社会政策概论 （Introduction to Social Policy） 主 讲： 银平均 LECTURER: Yin Pingjun Johnson Silver

留守老人：不该被遗忘的角落.flv 迟到的聆听.mp4

为什么中国长期以来没有采用“社会政策”概念，没有统一的社会政策研究和人才培养体系？ 问题来了? 1. 我国与西方在经济社会事务方面的行动不同（市场、政府边界厘定）； 2. 各类民生需求满足与服务由各行政主体或部门实施（多头管理的源头治理困难）； 3. 市场改革后的变化（包揽变干预；社会需要和社会问题日趋复杂和相互交织，统一、协调的社会政策体系成为必然）。

第一，从社会政策的基本概念出发，认识和掌握社会政策实践及社会政策学科的发展脉络和理论体系； 课程目标和要求: 第一，从社会政策的基本概念出发，认识和掌握社会政策实践及社会政策学科的发展脉络和理论体系； 第二，理解社会政策的基本原理、基本要素、政策制定过程、政策评估和分析；

第三，了解社会政策的主要领域及其在各国的实践和变化，正确认识各国相应的社会政策的特点以及社会政策所起的作用和意义； 第四，结合中国社会的社会问题与社会需要，认识我国社会政策的特点及其变化发展状况。 第五，增强我们对社会问题的政策意识，提升我们的政策能力以及服务能力。

学习内容 第一章 什么是社会政策及政策实践的发展 第二章 社会政策学科发展和理论体系 第三章 社会政策与人的需要及社会问题 第一章 什么是社会政策及政策实践的发展 第二章 社会政策学科发展和理论体系 第三章 社会政策与人的需要及社会问题 第四章 社会政策的基本原理（基本要素、制定、实施与评估） 第五章 社会政策的分析（价值分析、经济分析、政 治与社会分析） 第六章 社会保障政策 第七章 公共卫生及医疗服务政策 第八章 住房政策、教育政策和就业社会政策 第九章 社会福利服务政策

学习内容 第十章 老年人社会服务政策 第十一章 残疾人社会政策 第十二章 妇女权益保护的社会政策 第十三章 未成年人保护和儿童福利政策 第十章 老年人社会服务政策 第十一章 残疾人社会政策 第十二章 妇女权益保护的社会政策 第十三章 未成年人保护和儿童福利政策 第十四章 反贫困社会政策

第一章 什么是社会政策概念及政策实践的发展 第一章 什么是社会政策概念及政策实践的发展 什么是社会政策？ 社会政策与公共政策的区别与联系 社会政策实践的历史发展 教学内容和要求

一、什么是社会政策？ （一）政策、公共政策、社会政策 政策（Policy——plan of action, statement of aims and ideals, esp one made by a government, political party, business company, etc.） 政策是指政府、政党或其他组织为实现目标所制定的各种规则和行动计划及行动的总称或总和。

有组织的 活动 行动体系 规则体系 明确的 目的性 行动内容 方向性 （1）政策的 特征 有 机 结 合

(2) 与一些概念的比较 政策与制度 制度是种规范体体系及相对应的结构和必要的物质条件。 (2) 与一些概念的比较 政策与制度 政策是达成目标的行动，政策包含了与制度相通的规则要素，在制度基础上制定和实施的，政策行动的成果可以转化为一定的制度。 制度是种规范体体系及相对应的结构和必要的物质条件。

不同之处 a. 制度是既定的一种静态的规则、结构和行为规范。政策是一个组织在一个领域里的动态的行动体系； b. 二者都包含规范的要素，但制度包含的是客观、既定的规范体系。政策中的规范是指一组织制定实施特定规范体系的行动； c. 制度可以是内部自发形成和自然形成的；政策是有目的地制定实施的，是人为的。

(2) 政策与立法 一般来说，立法以及行政是政策实施的主要手段，即通过立法形式来制定实施政策。但不是所有的政策都必须经过立法程序，并非所有的法律都是政策。它们是一种交叉关系。

(3) 政策与行政 行政是政府机构在职权范围内代表国家所采取的各种行动的总和。行政是政策实施的手段之一。行政机构或独立制定政策，或向立法机构提出政策议案，并制定实施细则。 政策的组织实施一般都由政府行政机构及其委托机构来负责。

(4) 政策与计划 计划是国家对经济社会运行过程实施的宏观干预，通过优化配置各种资源来达到经济与社会的协调发展。计划体现有关政策，计划内容是政策的具体化和系统化；计划也是一种政策实施方式，是政策行动的具体方案。

2. 公共政策 是政府或社会公共权威机构为了有效管理社会、处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。 需要注意的几点：制定主体——政府/社会公共权威机构；包含了法律规则及行为准则；包含了政府的公共行动；对社会公共利益进行选择和分配。 社会政策主体是谁？？？

公共政策的特点 四个特点 公共性 权威性 价值 选择性 阶级性与 社会性 统一

公共性 ——主体公共性；对象公共性；目标公共性；实施过程公共性。 也就是说公共政策是面向社会公众，对公众产生影响、需要公众共同决定和采取共同行动事务，不是政府或机构内部事务，更不是古代帝皇的家务事。

权威性 政府权威来自民众授权；政府有强制性的社会管理权；大范围的行政控制体系；通过国家主权原则抵制外来干预，保持在国内公共事务中至高无上的权威。

价值选择性 对各种政策行动的价值优先判断，是在一定客观现实基础上，由社会中的组织、利益群体或个人按利益和主观偏好为基础做出的主观判断。影响选择的因素：社会主要价值观；利益群体影响；决策者的价值立场、主观偏好、学识水平等个人素养。

阶级性和社会性 一方面致力于人类共同的价值追求和目标，具有社会一致性，受各个群体的欢迎；另一方面，由于存在利益分化，公共政策往往明显代表特定阶级的利益，与某些群体的利益密切相关。政府总是在阶级性和社会性间寻求某种平衡，兼顾各个阶层、阶级、群体的利益需求。 统一

