完善职教集团治理结构和运行机制 推动集团化办学深入发展 辽宁教育研究院 高鸿 研究员 2016年03月福建

职教集团的发展过程： 职业院校自发组建 政府统筹推动 渐进式探索 强制式推动

政府重视 推动集团化办学 2004 年《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》提出 ： “要充分发挥骨干职业院校的带动作用，探索以骨干职业院校为龙头、带动其他职业学校和培训机构参加的规模化、集团化、连锁式发展模式” 。

2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》提出 ：“推进公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子” 2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》专章提出 ：“鼓励多元主体组建职业教育集团”

2009年教育部颁布: 《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》 2015年教育部颁布： 《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》

鼓励国内外职业院校、行业、企业、科研院所和其他社会组织加入职业教育集团。 探索多种形式的集团化办学模式，创新集团治理结构和运行机制。 完善职业院校治理结构，健全政府职业教育科学决策机制。 探索集团内部产权制度改革和利益共享机制建设，开展股份制和混合所有制试点。

推动集团化办学的目的： 推动校企合作的深入开展 解决职业教育治理结构和管理体制问题 整合各类职业教育资源 带动职业院校整体水平提升

职业教育集团化办学进入新的历史阶段 职业教育集团化办学从经验探索走向制度重构已经成为一种必然的选择，制度上的突破与创新已成为继续深入推进职业教育集团化办学发展的关键。

一、深刻理解集团化办学的内涵与实质

职业教育集团化办学的内涵： 职业教育集团化办学是指多个优势互补的独立法人主体，以某种形成的纽带相联结，以集团章程为共同行为规范，以人才培养作为共同利益，以服务经济和社会发展为宗旨，整合政府、行业、企业、科研院所、职业院校各方面力量，而进行的集约化、规模化的职业教育办学行为。

职业教育集团是指由多个具有独立法人资格的组织机构，以行业及行政隶属关系、资产、契约等其中的一种或几种为联结纽带，以专业建设、人才培养、科技研发与社会服务等方面的共同行动作为主要任务，以提高人力资源开发的质量和规模并享受资源集约化运营带来的高效益为共同利益，而组建的公益性合作型社会组织。

职业教育集团是个静态的组织概念，办学行为是一种动态的组织形式。 对政府而言，职业教育集团化办学是一种教育宏观管理战略。 对学校和其他参与集团化的组织而言，职业教育集团化办学是一种策略选择。

集团化办学的优势主要体现在： 通过集团的形式整合职业教育资源，优化职业教育布局。 充分地发挥企业、行业和社会力量举办职业教育的积极性，切实形成多元办学格局。 通过规模优势，扩大优质职业教育资源。 促进校企合作关系、城乡合作关系、区域合作关系、中高职关系的重构。

职业教育集团化办学的特征 ——办学主体的多元性。集团化办学是将多元的主体整合聚集，通过相关权、责、利的协调与均衡，调动多元教育主体参与职业教育的积极性，发挥不同参与主体在职业教育中的资源优势，最大限度地实现“多赢”。

——办学资源的共享性。通过集团化办学将不同的参与主体统筹起来，一方面实现资源共享，提高资源利用率；另一方面通过成员间的优势互补和优势聚集，能集中力量攻破难题，形成发展职业教育的强大合力，提升职业教育的整体竞争力。

——办学管理的协同性。在集团化办学中明确牵头单位、成员学校、成员企业、行业协会、科研机构以及政府等不同利益相关者在集团运行中的权利和义务，建立了多方联动机制，理顺不同主体间的关系，发挥各自在集团化办学的管理作用，促进了参与主体之间的有效运作。

——办学模式的多样性。依据不同地区的社会经济和职业教育发展状况，结合不同模式的要求和特点，选择相应的集团化办学发展模式，探索多种形式组建职业教育集团，如区域型职业教育集团、行业型职业教育集团、复合型职业教育集团、特色型职业教育集团、涉外型职教集团等。

——办学利益的共赢性。利益是职业教育集团生存发展的根本驱动力。集团化办学既要为职业院校办学提供必要的支持，又要为企业输送人力资源。要利用政策杠杆和市场机制, 鼓励集团成员开展多层次、多样化的合作。通过集团化办学形式, 实现教育资源、经济资源和社会资源的整合，实现资源上的互补、利益上的共赢。

职业教育集团构成要素 办学组织 组织基础 办学行为 核心内容 办学机制 内在动力 办学效益 外在标志

总之，集团化办学体现将多元办学主体整合聚集，共享资源，协同管理，多种模式发展，实现利益共赢的特征。

二、国内集团化办学模式的探索

近年来，全国各地积极探索职业教育集团化办学，出现了一批有特色、有规模、效果显著、影响广泛的职业教育集团。在治理结构、运行机制、办学模式、教育链与产业链融合等方面积累了许多成功经验。

