《市政管理学基础》

第一章 市政管理的主体 　　教学目的与要求： 通过本章内容的学习，了解市政管理主要权力主体的运作方式；理解权力政治系统与非权力政治系统主体在市政管理中的地位和相互关系，掌握城市行政管理的主体构成。

第一节中国城市政治权力系统 城市政治权力系统是指拥有某种正式、直接行使城市公共政策制定和执行权力的各种组织。 在我国城市中，城市政治权力系统包括 执政党——中国共产党组织，包括 国家政治权力系统的城市政权机构： 城市国家权力机关——市人民代表大会及其常委会， 行政机关——市人民政府， 司法机关——市人民法院、市人民检察院， 以及这些机构的下级组织机构。　　

一、中共城市党组织 （一）性质和地位 中国共产党是中国工人阶级的先锋队，代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表最广大人民的根本利益。中国共产党是我国的执政党，是全面领导中国政府的政党组织，是中国国家政权和社会主义事业的领导核心。 城市国家权力机构、行政机构、司法机构都必须坚持中国共产党领导的原则，中国共产党的城市党组织在城市政治权力系统中处于领导和核心地位。城市国家权力机构、行政机构、司法机构在中国共产党组织的领导下，按照各自职能的分工，各司其职，按照统一的目标，进行城市中的各项管理活

（二）组成和职权 中国共产党组织有中央和多级地方组织，城市党组织是中国共产党的地方组织，以市一级党组织机构为例，其组成部分主要有： 　　1、市党代表大会 　　2、市委员会 　　3、市委常委会 　　4、市纪律检查委员会

（三）党内监督 　　党内监督的重点对象是：各级领导机关和领导干部，特别是领导班子的负责人。

（四）党对城市和城市政权的领导 　　中国共产党是执政党，是城市政权的领导者，主要体现为市委对城市和城市政权机构的领导，市委的领导作用主要体现在以下三个方面。 　　1、政治领导 　　政治领导主要指在政治原则、政治方向、重大决策上的领导和向国家政权机关推荐主要干部。 　　2、思想领导 　　指用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，用共产主义理想和社会主义思想道德，教育全党和全体人民，提高全党和广大人民群众的思想觉悟，使人民群众树立正确的思想观念，保证党的路线、方针、政策深入人心，成为广大群众的自觉行动，以强有力的思想政治工作，统一思想，统一认识，最大限度地调动人民群众的积极性和创造性，为城市的繁荣稳定发展贡献力量。 　　3、组织领导 　　指通过党组织的工作，使党和广大群众成为一个坚强的战斗集体，有计划、有步骤地实现党的目标。党按照民主集中制的原则建立和健全各级党组织，培养、选拔党员干部，建立一个具有凝聚力和威信的领导集体，并对他们进行党内和党外监督管理，通过党的组织、党的干部和广大党员去团结和带领人民群众，团结一致为建设社会主义现代化而奋斗。

二、市人民代表大会 （一）性质和地位 市人民代表大会在城市国家机构中处于国家权力机关的地位，在城市区域内代表人民行使地方国家权力。它决定本市区域内的重大事项，同级的地方国家行政机关、司法机关都由它产生，对它负责并报告工作，接受它的监督。

（二）组成和任期 　　（三）职权 　　市人民代表大会主要有地方立法权、决定权、任免权和监督权。 　　（四）市人民代表大会会议制度 　　（五）市人民代表大会常务委员会 　　（六）市人民代表大会专门委员会

三、市人民政府 （一）性质与地位 市人民政府是市人民代表大会的执行机关，是城市国家行政机关。 　　市人民政府是市人民代表大会的执行机关，是城市国家行政机关。 　　作为市人民代表大会的执行机关，市人民政府必须执行市人大及其常委会的决议，对市人大及其常委会负责并报告工作，接受市人大及其常委会的领导和监督。 　　市人民政府的性质和地位具有双重性。作为城市国家行政机关，市人民政府是组织和管理本市行政区划内行政事务的机关，必须执行本市人大及其常委会的决议；同时，它必须执行上级国家行政机关的决议和命令，对上级国家行政机关负责并报告工作，接受上级国家行政机关的领导和监督，并服从最高国家行政机关——国务院的统一领导。正是市人民政府的这种双重性，保证了中央和上级行政机关对全国城市行政工作的统一领导，并能够在地方范围内实行因地制宜的管理措施。