（2）公共政策的层次 基层社区 地方公 共政策 全国性的 公共政策 由小到大、由低到高、由弱到强 国际性、 区域性 及全球性的 公共政策

（3）公共政策的主要领域 公共政策是各种具体政策组成的，涉及各个领域，比较重要的有：国防政策、外交政策、经济政策、社会政策、环境政策以及一些特殊的政策。

(4) 公共政策的主要目标 ——维护公众利益，而非特定组织或个人利益，代表和促进社会整体利益。

（5）如何确保公共政策的公共性？ 通过利益综合原则代表社会大多数群体和个人利益； 通过利益分配原则，兼顾少数弱势群体利益（保护原则和补偿原则）； 通过合理的利益选择原则考虑到社会成员的根本利益和长远利益； 兼顾个人利益、地方利益和社会整体利益； 注重全人类的共同利益。

3. 社会政策 ——是政府或其他权威机构为促进社会成员福利，在一定社会价值的指导下，为达到某种社会性目标而采取的社会性行动的总和。其行动是为社会成员提供收入支持和其他服务，包括社会保障政策、公共卫生医疗政策、房屋政策、公共教育政策、劳动就业政策、保健与社会福利服务政策及针对专门人群的专门化社会政策行动体系;是政府为公民提供社会服务和实施社会管理的政策体系（工业化以前、19世纪80年代和20世纪中叶的社会管理）；是属于满足公民福利需求的福利性原则的领域。

何为社会性目标、社会性行动？ 政治性目标？ 经济性目标？ 社会性目标？

何为社会性目标？ 社会性目标——是指不是为了直接促进经济发展，或社会物质财富的增加，而是追求资源的公平分配，满足大多数人，尤其是下层群体的各种需要，从而增强社会整合与稳定，解决社会问题，提高社会生活质量，促进人的全面发展和社会进步。 社会性行动——全社会所有成员广泛参与的行动，是一种积极主动的、非被动的参与。

——是政府在社会福利事务领域的干预行动。 社会政策的实质是什么？ ——是政府在社会福利事务领域的干预行动。

干预与包揽的区别？ 包揽——政府为民众社会福利需求负完全责任，政府安排社会福利制度； 干预——弥补市场“失灵”，不是取代市场，而是针对经济制度与社会福利制度的不足采取行动；不是取代家庭社区、企业和NGO组织在提供福利服务方面的作用，而是组织协调各方面行动，只在其他组织难以发挥作用的方面承担责任；最大可能调动个体积极性，引导广大民众广泛参与，不排斥和包揽个人责任。

4.与社会政策相似的一些概念 （1）社会福利是在公共资金的支持下向社会成员无偿或低偿提供物质或服务产品的制度与过程。社会福利反映已有的社会福利制度和实践操作模式；社会政策反映政府在社会福利方面所采取的有意识的行动。 （2）社会保护是国家向居民提供基本社会保障外，为他们在就业、教育、医疗、消费者权利及其他方面的保护，以抵消社会经济和文化变迁对某些群体的伤害。

社会保护 社 会 保 护 预防性保护：是通过各种手段提高社会成员的就业能力和就业机会，增强他们自身抵御风险和不利条件的能力。有两个原则：基本权利保护；增能（通过教育培训、增加人力资本、社会资本和政治能力等增强能力）。 治疗性保护：对社会中受到伤害和被排斥的成员提供帮助。两个原则：补偿原则和社会关照原则。

社会保护 ＜社会政策 → → 社会保护＝社会政策 社会保护与社会政策关系 社会保护 ＜社会政策 → → 社会保护＝社会政策

相关概念 （3）社会立法 ——国家立法机构在公共性的社会事务方面制定有关法律的过程。立法涉及社会政策的各个领域。立法使社会政策更有民意代表性，体现民主决策原则，使政策有更坚实的民众基础，具有更强的权威性和强制性。

相关概念 （4）社会行政 ——政府行政机构在职权范围内代表国家在社会事务领域所采取的一切行动的总称。社会行政的含义:政府管理社会事务的领域,是众多管辖事务中的社会性事务;代表特定的政府机构——管理社会事务的机构(教育行政管理机构、公共卫生及医疗行政管理机构、劳动与社会保障行政管理机构、社会福利行政管理机构等)，其他公安、税收、交通等等机构都不在此列；指政府管理社会事务的规则与程序体系及对公共社会服务机构的管理。

社会政策的主要领域 社会保障政策（养老保险、医疗保险和社会救助） 公共医疗卫生政策 公共住房政策 公共教育政策 劳动就业政策 社会福利服务政策 针对专门群体的社会政策等

二、社会政策实践的历史发展 （一）发达国家社会政策实践的发展 1、社会政策实践的起源（发端与欧美国家） （1）1601年英国的《伊丽莎白济贫法》标志着政府为有需要的人提供福利服务，保障其基本需求，虽然主要目的是社会控制而非改善贫民生活，但却奠定了英国政府300年来社会福利政策的基础，并成为其他国家效仿的对象。

《伊丽莎白济贫法》产生，规定了教会的济贫义务和接受救济的资格限制，把贫民分为两类（the deserving poor—失去劳动能力和无劳动能力的人, the undeserving poor—身强力壮的贫民、乞丐），而且以丧失尊严和人权为代价来获取救助。 天灾人祸（战争、农业歉收、饥荒、疾病）

二、社会政策实践的历史发展 （2）欧洲工业革命创造巨大社会财富的同时，加剧了社会风险和社会矛盾，阶级冲突加剧，诸多因素使得建立新的社会保障制度解决社会问题成为必要，促进了社会政策实践的发展。 国家承担更多社会责任，社会政策开始诞生 工业革命 风险社会形成及风险加大；传统的财产（土地等）对产业工人的保障作用丧失；社区家庭保障功能弱化，乃至丧失。生活质量低下、风险重重导致贫困、失业、疾病等问题日益严重，社会矛盾、阶级矛盾突出 工人经济斗争和政治运动兴起 学者的调查研究和对问题的科学归因

二、社会政策实践的历史发展 （3）德国社会保险制度建立，成为现代社会政策的开端。 俾斯麦政府的“胡萝卜＋大棒”政策：一面镇压社会民主党的革命运动，另一方面实施保护劳动者的社会政策和社会立法：a、1883年《工人医疗保险法》——强制工人保险，特别是无工资收入者，依法享有医疗保险；b、1884年《工伤事故保险法》——发生事故的人及家属可以从保险联合会获得抚恤金；c、1889年《伤残和养老保险法》——70岁以上可获养老金，伤残者可获得伤残救济金。星期日休息、童工限制、女工最长工作时间等规定。