按照集团化办学联结纽带不同，可将我国目前的职教集团划分为：契约缔结型职教集团、资产联合型职教集团、资产与契约混合型职教集团。

按照集团化办学主导关系不同，可将我国目前的职教集团划分为：企业主导型职教集团、政府主导型职教集团、股东主导型职教集团、院校主导型职教集团。

1、契约型职教集团模式 不组成实体，没有法人资格，各自产权独立。 按照平等、自愿、互利的原则组成契约型联合体。 实行理事会体制的多元主体共同决策制。 集团参与主体的权利、义务完全由契约来约定。 是否参加集团活动由各主体根据自身利益来确定。

契约型模式职教集团的弱点： 资源整合力度不足，简单形式上的叠加。 集团运行随意性大，运作效率偏低。 牵头单位的承担的责任过多，其他成员责任承担不足。 缺乏统一的工作目标和有效的运行机制。

解决契约型职教集团决策和运行的问题： 形成完备的管理制度 设置系统的组织机构 搭建完善合作平台 设计有效的运作项目

曹妃甸工业职教集团决策与运行机制 河北省曹妃甸工业职教集团制定例会制度、议事规则和校企合作工作评估办法，形成校企合作工作决策机制、协调机制和评估机制。为细化运行机制，理事会下设企业专家咨询委员会、专业建设工作委员会、校企一体管委会、中高衔接委员会。

“江苏商贸职教集团”项目运行机制 模式内容：江苏商贸职教集团在10年运行中，在会议运作基础上，逐步探索出项目运行形式。集团理事会确定年度项目，成员院校和行业企业共同建立项目小组，以项目为纽带，围绕项目开展合作。

模式特点：项目运行机制是一种能够使职教集团 积极运转起来的有效机制。 集团运行以项目为基础。将集团成员多元合作中的各项特定任务打包成项目，通过项目手段，突破单位制的束缚。 集团管理在日常管理基础上，重项目管理。项目由集团理事会立项，实行项目经理负责制。

2、企业法人型职教集团模式 由参与主体以筹建公司企业的形式，组建实体性职教集团，是以公司企业的全部财产对外承担责任的企业法人。 参与主体分别以投资出资额或所持股份为限对公司企业承担责任。 职教集团的责、权、利依照《公司法》的规定由股东会、董事会、监事会负责行使权利、承担责任。

企业法人型职教集团的产权可以由政府、企业、职业院校、科研机构、社会组织自愿出资组建公司企业。 未出资的各方可以以契约合同的方式参与集团的活动。 特点是产权明晰，表现为股份和股东权利，权利的行使依据公司法律和公司章程规定。 集团参与各方的利益和目标都可以在公司运作工程中实现。

青岛西海岸职教集团实体运作 采取“双法人”制运作模式，理事会下设企业法人和事业法人。 企业法人配合事业法人完成学历教育，又整合事业法人的校舍、实训设备、师资学生等资源进行市场化运作。 事业法人以进行学历教育为主，依托企业法人市场化运作优势开展学生实训、科研成果转化，推进校企合作模式创新。

然而在实践运行中发现，企业、事业单位均为独立法人，彼此间无产权关系，难以按照设计模式推进。 集团调整思路，以“5个基地”建设为具体操作路径推动集团运行。 “软件外包实训基地”、“与企业共建生产性实训基地”、“大学生创业培训基地”“高端养老和家政护理实训基地”“中德职业教育实训基地”。

经验总结： 实体化运作是职教集团高效、灵活运行的有效方式，使得项目投资、建设、运营等有了具体的运作载体。 有效提高了职业教育资源的利用率，通过整合建设专业化、与市场接轨的实训平台，增加了生产经营属性，获取一定的经济效益反哺人才培养。 有效发挥了企业办学的主体作用，实现职业教育投资多元化。

3、事业单位法人型职教集团模式 经事业单位登记管理机关核准的事业单位。 集团属于现行事业编制，由多家职业院校组建的职业学校集合体。 集团中学校产权属于国有，企业、行业、科研机构以松散形式参与集团运作。

集团中院校的资产属于国有，业务由当地教育行政部门管理。 其优势是能有效整合区域内的职业院校资源，扩大了职业院校规模，增强了实力。 其缺陷是其他集团成员独立于集团主体，集团与行业、企业的合作还是要回到契约合作的方式上来。

