第一讲 行政法基础理论 一、行政与行政权 二、行政法特点 三、行政法渊源 四、行政法基本原则

第一章 行政与行政权 一、行政 二、行政权

一、行政 （一）解读行政(Administration ) 从以下现象中寻找共同点： 工商局对个体户进行管理； 行政机关对公务员的奖惩任免； 企业内部的行政事务； 高校内部行政部门的活动； 本义：“组织”、“管理”和“执行”。 共同点：组织管理活动

1、传统行政是一种支配力 但现代行政并不完全如此。 2、现代意义行政——国家行政 广义与狭义。 广义：指一切社会组织、企事业单位、社会团体、国家机关等行使执行和管理职能 。 狭义（国家行政）：指国家行政机关行使行政权，对社会公共事务的组织活动——行政法学研究的行政。

企业内部行政是行政法的行政吗？ 某市国营机械厂是一家大型企业。该厂行政办公室发布了一个分房通知，将机械厂新购置的10套住宅分给有关人员，并将分房的条件列出。工程师黄波认为，他在该厂已工作近9年，作出过较大贡献，且他家一直住房紧张急需改善，也符合分房通知中所列的分房条件，但分房名单中却没有他。黄波认为很不公平，多次向厂行政办公室、厂长及上级主管部门申诉，均未获得解决。黄波一气之下，以该机械厂行政办公室为被告向法院提起行政诉讼。

国家行政的基本框架： ——国家通过行政权对社会的干预、管理。 —— 外部的、基于法律规定的行政。 田永案思考： 学校的行政是不是行政法上的“行政”？ 学校对教师和学生的管理？ 学校内行政的对象、依据？

3、行政的发展——公共行政 广义行政——公共行政与私行政 公共行政——国家行政与社会公行政 非政府的公共组织也行使公权力。

【中国·中国足协处罚案】 长春亚泰足球队在2001年10月的与浙江绿城足球队比赛中净胜6球，在整个赛季中排名甲B第二。按照中国足协发布的《全国足球队甲级联赛规则》，长春亚泰足球队应升入甲A足球队之列。但是，中国足协在联赛后，做出足纪字（2001）14号“关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定”，取消了长春亚泰升入甲A资格和2002年、2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格，并限长春亚泰在三个月内进行内部整顿,同时对教练员和球员作出停止转会资格的处罚。

这是中国足协为严肃足球联赛纪律，打击“假球”、“黑哨”现象而采取的重要措施。 长春亚泰足球俱乐部因不服足协的处理决定，于2002年1月7日向北京市第二中级法院提起行政诉讼。法院认为本案不符合我国《行政诉讼法》规定的受理条件，作出了不予受理的裁定。 思考：中国足协作为一个非国家的社会团体，其管理活动是否也属于行政法上所谓的"行政"？

4、行政的定义方法 一是积极——如“行政”指国家行政主体对公共事务的组织和管理活动。 如“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人 在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他 组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。[最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)] 不足之处是无法穷尽。如<传染病防治法>。

二是消极定义(排除法) 　第一条 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围： 　（一）行政诉讼法第十二条规定的行为； 　（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； 　（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为； 　（四）不具有强制力的行政指导行为； 　（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； 　（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 （最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释）

针对对象——公共事务 实施主体——行政主体 行政:国家行政主体对公共事务的组织和管理活动。 手段——组织和管理 与立法区别——执行还是创制法律 与司法界分——是否主动适用法律

“解读行政” 小结 行政原始意义——组织与管理活动; 现代意义行政——国家行政； 行政权的发展——公共行政。 两大类： 一类国家行政或公行政——国家行政机关及法律规范授权组织对公共行政事务的组织与管理； 一类社会组织内部行政或私行政——社会团体、企事业单位等对其内部事务的组织与管理。 行政法意义上的行政仅限于公行政。

（二）行政的分类 1、内部行政与外部行政 2、权力行政与非权力行政 3、积极行政与消极行政 对积极行政，重点控制其作为性违法，防范越权行为； 对消极行政，重点防范不作为。

4、规制行政与给付行政 规制行政——以限制规范公民法人的权利、自由的方式达到行政目的（负担行政）； 给付行政——通过给予公民法人利益和便利等方式实现行政目的（授益行政） 思考：与权力与非权力行政的关系？ 并非所有规制行政均采用权力方式，如交通规制中的指导劝告；也并非所有给付行政均采用非权力方式，例行政机关核发执照、许可证。