德国社会保险制度建立的影响 德国社会保险制度的建立，为其他国家解决社会问题和社会矛盾提供了示范，欧美一些国家纷纷效仿，先后拉开了社会保障立法的序幕。 16个国家在19世纪末立法，8个国家与20世纪初立法，他们或从工伤保险法开始，或从疾病保险法开始，或以养老保险开始。24个国家中除大洋州2个（新西兰，1898年；澳大利亚，1902年）和北美洲2个（美国，1908年；加拿大，1908年）外，都是欧洲国家。具体名单略。

（4）“福利国家”社会政策体系形成与发展 Welfare——condition of having good health, comfortable living and working conditions） Welfare Warfare —— condition of being at war A、“福利国家”形成的背景和原因： a、20世纪初英国失业问题变得非常严重，使得实施全国性的紧急救援成为必要；（寻求解决失业问题的良策——1911年 “国民保险法”）

b、二战促使英国人们反思国家的社会服务，并对社会服务进行重组。（战前与战后态度的转变，由怀疑 信任政府、希望政府在社会福利领域有所作为；工人阶级的成熟与强大，成为强大的利益集团，有权参与咨询和决策） c、凯恩斯学说的兴起，极大地推动了欧美国家社会福利政策的形成。（实施积极的财政政策、货币政策和再分配政策来刺激有效需求、拉动经济增长、促进就业）

d、《贝弗里奇报告》的产生，直接推动了福利国家社会政策体系的最终建立。

《贝弗里奇报告》的内容 政府出面建立全面的社会保险制度和国民医疗保险制度，保障人人都能享有免于贫困——匮乏、疾病、愚昧、污染和失业的权利。 报告提出英国在战后尽早建立一个由政府向每个社会成员提供基本生活保障的福利社会，实施全面的社会保障。 分为三种方式，即社会保险——强制实施，所有公民必须参保，保险基金用于满足居民基本生活需要，如退休、医疗、失业保障等；社会救助——由政府和社会集资或捐献提供资金，帮助个别公民度过个人难以克服的困难，满足他们特殊情况的需要，如伤残保障、遗属保障等；自愿保险——收入多的人自愿投保，满足其较高的社会需要或个人愿望，如人寿保险、财产保险等。

问题？？ 德国最先开始现代意义上的社会政策实践以及几乎全是欧洲国家的原因是什么？

《贝弗里奇报告》的特点 以均等给付和均等供款为基础，以充分保障最低限度的生活需求，按照责任分担原则筹集经费——由被保险人、雇主和政府三方共同负责保险经费来源。

社会保障体系成功的三个保障条件 （1）家庭津贴体系建立——对第一个儿童以下的每个儿童实施周津贴制度； （2）实施综合的健康和康复服务——为全民提供免费的卫生、健康服务； （3）政府承担维持 充分就业的责任——兴办公共工程，维持人民的全面就业。

B、“福利国家”制度与社会政策体制的建立 英国工党上台即以部分工业国有化、充分就业和加强社会保障为纲领，先后颁布多种社会福利法案，逐步建立起完善的社会保障体系，使英国率先走上了福利国家的发展道路。（颁布的一系列法案有：《就业政策白皮书（1944）》、《教育法案（1944）》、《家庭津贴法案（1945）》、《国民保险法案（1946）》、《国民救助法案（1948）》、 《国民健康服务法（1948）》 《城乡规划法（1948）》 《儿童法案（1948）》等。 ）

福利国家建立的意义 a、用新的、统一的、综合的以社会保险为主的社会保障制度取代了以往的济贫系统和20世纪初的“杂乱安排”，体现了任何公民不因地域、收入等都可以获得一样的服务的公民普及权利原则；同时体现了生活保障的最低标准原则（即：每个人不因失业、疾病、生育、残废、老年而陷入生活最低生活标准之下）。

福利国家建立的意义 b、一定程度上刺激了社会总需求，促进了资本主义经济的发展，提高了人民生活质量，理论上消灭了赤贫，缓和了社会阶级矛盾，有效地维护了英国垄断资产阶级的统治地位。是资本主义制度的一次重大调整，是资本主义社会文明进步的一个重大成果。

c、国家全面介入社会福利事务，依法负责为国民提供各种福利服务的原则对各国社会政策产生了重大而深远的影响。（瑞典、丹麦、挪威、法国、联邦德国、奥地利、比利时、荷兰、瑞士、意大利等纷纷推行英国社会福利模式，建成“福利国家”。）

（5）美国社会政策体系的形成与嬗变 20世纪前的社会政策实践，完全是英国模式的翻版。 20世纪30年代中期，建立了美国特色的社会福利体系。 30年代的经济危机和大萧条，促使人民反思贫困等问题，改变了人们对社会福利的看法：社会福利非穷人的专利，风险社会中仅凭个人努力和节俭无力应对现代社会风险，人人需要社会保障和社会福利，社会福利和保障应成为一项保障个人基本生活和社会稳定的制度。

罗斯福新政和《社会保障法案》的实施 《社会保障法案》内容 两个社会保险计划——老年及遗属保险（每月交纳保险费，退休后分期领取到死亡；工人配偶及未成年子女在工人死后获得基本生活保障）； 失业保险（由雇主代交，为暂时或非自愿失业工人提供失业津贴，维持基本生活） 。 三个现金援助计划——盲人、孤儿和为列入老年及遗属保险范围的老年人的津贴（由联邦政府、州政府和地方政府合力推行，受惠人无需交费）

20世纪50——60年代，美国社会福利的发展和扩展。 二战期间——50年代初以及60年代以后社会民众关注点的变化。

60年代以后社会民众关注国内社会政策的原因 第一，50——60年代贫富悬殊加大，两极分化严重。（1/5人为穷人，1/2的黑人穷人） 第二，少数民族和弱势群体问题日益严重。（马丁路德·金领导的民权运动）

黑人民权运动领袖—马丁·路德·金

2006-11-13 两届美国总统、多位政界和文化界名人和5000多名美国民众11月13日冒雨聚集在首都华盛顿，为黑人民权运动领袖马钉路德·金纪念堂举行动工奠基仪式。这是美国国家广场上首个为黑人建造的纪念堂。克林顿赞扬了金在非暴力运动和寻求社会正义的道路上所做的贡献。布什评价说，金虽然只活了39岁，但他所传达的平等、自由观念以及他永存的精神，将继续激励所有人。

