方案 EPC设计与施工的专业接口管理 总承包投标施工设想方案 总承包合同价 竣工图 施工方案（桥）

五、工程总承包的存在的问题和建议

1、地方资金配套不足 随着国家、省、市水利改革发展步伐的加快，需要地方财政配套资金不断增多，大大地增加了各级（包括市级、本地）财政的负担。粤东西北欠发达地区的民生水利工程，中央和省级财政都给予了相当程度的补助，但由于相关地区经济落后，加上民生水利工程较多，财政压力大，拿不出真金白银来配套，地方配套资金严重不足。很多地方（特别是市级）工程开头轰轰烈烈，收尾久拖不决。影响到项目进度，也一定程度上制约着水利事业的发展。

2、工程总承包的建设要求与现行法律法规有不适应 （1）在工程总承包模式下，除了外围协调、筹集资金、征地移民等少数工作需要由业主承担以外，其他工作由工程总承包人或主体单位承担，包括设计、施工、采购、试运行等任务，几乎涵盖了工程实施阶段的所有工作，减少了项目法人协调工作时间，是监管和建管分离的一种好的方式。 同时，水利工程总承包项目建设本身是一个庞大的系统工程， 在这个复杂的系统中，工程总承包人取代项目法人\业主而处于一个核心、主导地位，必将对整个工程总承包项目的建设与管理起到主导作用，这是任何一方所不能代替的，为此，需要建立以工程总承包人为主导的工程建设管理体制。由于国际上工程总承包合同一般采用固定总价合同，因此，工程总承包人需要承担工程实施的大部分风险，政府和总承包单位都难以承受工程“烂尾”，为此广东省水利工程通常都采取综合单价和实际工程量结算方式。

2、工程总承包的建设要求与现行法律法规有不适应 （2）根据我国建筑企业准入制度的有关规定，办法并结合工程总承包项目的承担单位的实际情况，我国多数工程总承包人还难以自行独立承担设计、采购、施工、试运行等全部任务，比如以勘察设计单位为主导的工程总承包人难以承担施工任务，而以施工单位为主导的工程总承包人难以承担设计任务。为此，工程总承包人需要将设计、施工、采购、试运行的部分任务联合或分包给其他单位。根据我国法律、法规，工程总承包不能全部进行分包，可见，联合体或分包人需要并且只能承担工程总承包任务中的一部分，只能起到配合工程总承包人的作用，即联合体或分包人不能主导工程总承包任务的实施。

2、工程总承包的建设要求与现行法律法规有不适应 (3)九部委（发改法规[2011]3018号文件）《标准设计施工总承包招标文件（2012年版）》（以下简称“标准文件”）第一卷第二章投标须知第1.4.3款“投标人不得存在下列情形之一”第（2）项“为招标项目前期工作提供咨询服务的”（以下简称“特定情形”），有误导项目前期设计工作的单位不能参与总承包投标的问题。《招标投标法》第十八条里有“招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。”同时《广东省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》第二十七条中主要要求投标人的条件是：“与招标项目相适应的能力、资信、资质和业绩等。”。所以九部委（发改法规[2011]3018号文件）《标准设计施工总承包招标文件（2012年版）》应该多在合同条件上下功夫，而不应该在招标条件上对建设阶段的参与者都涉限，从而造成了有关部门对总承包实施的不同理解，不利于推广工程总承包。

3、水利工程验收率偏低 目前我省水利建设项目竣工验收率偏低，大部分项目成为“半拉子”工程。全省水利工程项目众多，但竣工验收项目极少，省城乡水利防灾减灾工程已经销号3年，至今通过竣工验收的仅少部分，主体工程投入使用验收和竣工技术预验收的完成率也极低。尽管水利部对小型水库除险加固和中小河流治理工程提出了明确的验收要求，简化了验收程序，但受验收监督部门不重视、配套资金投入不足、结算审核流程时间长、审计工作推进缓慢等因素影响，大部分项目没有完成验收工作，影响工程项目的工程总承包完工结算、全面发挥效益和安全运行管理。

4、其他 工程总承包模式比工程代建制更能吸引设计、施工单位参与，也可兼顾引入社会资金参与公益项目融资建设，解决配套资金不足的问题。 要引入更强有力的监理单位和第三方审核单位，实施有效监督。 工程总承包模式比工程代建制更能吸引设计、施工单位参与，也可兼顾引入社会资金参与公益项目融资建设，解决配套资金不足的问题。 水利工程建设项目总承包可以实行整体总承包，也可以对其中单项工程或专业工程实行总承包。鼓励中小型水利工程建设项目采取集中建设、分类打捆的方式实行总承包。

谢谢!

郭 威 Email: guoweigd@163.com