（三）行政（法）的构成 “行政主体” “行政行为” “行政救济” 行政法三大基本内容，与行政法基本理论一起构成行政法学总论的框架体系。

“行政”小结 （一）解读行政 （二）行政的分类 （三）行政的构成

二、行政权——行政法的核心内容 （一）含义 基于国家职能分工和权力划分形成的国家治理和服务社会的公权力。如行政处罚、许可和行政立法。 性质： 1、执行性与效能性； 2、管理性与公益性； 3、命令性与责任性； 4、法定性与自由裁量性。

（二）行政权与公民权利 行政权保障公民权利的手段，也最易侵犯和危害公民权利。 1、公民权利是行政权产生前提和基础（来源） 2、“法无明文规定不得有权” 与 “法不禁止皆自由” 。

（三）行政权与行政职权、行政权限关系 行政职权与一定的职位或部门相联系，有具体内容。如西安市工商局长 、市长。 行政权限指行使职权时的界限。

村民请戏争议案 x县五庄乡是地处偏远山区，文化生活贫乏。改革开放后农村收入提高，有些村只要有红白喜事，都要请演黄梅戏。对此，县民政局认为花钱看戏是浪费，对农民私人请演黄梅戏作出限制规定。县文化局认为民政局的做法错误，与推动农村精神文明格格不入。由此发生冲突。 副县长出面协调。文化局称：农民有能力私人请演黄梅戏，政府不应限制。民政局则称：不少农民请演黄梅戏并不是丰富文化生活，是讲排场，有些村民不仅结婚出殡请戏，孩子升学要请戏，甚至家里母猪下了小猪也请戏。对此必须加以制止。 村民请戏争议案 关4

1、分析民政局、县政府作出的行政处理决定？ 2、如何看待行政权力与公民权利的关系？ 双方争论激烈，只好交由县政府决定。县政府作出了一个各打五十大板的决定：一要照顾民政局的意见，村民请戏要作限制，年均收入达到xx元的可以请戏，而年均收入不足xx元的不能私人请戏；二要照顾文化局的意见，鼓励有组织计划的请戏活动。 问题： 1、分析民政局、县政府作出的行政处理决定？ 2、如何看待行政权力与公民权利的关系？ 1、民政局作出的是限制私人请演黄梅戏的决定，根据地方政府组织法，民政局有此管理权限，但决定内容无充分的法律根据，与宪法关于公民权的规定有悖。县政府的决定有干预两个职能部门独立行使管理权的越权之嫌。 2、行政权力的行使必须从保护公民权利出发，一方面不能侵害公民权，另一方面，行政权之间的摩擦必须限制在行政系统内部，甚至转移到公民权利中去。

分析： 1、根据地方政府组织法，民政局有此管理权限，但限制私人请演黄梅戏，无充分法律根据，与宪法关于公民权的规定有悖。县政府的决定有干预两个职能部门独立行使管理权的越权之嫌。 2、行政权力的行使必须从保护公民权利出发，不能侵害公民权。同时，行政权之间的摩擦必须限制在行政系统内部。

“行政权”小结 1、含义 2、与相关概念关系 与立法权、司法权 与行政职权的关系（抽象与具体） 与公民权利

疑难解析 1、如何理解行政的法律性？ 2、行政权是权力还是权利？ 权力与权利有何区别？

如何理解行政的法律性？ 现代国家行政管理的一个重要特点首先是一种法律管理，依法行政已成为一项公认的基本原则。 行政的法律性可从两方面理解： 一是行政活动必须借助法律手段以提高行政效率； 二是行政活动必须受到法律的控制，防止行政权滥用侵害人民民主。

行政权是权力还是权利？ 权力与权利有何区别？ 答：权力是指国家机关和组织具有的一种可以强制别人服从的必要的支配力量；权利则是法律赋予人们享有某种自由和利益的可能性。 区别：权力不可处分，否则即构成失职；权利具有处分性。

第二章 什么是行政法

什么是行政法？ 1、行政法概念的界定 2、行政法的特点 3、行政法的调整对象

一、行政法概念界定 （一）行政法的理论基础 第一，管理法 第二，控权法 第三，平衡论

（二）行政法的定义 两种观点： 一种从调整对象角度，认为： 行政法是调整行政关系，即国家行政机关及工作人员行使行政职能过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。 另一种 “行政法就是控权法” 第一，行政权来源——委任立法； 第二，行政权的行使——行政程序； 第三，行政权力的补救——行政救济。

定义： 行政法是调整围绕行政活动形成的各种社会关系（行政关系），控制行政权，确认和保障公民合法权益的各种法律规范的总称。 两层意思： 1、行政法是一类法律规范的总和； 理解： 第一，不在乎形式如何，从实质上判断； 第二，“总和”（如铁路法等） 第三，行政法是发展的，由惩罚管理——服务多方面（我们讲基本的，即支配性和权力性）。 ——