纪念堂动工仪式上，美国民权运动家杰西·杰克逊（左）正在安慰情绪激动的亚特兰大市长安德鲁·杨。

第三，社会民众对贫困等社会问题认识的转变和深化。（问题不仅是个人缺乏动机或个人选择的结果，更多是社会制度不合理，人们缺乏平等的机会。）

先后出台的法律和法案 肯尼迪的“NEW FRONTIER” 计划和法案如《社会保障修订案》、《再发展法案》、《人力发展与训练法案》 约翰逊总统的“GREAT SOCIETY”发展概念，强调社会公正的一系列社会福利法案的颁布如： 《弱智与社区精神健康中心建设法案》、《民权法案》、《经济机会法案》、《新民权法案》、《城市住房发展法》、《社会保障法修正案》、《住房法案》

福利国家类型： （5）“福利国家” 危机及其批评与改革 瑞士为代表的左派福利国家（平等、就业、去商品化）； 德国为代表的温和派福利国家（恰当的补偿政策）； 美国为代表的自由派福利国家（以市场为取向，只针对最困难的群体）

a、财政危机——庞大的社会福利开支成为国家财政累赘，财政赤字严重。 “福利国家危机” “福利国家危机”表现： a、财政危机——庞大的社会福利开支成为国家财政累赘，财政赤字严重。 表一、福利国家社会福利开支增长情况 国别 初始福利开支 后期福利开支 增长倍数 美国 235亿美圆（1950） 3623美圆（1980） 14.4 西德 630亿马克(1960) 4500亿马克(1981) 6.1 法国 310亿美圆(1970) 1240亿美圆(1980) 4 英国 7.954百万英镑(1967) 35.631百万英镑(1977) 3.5 荷兰 115亿美圆(1970) 500亿美圆(1979) 3.3

美国：579亿赤字（1981）↗1107亿（1982）↗1600亿（1983） 西德： 30亿马克盈余（1960）↗310亿赤字（1978） 财政赤字变化情况： 美国：579亿赤字（1981）↗1107亿（1982）↗1600亿（1983） 西德： 30亿马克盈余（1960）↗310亿赤字（1978） 英国： 14亿英镑盈余（1960）↗90亿赤字（1978）

b、经济危机——福利需求膨胀，高额税收政策削弱了投资能力抑制了经济发展，出现“滞胀”局面（通货膨胀与经济衰退并存）。 打击了人们投资积极性，削弱了人们工作积极性。一方面，商品成本增加，削弱了产品的国际竞争力；国防开支下降；另一方面，人们依赖福利，低效率，“平均主义”“大锅饭”弊端丛生，单亲家庭/丁克家庭（DINK——Double Income, No Kids）,贫困陷阱和贫困文化出现，家庭人际关系淡化、疏离，社会濒于解体边缘

c、 合法性危机——人们对福利需求的要求越来越高，国家福利开支越来越减少，出现合法性危机。 一方面，劳动力商品化是市场关系的根本保障，必须维持商品化； 另一方面福利制度以劳动力“去商品化”为基础。资本主义国家处于两难的矛盾之中。

对“福利国家”的批评 a、左派的批评——蒂特马斯（Titmuss）认为，穷人生活恶化，保守党使福利国家衰退了，造成了“不负责任的社会”；汤森（Townsend）认为，贫困者陷入了“贫困陷阱”难以自拔。 b、右派的批评——弗里德曼（Fredman）等认为，以集体主义、普遍主义为基础的普享型福利不可能消除贫困，福利应瞄准穷人。目前的福利侵害了人们的选择权、损害了富人利益、造成了财政赤字与负担、破坏了人们的工作伦理。

c、女性主义和新马克思主义的批评——女性主义认为，使对妇女的传统歧视价值观念与态度合法化了，没有保证与男人同等的权利和地位；新马克思主义认为，现行福利只是美化资本主义制度，巩固统治地位的手段与措施，不能从根本上消除无产阶级贫困化问题，不能解决无产阶级的社会地位。 各种发思想的冲击，以及70年代石油危机对整个世界经济的打击，造成了严重的通货膨胀，引发严重的失业问题。面对“滞胀”难以奏效的凯恩斯学说被新自由主义的经济理论所取代，各国先后开始了福利制度的改革。 民众的反映（见后图）

“福利国家”的福利改革 撒切尔夫人改革： a、以货币主义代替凯恩斯主义，削减公共开支，控制货币发行量，提高银行利率，调整英镑汇价等。 b、推行私有化，减少国家对经济生活的直接干预和控制。（大批国企股份出售给私人资本或承租给私人经营，以建立一个“拥有财产的民主社会”，实行“民众资本主义”，使人们都成为拥有资本的人，使工人成为业主。）

撒切尔夫人改革 c、改革税制。实行减税，刺激个人和企业生产积极性，以对付经济衰退，削减直接税，增收间接税即以人头税代替地方税，削减收入税，增加消费税。

d、改革社会福利制度 e、对工会和罢工运动采取强硬政策。 实行住房私有化，减少政府用于住房建设的费用；削减医疗卫生开支和教育开支；改变社会保险的“普遍性”原则，实行“选择性”原则，即只有确实贫困和需要者才可以享受。 e、对工会和罢工运动采取强硬政策。 1980年和1984年的《就业法》、《工会法》对罢工斗争规定了种种限制，把固定工资改为固定工资加“分享利润”的制度，使职工的切身利益与企业的经营状况挂钩，使工人努力工作，而不是动辄罢工。

改革的效果 英国综合国力、自信心加强，克服了“滞胀”。1987——1988年增长高于法国、德国、美国和日本，是战后经济连续增长最长的一次，英国获得了西欧经济“火车头”的称号。 80年代末，英国经济增长率重新下降，到1990年经济增长不足1%，陷入新一轮衰退之中。通货膨胀从1987年又开始加剧，贸易逆差严重，失业率居高不下，贫富鸿沟更宽，差距更加悬殊。