（二）组成和领导体制 　　市人民政府的领导体制是首长负责制，即市人民政府实行市长负责制，市长主持市人民政府的工作。市长在市政府的全部工作中负有全面责任，享有全面领导权、最高决定权、人事提名和任免权等。

（三）市政府的职权 　　1、执行市人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。 　　2、领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定和命令；依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员。 　　3、执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本市的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。

4、保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本市内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。 　　5、行政立法权。直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人大常委会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人大常委会、人民政府以及本级人大常委会备案。制定规章，须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定。 　　6、办理上级国家行政机关交办的其他事项。

（四）市政府的机构设置 （五）市政府的派出机关 　　市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。街道办事处的任务是办理市、市辖区人民政府交办的有关居民工作的事项；指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求等。

四、市人民法院 　　（一）性质和地位 　　（二）组成和任期 　　（三）职责和职权

（四）审判活动的基本原则 　　1、法律面前一律平等的原则 　　2、独立行使司法权的原则 　　3、公开审理的原则 　　4、尊重民族文字的原则 　　5、以事实为根据、以法律为准绳的原则 　　6、实事求是、有错必纠的原则

（五）审判活动的基本制度 　　1、合议庭制 　　2、人民陪审制 　　3、两审终审制 　　4、法官的职务职业限制制度

五、市人民检察院 　　（一）性质和地位 　　（二）组成和任期 　　（三）职权

（四）检察司法活动的原则 　　1、法律面前人人平等原则。 　　2、实事求是原则。 　　3、检察独立原则。 　　4、法制原则。 　　5、互相配合原则。

第二节中国城市政治参与系统 城市政治参与系统是指虽不具有正式市政决策和执行的权力，但对市政决策和执行有积极影响作用的群体、组织和个人的总称。 从广义上说，城市政治参与系统也是市政管理的主体，但相对于城市政治权力系统而言，它们是次要主体、间接主体。 　　

一、市政治协商会议 　　（一）性质和地位 　　（二）组成与任期 　　（三）职能与任务

二、市民主党派组织 民主党派是指接受中国共产党领导，参加爱国统一战线的各政党的统称。 我国目前共有8个民主党派，它们是：中国国民党革命委员会（简称“民革”）、中国民主同盟（简称“民盟”）、中国民主建国会（简称“民建”）、中国民主促进会（简称“民进”）、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟（简称“台盟”）。这些民主党派绝大多数是在中国共产党的统一战线政策的影响下发展起来的。

（一）性质与地位 （二）组织形式 （三）各民主党派在城市管理中的作用与职责

三、市人民团体 （一）组成与性质 　　市人民团体是指，以表达和维护一定阶层的群众的具体利益为基础，担负着部分社会管理职能，起着依照各自的切身利益协调社会各部门之间关系的作用，并按照一定章程组织起来的群众性的社会政治团体。在我国城市特指市工会、市妇联、市共青团等组织。 　　性质： 市人民团体是中国共产党领导下的为社会主义事业服务的重要力量，是党领导的工人阶级、先进青年、各族各界妇女和其他广大人民群众的组织，是党联系群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱。

（二）各人民团体法律地位和组织制度 　　1、市工会 　　2、市妇联 　　3、共青团组织

四、非政府组织 （一）组成和性质 萨拉蒙认为，一般具有如下7个属性的组织称之为NGO。这7个属性是： 组织性，指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等； 民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受政府支配； 非营利性，指不以营利为目的，不进行利润分配； 自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理； 志愿性，指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的； 非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动； 非宗教性，指不是宗教组织，不开展宗教活动。

（二）范围和职能 　　我国的非政府组织，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。 　　我国非政府组织的产生，主要源于两个方面的需求：一是基于其成员的需要，执行为成员谋取利益的服务职能；二是基于国家的需要，履行服从国家利益的管理需求。

五、城市居民委员会 （一）性质和地位 　　居民委员会是城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。它不是国家政权机构的组成部分，但在城市基层工作中却是不可缺少的组成部分。 　　居民委员会的性质可以总结为基层性、群众性、自治性、社会性四个特征。