2、围绕着行政权力 包括： 设定配置——委任立法； 规范行使——行政程序； 监督——行政监督； 补救——行政救济。

二、行政法的特点 1、调整行政关系的法 2、控制和规范行政权的法 3、难以制定统一法典的法 原因 调整对象——行政关系过于广泛，多种多样。 部分行政关系稳定性低，变动大。如传染病防治法。 实体法与行政程序法交织于同一法律文件中。fan

行政法是规范和控制行政权的法 为什么要控制？ ●行政权有两重性； ●行政权与其他国家权力不同； ●行政权有膨胀和扩张的趋势； 如何控制？ 行政组织法——行政权的来源 行政程序法——行使方式 行政责任法、救济法——控制滥用。 返

三、行政法的调整对象 三、行政法的调整对象 指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督时，与作为行政相对方的组织和个人、行政法制监督主体而发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系。

（一）行政法律关系的种类 第一类行政管理关系。 第二类行政法制监督关系。 第三类行政救济关系； 第四类内部行政关系。

（二）行政法律关系特点 （以行政管理关系为视角） 1、形成上的特点 基于对利益或权力关系的调整而形成。 汤晋诉当涂县劳动局不履行法定职责案 原告向被告投诉所在单位违反劳动法，被告将投诉转给了另一主管部门县物资局，但未向原告作出任何答复。法院认定被告违法，判令被告向原告履行答复职责。理由：原被告之间存在，而不是原告与县物资局之间存在行政法律关系 。 某种关系没有行政法的调整，或与行政权无关，就不是行政法律关系。

2、主体上的特点 （1）恒定性 与其他法律关系的重要区别之一。 溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案 田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案 法院认定溆浦县邮电局和北京科技大学是行政主体，是因为缺乏行政主体就不可能存在行政法律关系，就没有行政案件和行政诉讼。 （2）法定性 由行政法律规范预先规定，当事人没有自由选择可能。如《药品管理法》规定，行政主体必须是相对人所在地的省、自治区、直辖市卫生行政部门。

3、内容上的特点 （1）设定的单方性 汤樱樱诉上海市房屋土地资源管理局房产登记案。 第三人陈玉香以不实材料取得被告颁发的房屋产权登记证，申报行为的瑕疵导致了房屋产权登记证行政决定的瑕疵。 因为，设立第三人权利的产权证书是被告单方面意思表示，尽管该意思表示采纳了相对人意思表示但在法律上仍视为被告的意思表示。法院认定该登记证违法，并判决予以撤销。 参见上海市第二中级人民法院行政判决书(2004)沪二中行终字第354号。

（2）内容的法定性 汤晋诉当涂县劳动局不履行法定职责案。 行政法律关系中的权利义务，原则上是由行政法律规范预先规定的，当事人没有自由约定的可能。 “当涂县法院认为：《劳动法》第88条第2款规定：‘任何组织和个人对于违反劳动法律、法规的行为有权检举和控告。原告汤晋认为建材公司违反劳动法律、法规，侵害了自己的合法权益，写信要求查处，是行使公民的正当权利。劳动法第9条第2款规定：‘县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。’被告当涂县劳动局是当涂县行政区域内劳动工作的主管部门，汤晋就劳动工作方面的问题向其投诉，是适当的。 ”

（3）权利处分有限性 雷艳生诉清远县石角畜牧兽医站案 双方有承包合同——原告承包被告所属兴仁畜禽交通检疫站 终审法院判决指出： “根据国家农牧渔业部颁发的《家畜家禽防疫条例实施细则》规定，畜牧兽医站、畜禽交通检疫站等畜禽防疫机构均属国家行政管理机构，所进行的畜禽防疫工作均属国家行政管理活动，所行使的检疫、处罚权属国家行政管理权，检疫、处罚收入亦属国家规定收入。清远县畜牧兽医管理部门将其所属的畜禽检疫站承包，混淆了国家行政管理活动与经济管理活动、行政管理权与生产经营权之间的界限，是非常错误的。” ——

相对人的有些权利也是义务，不能抛弃或转让这种权利，否则应承担相应的法律后果。 我国已有多起因放弃受教育权或拒绝履行受教育义务而被起诉到法院的案例。 [1] 张勇等《拒绝履行义务教育责任 湖南43名家长坐上被告席》，载《法制日报》2001年4月13日； 韩福东《义务教育是可能的吗？》载《北京青年报》2001年11月26日。 这决定了行政纠纷的不可调解性。 行政合同法律关系是例外。