新工党改革——布莱尔改革 a、经济上，既不采取自由放任主义也不采取国家干预政策，提倡混合经济模式，鼓励私人和自愿部门结成合作伙伴去分担责任和满足人们更多的要求。 b、福利上，政府的任务是提高宏观经济的稳定性，发展一种鼓励人们自立而不是依赖的税收和福利政策。

c、政治上，改革政治体制中不够民主的成分，实施放权，还政于民，建立政府与民众间的新型合作伙伴关系，坚定人民对政治的信心和对政府的信心。 d、教育上，增加教育投入，改革教育体制，提高教育质量，倡导终身教育和学习。（加大教育投资力度，建设多元化教育——公立学校分设为社区学校、基金学校和捐助学校，开设特种学校。）

(二)发展中国家社会政策实践的嬗变 拉美国家社会政策的嬗变 拉美国家社会政策出台的背景——资本主义生产关系的形成与兴起，工人阶级队伍的壮大，工会做为政治力量的增强，劳资冲突加剧，制定社会政策尤其是社会保障政策成为促进经济发展，缓和阶级冲突和社会矛盾，谋求社会稳定的当务之急。 拉美国家社会政策演变——三个阶段： 20世纪初至40年代为社会保障政策出台时期——20世纪40年代至70年代为社会保障制度形成时期——70年代以后，改革时期。

社会政策改革——以智利为例 养老保险制度的改革——变现收现付模式为完全积累模式（以个人资本为基础，实行完全的个人帐户制，采取个人负责制：由个人供款，私人养老基金管理公司负责经营管理，雇主不负责供款义务。）。 政府将责任转移到私人公司，利用资本市场开展有偿运营，投保人的收益与风险与市场息息相关。政府责任缩小，个人责任无限扩大。

各国福利状况

中国社会福利观 http://view.news.qq.com/zt2013/welfare/index.htm

亚洲国家社会政策演变 日本（略） 韩国（略） 新加坡

社会福利：住房补贴、生活救济、教育补贴、医疗补贴、就业服务、儿童补贴、交通补贴和武装部队补贴 社会福利体系 社会福利：住房补贴、生活救济、教育补贴、医疗补贴、就业服务、儿童补贴、交通补贴和武装部队补贴 社会保险：中央公积金 中央公积金发展阶段： 初创阶段——1950年到1955年7月。两名立议员的公积金提案出台，1953年12月获准通过，1955年7月，政府成立中央公积金局，强制实施中央公积金制度。 磨合阶段——1955年到1965年。明确已有养老金保险的公务员不受此制度影响；已实行雇员福利基金的公司可以豁免；以各种形式统一人们对此制度的认识，以适应之。 调整发展阶段——1965年8月到1994年7月。独立后的新加坡于1968年9月1日实施用公积金存款购买政府建造的公共住房的“公共住屋计划”。并推出退休、保健、住屋、家庭保障、增进资产等16项计划，形成具有综合功能的社会福利体系。 改进完善阶段——1994年至今。预测未来30年内国民年龄构成、生活水平、公积金积累和社会福利体系的适应程度等方面的变化情况，分步采取改进完善措施。

中国台湾地区的社会政策（三大社会保障体系：劳工权益保障、医疗健康保险、职业保障） （三）中国社会政策的演变 中国台湾和香港、澳门地区的社会政策 中国台湾地区的社会政策（三大社会保障体系：劳工权益保障、医疗健康保险、职业保障）

香港地区的社会政策 三个阶段： 形成时期，60年代中期至70年代中期。（二战后经济水平接近西方，劳工队伍扩大，劳资矛盾冲突趣于紧张。）建立了社会保障基本框架：劳工保障制度、公共援助计划、医疗和卫生服务计划等。 扩张时期，70年代中期至1997年。推出福利住房供给计划，儿童服务计划，加强劳动保障，尤其是工伤干预。 改革时期，1997年回归至今。采取自由主义原则，减少政府福利责任，加大个人的自我保障。（1999年开始实施强制性养老公积金计划；改革医疗保障制度，建立医疗保险制度，改变以往有政府向医院拨款的方式，通过个人投保支付医疗费用。）

澳门地区的社会政策 一、社会工作局所提供的经济援助 源于葡萄牙殖民地政府早在1938年成立的救济及慈善总会 保护处于经济贫困状况者,尤其是那些没有维持生计能力和那些因疾病、残疾、非自愿性失业、残废和年迈而无法维持生计者等等 。 分两部分：一般性经济援助、偶发性经济援助、灾难性援助 和膳食服务 。

二、社会保障基金 1990年3月23日成立。一项供款性的社会保障计划，为劳工给予社会保障，减少社会上的保障不足及不公平的情况。 为一些贫困的老人及残疾人士提供现金援助。社会保障基金由澳门政府的社会保障基金所管理，负责收集供款及发放津贴和援助金。该基金的财政来源是雇员及雇主的供款(包括自雇劳工)、澳门政府每年财政总预算收益百分之一的拨款及该基金投资所得的收益。

受益资格：因某类原因成为受保障类别的人士，如因年老成为养老金受益人，因丧失工作能力成为残疾恤金受益人，因疾病而成为疾病津贴的受益人；以往已参与一定时期的供款，如养老金的发放规定是已供款60个月，残疾恤金的规定是已供款36个月，结婚津贴的规定是已供款9个月；有些津贴更有居澳年期的限制，如养老金、残疾恤金及社会救济金均要求受益人必须居澳满7年。

中国大陆的社会政策（五个发展阶段） 初创时期，1949年至1957年。初步建立了国家包揽的社会保障体系。1950年开始颁布了一系列保险条例和暂行办法。对职工连同直系亲属的医疗、生育、病假、伤残、养老、死亡、失业等做了最低标准规定，保障了职工的基本生活。 发展完善时期，1958年至1966年。统一企业单位和国家机关职工退休制度。国家从企业按照工资总额提取一定比例的劳动保险基金，机关、事业单位由财政部门负责所需资金，形成全国统一的社会保险基金征集、管理和调剂使用的制度。 遭受破坏时期，1966年至1976年。否定劳动保险和社会保险（是修正主义的东西；撤消劳保管理机构，停止提取社会保险金，取消社会保险费统筹，改为企业保险。） 恢复时期，1976年至1984年。恢复原有的社会政策并调整改革了干部的离退休和工人退休职工退职退休的制度，改善高级知识分子（高级专家的）离退休待遇。