（二）组成 居民委员会一般设有居民会议、居民代表会议、各专门工作委员会、居民小组。 （三）任务

六、市民 （一）市民的概念 　　在我国，市民指居住在城市所辖区域内，持有本市有效户籍的合法公民。根据我国现行法规和相关制度，构成我国市民概念的基本条件依次为：具有本市户口（身份）、居住在市区内（地域）、从事非农业生产劳动（职业）。

（二）市民参政的内涵和意义 1、市民参政的涵义 　　市民参政，是指市民个人或群体通过一定途径和形式向政府及其领导人员提出各种要求和建议（亦称市民的利益表达），向有关部门进行检举揭发，行使选举、罢免、监督等权利，阻止或促成某项政策的行为，参与城市管理与决策的各项活动。 具体说来，包括市民的政治参与、行政参与和社会参与等内容。

　市民的政治参与主要包括行使宪法和法律规定的各项政治权利和自由权利，履行公民和市民的政治义务，参与和支持城市立法机关、行政机关和司法机关的重大决策，向政府及其领导人员提出各种要求和建议，维护市民的合法权益，监督城市党政机关及其工作人员的政治行为，实现市民当家作主的民主权利，促进市政管理的法制化、民主化和公开化进程。

市民的行政参与主要包括参与城市政府的行政决策，阻止或促成某项政策的行为，向有关部门检举揭发行政机关及其公务员的违法失职和渎职行为。行使监督政府及其公务员的权利；参与城市的规划、建设和管理活动，维护城市公共设施和公共财产的安全，改善城市公共服务。促进行政管理的法制化、科学化和现代化。

　市民的社会参与主要包括参与城市社区、基层居民自治组织和其他社会组织的各项活动，从事社区服务、拥军优属、残疾人援助和义工活动，参与城市教育、文化、体育、科技、医疗卫生、福利保障等方面的公共管理和公共服务。

2、市民参政的意义 （1）市民参政是发展社会主义民主的重要切入点 （2）市民参政是市民当家作主的集中体现 （3）市民参政是廉政建设的推进器

（三）市民参政的条件 　　市民的知情权及市政公开化制度化，实行市政公开制度、提高市政透明度是市民参政的前提条件。

（四）市民参政的途径与方式创新 1、市民意见表达方式的创新 　　1、市民意见表达方式的创新 ● 扩大基层和地方选举的范围和力度，广开言路，给各个阶层、各种职业、各社会团体和基层自治组织的市民，创造意见表达的途径和条件，并尽快将这些途径、方式和条件纳入制度化的轨道。 ● 在法制化、制度化的基础上，借助大众传媒及其他舆论工具，为市民参政议政提供一个意见表达的阵地。 ● 大力开发人力资源，努力发展教育事业，积极开展市民终身教育和职业培训，不失时机地抓好提高市民素质工作，以确保市民参政议政和意见表达的质量和效果。

2、市民利益表达方式的创新 ● 个人联系渠道。这是一种最为传统的表达方式，即在特定情况下利用家庭、学校、社区等地区范围内的各种血缘、地缘、事缘、学缘或其他非正式关系，来接近有关市政决策的人物，直接反映其利益要求。将个人利益表达纳入规范化渠道，避免非正式关系所带来的负面影响，是创新市民利益表达方式的重要方面； ● 代理人或代表渠道。即在城市政治系统内居于特殊地位并具有重要影响力的个人，通常由他所属的集团推选出来，进入城市权力系统内部，担任市政治或行政职务，直接参与政策制定，作为一定社会集团利益的代理人；

● 集团参与渠道。在我国城市中，集团参与渠道是一种方兴未艾的市民利益表达渠道，即通过职业集团对市政管理和决策施加有效影响，实现其利益要求。这些职业集团，主要以政治、行政、法律、经济、管理、劳务、文化、中介、服务等职业群体为主； ● 市民监督渠道。市民监督是维护市民利益的重要途径和方式，即通过政治、行政、经济、法律和舆论的监督，防止政府和其他公共机构侵害市民的合法权益，危害市民个人和整体的利益。