（三）行政法律关系的意义 行政案件的分析框架。 1、确定当事人 许成海诉云霄县公安局扣押车辆行政赔偿案 原告驾驶的车辆被被告所属的马铺乡公安派出所以行迹可疑为由扣押。在车辆被扣押期间，派出所使用该车辆，并在交通事故中遭受损坏。派出所经小修后，将车辆返还原告。原告遂要求赔偿。 外部关系——谁是被告？ 内部关系——警察个人的责任？ 在该案中，使用该车辆并造成损坏的是警察个人，但该警察并未直接扣押、强占或借用过原告的车辆，而是从马铺乡公安派出所取得车辆的。因此，原告与该警察之间并没有形成行政法律关系或民事法律关系，不能请求该警察提供行政或民事赔偿。原告的车辆是被被告所属的马铺乡公安派出所扣押的，原告只与马铺乡公安派出所所在的行政机关及被告之间存在行政法律关系，因此赔偿案件的双方当事人应该是原告和被告。在被告内部，则存在云霄县公安局与马铺乡公安派出所之间、马铺乡公安派出所与警察之间的内部行政法律关系。云霄县公安局可以追究马铺乡公安派出所的责任，马铺乡公安派出所也可以追究警察的责任。

2、确定权利义务 置于行政法律关系框架，特定化与具体化，分析确定双方权利义务。 兰州常德物资开发部诉兰州市政府收回土地使用权批复案。法院认为： 被告以《关于向兰州常德物资开发部出让国有土地使用权的批复》（兰政地字[1995]36号），与原告形成了行政法律关系。在该行政法律关系中，原告的权利是由被告转让1130.3平方米国有土地50年的使用权，被告的权利是由原告提供土地转让金。——

在该行政法律关系存续期间，被告没有再将该土地转让给华欧房地产开发有限公司的权利，没有收回所做行政决定并将该土地无偿收归国有的权利； 即使在原告对华欧房地产开发有限公司具有债务的情况下，未经原告同意，也就没有将原告已缴纳的土地出让金抵缴华欧房地产开发有限公司应缴纳的土地出让金的权利。

3、理清审理思路 路世伟诉靖远县人民政府行政决定案 靖远县法院因成立具有民事主体资格的破产企业清算组而形成两者间的法律关系即本案中第一个法律关系 清算组因将破产财产拍卖给原告路世伟而形成两者间的民事法律关系即第二个法律关系 清算组因向靖远县政府请示拍卖情况、靖远县政府批复同意而形成第三个法律关系 靖远县土地管理局据此与原告路世伟签订《国有土地使用权出让合同》、颁发国有土地使用证形成第四个法律关系 事后清算组又向靖远县政府报告而与靖远县政府再次形成法律关系即第五个法律关系 最后靖远县政府因决定撤销原同意批复和《国有土地使用权出让合同》、已颁发的国有土地使用证而与原告路世伟形成第六个法律关系。

二审法院认定： 清算组应独立行使权利，依法只对与其发生法律关系的另一方主体靖远县法院负责，向靖远县政府请示、报告实属违法，所形成的第三个和第五个法律关系既无必要又属违法。即使如此，靖远县政府也只能对法律关系的另一方主体即清算组作为或不作为，而无权也不能运用权力去消灭路世伟与清算组之间、路世伟与靖远县土地管理局之间已经成立且合法的法律关系。 因此，靖远县政府的撤销决定，“不仅超越职权，更是滥用职权”。

4、准确地适用法律 宋志安诉无锡锅炉厂一分厂专利侵权纠纷案 宋志安在取得中国专利局授予的“分层式给煤装置”专利权（专利号93231575.5）后不久，发现无锡锅炉厂一分厂生产的产品与其专利产品一致，认为锅炉厂的行为已构成侵权，遂向南京市中级法院提起诉讼。法院受理后，因锅炉厂向中国专利局复审委员会提出专利无效请求，故裁定中止诉讼。 中国专利局复审委员会经审查决定，维持专利权有效后，法院恢复了诉讼。

原被告之间的法律关系是一种民事法律关系，适用《民法通则》和《专利法》中的民法规范以及《民事诉讼法》，由民庭审理。—— 但民事纠纷的审理是以专利局与宋志安之间行政法律关系的存在为前提。诉讼中，锅炉厂主张宋志安的专利权无效即主张消灭这一行政法律关系。 对此，法院不能一并予以审理，而只能由专利局复审委员会适用《专利法》按复议程序审理，并由此形成新的行政法律关系，即锅炉厂与专利局复审委员会之间的行政复议法律关系。 在宋志安与专利局之间的行政法律关系得到确认后，法院才能继续审理原民事纠纷 。

“行政法”小结 1、如何界定“行政法” 2、行政法的特点 3、行政法律关系