基本形成了一个涵盖养老、失业、医疗三大社会保险制度和社会救助制度的城镇社会保障体系。 改革时期，1984年至今。养老：在传统年金制度框架内设置养老保险社会统筹机制，平衡企业间畸轻畸重的养老负担，规定了合同工和固定工不同的养老金筹资模式和受益原则（现收现付模式）；为应对地方化倾向，实施企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理的改革；“空账”运转弊端的出现与改革。医疗保险：实施医疗成本由国家、企业、个人三方合理负担、个人负担部分医疗费用的改革，构建单位个人共同负担、统账结合的社会医疗保险制度，确立新型医疗保险制度框架。建立失业保险和城镇居民最低生活保障制度。 基本形成了一个涵盖养老、失业、医疗三大社会保险制度和社会救助制度的城镇社会保障体系。

中国社会政策的转型 政策目标转型；社会政策各领域中的制度转型；社会福利总体水平下降。 转型的特点： （1）改革前，通过社会政策保障人民基本就业和生活，维护社会公平，提高生活质量（社会目标）；调动人民工作积极性，提高工作效率（经济目标）；体现社会主义制度和共产党的优越性（政治目标）；改革后，以政府力量建立社会化社会保障和社会福利体系，提供最基本的公共服务，更集中于为穷人提供基本社会保障，维护社会稳定（社会-政治目标）；通过提高社会福利制度的运行效率和压缩福利开支，降低劳动力成本和政府财政负担，从而达到提高经济运行效率、提高本国经济的国际竞争力和促进经济发展（经济目标）。

中国社会政策的转型 （2）社会福利开支呈下降趋势。 （3）从依附于经济政策到形成独立的社会政策。改革前社会政策与经济政策交织在一起，福利制度和经济制度基本重合；从企业-国家模式转到政府主导下的社会化模式；从普遍性福利转到选择性福利。 （4）从“纯福利”方式转到引入竞争机制的商业性或准商业性服务。 （5）福利性服务组织单一转到多样化。改革前：国企和政府举办福利机构（城市），集体经济组织（农村）；改革后，有政府举办直接管理的福利服务组织，“准政府机构”管理的组织（妇联、工会、共青团），地方社区的福利组织，跨社区的非政府非营利组织，企事业单位举办管理的社会服务组织，个人独办、合股兴办、承包经营的社会服务组织。

近年来的最新发展 第五，福利水平总体回升。 指导思想新趋势 第一，社会政策更注重以人为本，以民生为基础，满足民众基本需要和维护社会稳定并重为政策制订原则； 第二，强调社会公平和基本权利的保护； 第三，强调向弱势群体倾斜（残疾人、农民工、长期贫困者、儿童等）； 第四，主体责任——中央政府责任回归和加大； 第五，福利水平总体回升。

最新政策行动 第五，教育政策和教育公平与保障； 第六，医疗保障新改革； 第七，农村社会政策建设； 第八，农民工社会政策议题； 第一，解决遗留社会保险改革中问题——城市； 第二，城市低保反贫困作用； 第三，劳动者权利保护； 第四，住房保障政策； 第五，教育政策和教育公平与保障； 第六，医疗保障新改革； 第七，农村社会政策建设； 第八，农民工社会政策议题； 第九，社会福利和特殊困难群体保护； 第十，社会工作专业人才体制和社会工作人才队伍建设。

发达国家的社会政策目标：提高生活质量，体现社会公平，弥补资本主义在社会公平方面的不足；发展中国家创造好的社会经济条件，避免因经济过快增长带来社会和政治动荡。

专题三 社会政策学科的发展与理论体系 一、社会政策研究的发展 二、社会政策学科的对象、性质与理论体系 三、社会政策研究方法和应用范围

一、社会政策研究的发展 （一）社会政策概念的提出和社会政策学科的缘起 社会背景与社会政策概念的提出 1.19世纪中期完成了工业革命的德国，成为了工业国家，社会问题突出。（阶级对立和分化日益严重） 2.马克思主义学说对资本主义内在矛盾以及阶级剥削本质无情揭露。 3.1873年以瓦格纳、施穆勒等为代表的新历史学派创立了德国“社会政策学会”，主张国家干预经济生活，实施社会政策，保护劳动者正当权益，调和劳资矛盾，以抑制共产主义思想。

社会政策学科在英国的缘起 1. 为解决日益严重的社会矛盾和社会问题， “慈善组织会社”最早在英国发展起来。 2. “慈善组织会社”的个案工作模式取得了广泛的社会认同，也使贫困以及不平等问题受到中产阶级志愿者和社会改革者的极大关注。

3. 披露英国贫困者骇人听闻的悲惨生活处境的文章，震惊了英国社会。 4. 贫困问题研究和社会学的兴起，促成了费边社会主义者提出国家通过实施社会政策解决社会问题的主张。 所有这些促进了英国社会工作新型训练课程和大学学位课程的发展。20世纪初伯明翰大学和伦敦经济学院等大学把社会工作、社会学和社会行政等融合起来，成为了社会政策学科的缘起。

社会政策学科（前身为社会行政）是和实际行动（社会工作）以及研究（社会学）密不可分的。

（二）社会政策学科的形成与发展 1. 蒂特马斯（Titmuss）与社会政策学科的形成 A、1950年蒂特马斯成为伦敦经济学院第一为社会行政学教授，标志着社会政策学科在英国的形成，其后社会政策作为一门大学学科在英国许多其他大学得到承认。

B、蒂特马斯研究的特点——“三长两短”（米什拉—加拿大） 肯定了价值在社会科学中的作用。社会政策研究不是也不可能是价值中立的。社会政策分析不是单一的技术性事务，而是包含着同特定权力和特权模式相关的基本价值选择。社会政策研究的任务之一就是要揭示这些价值选择以及它们的含义。 社会政策的研究结论和建议应建立在事实和可验证的证据基础上。社会政策研究既包括鉴别道德价值——“应当是什么” ，也包括鉴别社会事实——“是什么”。规范与价值必须通过实证来检验其有效。 社会政策论题比社会服务或社会方案宽泛得多，因为社会中不仅仅存在社会福利，还有职业福利和财政福利等。——此为“三长”

价值取向单一。（偏执于费边社会主义价值观和他自己的价值观） 两短 价值取向单一。（偏执于费边社会主义价值观和他自己的价值观） 非理论取向。——怀疑抽象的普遍化理论，局限于把经验证据编排起来得出结论。

2. 社会政策学科在美国的形成 A、 形成的标志：《政策科学：范围和方法的最新发展》的出版（拉斯韦尔，勒纳，1951），第一次提出政策科学的概念和体系，使政策研究具有了科学的形态。

1930——1960年，政策研究实验阶段。政策研究广泛应用于尝试解决社会生活个领域的社会问题。 B、发展阶段 1930——1960年，政策研究实验阶段。政策研究广泛应用于尝试解决社会生活个领域的社会问题。 大萧条时期，社会学家奥格本受罗斯福总统委托编写了多卷本《近期社会趋势》，提供了关于全国社会和经济状况的连续统计数据；其后政府聘用了许多社会科学家为专业顾问；二战期间受聘担任国防部信息和教育署研究主任的社会学家 斯托弗对军队士气的社会学、心理学研究；高等法院聘用心理学专家对种族隔离政策对少数民族子女的心理伤害研究等等。

1960——1980年，政策探索期。自肯尼迪以后，政府向政策专家寻求解决社会问题的良策。方案监控、评估和理性预算等各种管理工具获得极大发展，政府把政策研究应用于大规模的社会政策实践。 1980年以后，促进政策过程期。政策分析只能是有助于政策决策，不能代替政策决策过程。政策研究既要服务于政策决策，有要服务于政策实施全过程。要全面权衡不同的理论主张和研究结论，而且各种组织和群体从不同角度去解释和利用政策研究的信息。

政策研究作用： 帮助政府——澄清面对政策议题的实质； 帮助政策规划者——审视正在出现的政策问题； 协助政策执行者——认清面临的组织问题； 向政府、其他机构提供有关公民群体的愿望等资讯。

3. 社会政策学科在西方的发展 A、 多元化、纵深化研究的发展趋势：学科焦点从福利国家向福利混合（welfare mix）转向；从国家——市场对立转向国家——市场结合，注重非国家因素在社会保障与救助中的作用研究；福利目标从补偿收入转向非收入补偿。 B、研究对象拓宽。涵盖了社会保障、医疗、教育、就业、社区照顾、住房等，涉及包括犯罪、残疾、失业、贫困、老龄、种族、性别等各种社会问题。

C、研究范式转变。 60年代：社会政策是政府决策，实施对市民福利有直接效果的政策。 80年代：社会政策是决定不同社会群体的资源、地位与权利的分配。 90年代以来：由关注经济资源分配转向到关注上关系的分配（地位、权利、社会资本等），社会关系的分配影响到社会部门与经济部门间的关系，社会政策既是政府行为，更反映了社会群体在社会资源和社会关系方面的分配结果。

D、注重宏观政策分析。 E、研究热点转向到政策绩效评估。涵盖了具体部门政策的评估（环境政策、人权政策、贸易政策、教育政策、投资政策等）和政府总体政策能力的评估，各类政策评估方法和指标体系不断丰富发展。

4. 社会政策学科在中国的发展 （1）早期的状况 先秦的关于贫困和福利的思想 近代对西方福利思想的引进和孙中山民生主义社会福利政策主张 民国社会政策基本框架形成 苏区新型劳工福利制度实践 计划经济时期的劳动保险体系和福利制度

我国一直没有社会政策概念 也没有社会政策学科 为什么？

（2）20世纪80年代的社会政策研究 第一，城市经济体制改革引发对全民所有制企业劳动保险制度问题研究——社会保障研究（劳动与社会保障专业）、农村贫困、住房、医疗、人口老龄化等研究

第二，80年代以后，引进西方理论，开始学习、消化社会政策理论和方法。没有系统采用“社会政策”概念，分类研究多。 第三，90年代以后的社会政策研究 宽泛的社会政策研究：重点包括城乡贫困与反贫困政策、社会保障、医疗卫生、住房、社会福利、教育体制等政策研究

西方理论和中国实际的结合，社会政策体系逐步明确 社会政策教学进入大学课堂和课程体系：社会学硕士专业设“社会政策”研究方向；90年代末，中国社会工作教育协会把“社会政策概论”课程纳入我国社会工作本科专业必修课程之一。

（3）新世纪社会政策研究体系的形成 第一，社会政策研究规模加速增长； 第二，社会政策研究领域扩大，内容丰富、深化； ——2001年国家社会科学基金项目里的社会学类出现“社会政策”为研究题目的项目。国家社科重大项目和教育部重大招标项目领域的一系列重大研究成果。 第二，社会政策研究领域扩大，内容丰富、深化； ——形成了基础理论研究、应用基础研究和应用性研究等不同层次的研究体系

方法：经验研究 比较研究和新理论研究和运用：社会政策理论发展、发展型社会政策、资产建设社会政策理论、社会排斥于社会政策等； 与政府合作研究：参与政府在社会政策方面的重大决策，承担或直接参与与政府的合作研究

社会政策国际论坛的影响日益增大（2005年——2013） 第三，社会政策领域学术活动日益活跃 社会政策国际论坛的影响日益增大（2005年——2013） ——发起单位：中国社会科学院社会政策研究中心、南开大学社会工作与社会政策系、中国社会工作教育协会、北师大社会发展与公共政策研究所、清华大学公共管理学院等5家单位； ——2008改为由中国社会学会社会政策专业委员会主办

第四，社会政策教育和学科的长足发展 开设“社会政策”课程的学校增多； 课程质量和教材建设 本、硕、博社会政策人才培养体系 社会学会社会政策专业委员会成立（2007）

第五，未来的任务 政府开始采用“社会政策”概念，但没有成为政府在社会建设和社会发展宏观决策中的重要概念； 尽快促进社会政策学科的发展，建立本科、研究生教育在内的社会政策专业； 开展本土化社会政策理论体系建设； 积极参与政府社会政策决策、规划和具体实施。

（4）社会政策的基本主题和议题 社会政策的基本主题： 为有需要的人提供维持生存的资源；不以超过维持身体生存的标准对人们进行更多的帮助；接受帮助的人不要使用超出他们所需要的帮助；接受帮助的人在有能力的情况下要为社会贡献自己的力量；以一定的标准把接受帮助的人分为“值得帮助的”和“不值得帮助”的人；福利援助水平绝对不能等于或超过社区或社会上最低薪水所得者的收入；援助的首要责任依次是自己本身的努力→家庭或社区→ 政府。

社会政策的议题： （4）社会政策的基本主题和议题 社会议题（社会变动趋势）、社会问题、社会群体、社会服务、生活中的福利政策（人们在某种福利政策之下如何生活、如何享用福利提供的物品和服务）

二、社会政策理论基础和理论体系 （一）社会政策理论基础 1. 多学科理论基础 1. 多学科理论基础 经济学、政治学、社会学、统计学、管理学、历史学、法学、哲学、地理学、社会心理学等； 最为密切的学科：经济学、政治学、社会学

2. 经济学理论基础 资源和稀缺要素的分配 效益、效率和公平等问题处置的各流派理论

政府的制度性结构、权力的行使、政府内部的关系、行政架构运作 3. 政治学理论基础 政府的制度性结构、权力的行使、政府内部的关系、行政架构运作 围绕谁制定政策、政策如何制定形成各理论流派：多元论、公共选择理论、精英主义模式、理性决策、渐进主义、冲突论

4. 社会学理论基础 社会问题、社会阶级和社会统计 社会政策对社会制度和社会行为的影响 社会政策评估 结构功能理论、冲突理论、交换理论、符号互动理论等

（二）社会政策的理论体系 1. 描述性理论 社会福利的两种模型（威伦斯基和黎贝克）： 第一种——“剩余模型或残补模型”。家庭和市场是个人需求满足的两个“自然”渠道。这两个渠道是优先性的供给机构，只有当它们不能充分发挥作用时，才需要社会福利结构发挥作用； 第二种——“制度模型”。社会福利是现代工业社会帮助人们实现自我的合法的适当的制度设置。工业社会的复杂性和风险性导致个人在满足自己和家庭需求方面能力削弱或缺失，需要社会福利服务。工业化破坏了传统的福利制度，造成了社会问题，决定了政府必须扩大责任，满足人们的福利需求。

社会福利的“三个世界模型”（艾斯平—安德森）： 核心概念：非商品化——个人所获得的各种福利和社会服务相对地既独立于其收入之外，不受其购买力影响的保障程度。 第一模式：昂格鲁—撒克逊模式。公共福利范围窄，主要针对穷人。大多数人更愿意通过市场满足需要； 第二种模式：欧洲大陆传统模式。就业和贡献相关的公共保险计划。家庭化； 第三种：“社会民主”模式。斯堪的纳维亚制度。普遍性和平均性给付原则。与就业或特殊需求无关，只与公民资格关联；对家庭依赖最少。

2. 解释或分析性理论 分两类：分析福利国家产生的原因；福利国家存在的合法性 第一种包括前两者，还包括马克思主义理论和社会民主主义理论 马克思主义理论——国家承担社会福利责任是阶级冲突的必然结果，是为了控制社会，确保资本主义社会稳定和维护资本主义利益而产生的。 社会民主主义理论——政府涉足社会福利是工人阶级运动和他们联合起来利用国家追求社会进步的斗争结果。是以肯定资本主义制度为前提，社会一种社会改良。

第二种：福利国家合法性的理论解释 公民权利论——福利国家提供福利是公民权历史演进的结果。 最初公民权不赋予奴隶、农工、劳动者和工人，只为贵族享有 扩大到广大民众：司法民权和政治权 马氏认为，公民身份发展要求社会权的扩大。公民权的扩大要求国家必须保证他们有权利获得充分的收入、房屋和教育，并通过立法加以确立和实施。（马歇尔）

集体道德责任论——福利国家是公民集体道德责任的结果。国家代表公民，公民通过国家来担负集体责任和表达利他主义行为。国家福利制度是表达公民利他主义行为最有效的方式。由于市场与道德不相容性，利用市场满足福利需求是无效的。国家有权威和资源，并伴生道德结果：利他主义行为、增进团结、促进社会接纳、培养同情心。（蒂特马斯）

3. 规范性理论 关于社会政策价值基础的理论 左、中、右等不同派别

三、社会政策研究方法 （一）社会政策研究方法 1. 社会政策分析——理性地分析研究社会对社会福利问题的回应 2. 社会政策分析方法 （1）描述性分析。 （对现有政策的陈述，解决“是什么”的问题） （2）过程分析。 （主要解决“如何”的问题，分析各种因素在社会政策过程中的作用） （3）评估。 （对政策的逻辑、效果、效率等进行分析评估） （4）规范性分析与价值取向分析。 （规范性分析分析应通过什么样的社会政策去改进福利；价值取向分析是分析渗透在政策过程中价值及其对政策议题选择与界定的影响）

三、社会政策研究方法 3. 资料收集与分析方法 （1）定量方法（将社会现象数量化，通过随机抽样方法获取研究样本，利用结构或半结构问卷去收集资料，通过统计分析去描述或解释一个样本的特征，并推论到总体中去。） （2）定性方法（不要求有大规模的调查样本，研究者深入到社会现象当中，通过少数具有典型特征的个体的进行亲身体验，了解对象的思维方式，采用深入访谈或小组座谈的方式，收集第一手资料，进行编码，形成主题，以此为基础，建立“情景化的”、“主体间性”的意义解释，揭示其特征和背后的原因，形成新的发现。

1. 在政策决策中的运用。 2. 在政策实施中的运用。 （二）社会政策研究的应用范围 1. 在政策决策中的运用。 （社会政策的制定经过提出政策议程、方案规划和政策合法化，三个阶段离不开社会政策研究） 2. 在政策实施中的运用。 （社会政策的执行需要进一步制定实施细则和具体计划，这些需要进一步开展调查研究了解更为详细的资料；实施过程中会出现没有预料到的新情况、新问题等）

3. 在政策评估中的运用。 4. 在服务规划中的运用。 5. 在社会工作中的运用。 3. 在政策评估中的运用。 （对现有政策从制定、实施、政策效率、效果的分析都离不开政策研究） 4. 在服务规划中的运用。 （对社会服务由谁负责，怎样提供，收费与否等各种问题有待于走进社区了解民意） 5. 在社会工作中的运用。 （社会工作中的各种直接工作方法与间接工作方法关系密切。社会工作必须在一定的社会政策框架内开展工作。社会政策转变与发展往往影响到社会工作本身的发展，对一项政策的理解往往影响到社会工作者对服务对象的看法、态度和服务行为）

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