佳木斯职教集团实体化运作 佳木斯职教集团是佳木斯市编委正式批准的事业单位，整合了全市9个部门19所院校。 市政府主导（办）的区域型职业教育集团。 成立集团管委会，由佳木斯职业学院党委书记任主任，主持集团日常工作。 集团还在宝清、桦川、同江、饶河、富锦、五大连池、集贤、安达等市县拥有8所联合办学分校。

创新了区域职业教育管理体制，打破了佳木斯地区职业院校分属教育、人社、主管部门的界限。 形成了多层次、多学制、多专业的集中职教育、高职教育、技工教育、成人教育、职业培训和职业技能鉴定为一体的集团化办学模式。 成员结构单一，企业主体性体现不明显，参与办学积极性不高。

4、民办非企业单位法人型模式 以资产作为连接纽带，由投资主体联合出资设立。 企业主导型、股东主导型、民办院校主导型。 不能对集团运营的利润进行分配，属于从事非营利性社会服务活动的社会组织。 剩余财产则只能用于社会公益事业，不得在成员中分配。

江西现代职业教育集团 江西省将国企改革中不再保留的企业所属的11所职业院校，委托建材集团公司管理，加上原有2所院校，34家企业、4家行业协会、1家科研机构、2个国家级工业园区，组建江西省现代职业教育集团。在江西省民政厅和教育厅注册民办非企业单位。

政府统一注册，统一管理。把政府管理职能和集团管理职能有机集合。 学校管理办公室和集团办公室一体化。 集团运行和学校运行统筹安排，实行“一校一策”管理目标。 坚持资源共享，共建发展平台。统筹中高职衔接，统筹专业建设、统筹师资培训、统筹社会培训等等。

三、职业教育集团化办学中存在的主要问题

职业教育集团的性质和法律地位尚未明确，外部政策条件有待进一步完善。 职业教育集团成员之间纽带关系不紧密，深度合作有待进一步完善。 职业教育集团运行的组织架构不尽合理，治理结构有待进一步完善。 职业教育集团内部管理制度不够健全，运行机制的有待进一步完善。

合作层次浅 行业企业参与度低 合作力度不够 缺乏长效机制 驱动力没有有机合成 缺乏规范的合作平台 制度环境不完善

成因分析： 集团成员的行为动机差异大 集团活动的不确定性高 集团活动的运作协调成本高 集团的专用性投资不足

在现实工作中有许多障碍，投入体制、资产管理体制、人事制度体制、组织形式等等，造成了集团化现实操作上的困难。

四、以体制机制创新推动集团化办学深入开展

加快发展现代职业教育需要根据经济社会发展的时代特征，按照党的十八大和十八届三中全会的部署和要求，破除一些陈旧观念，树立起适应时代发展要求的新观念，实施创新驱动发展战略，深化教育综合改革。

经济领域通过多年的探索实践找到了公有制的多种实现形式，大部分国有企业通过公司制、股份制改造，形成了适应市场经济体制的法人治理结构、决策机制、运行机制，成为独立的市场主体和法人实体，实现了国有经济与市场机制的有机结合。

总体来看，教育体制改革在一定程度上滞后于经济体制改革。如何把经济体制改革的成功经验借鉴到职业教育改革中来，借鉴经济领域公有制的多种实现形式，在已有教育改革成功经验的基础上，加强职业教育办学体制的改革创新，是摆在我们面前的一个重大课题。

《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》 规范完善职业教育集团治理结构。鼓励集团按照国家有关规定成立社团法人或民办非企业单位法人。 探索集团通过土地、房舍、资产、资本、设备、技术等使用权租赁、托管、转让等形式登记企业法人。 52

职业教育集团是非营利性公益组织，注册企业法人是否营利？ 职业教育集团的营利如何分配，是按照企业规则还是按照公益组织的规则？ 学校和企业是不同性质的，注册企业法人如何如何确定企业的性质？

职业教育集团治理结构不完善的症结在于没有法人自主权。 法人自主权和法人治理结构是相辅相成的。没有自主权就没有法人治理结构；而有效的治理结构能够保证法人自主权的落实。

中国职业院校管理基本上没有摆脱计划经济体制下的行政集权模式，学校缺乏应有的自主权。 “依法治教”、“依法治校”没有落实，管理中越位、缺位、不到位的问题十分突出。 管理和竞争机制不健全，没有为有效的法人治理结构创造良好的制度环境。 学校行政管理强化，缺乏有力的内外部监督。 评价与效益不挂钩，没有激励和约束机制。

法人的要素 依法成立：法人必须是国家认可的社会组织。事业法人、社团法人和企业法人。 有必要的财产和经费：法人必须有独立财产，作为其独立参加民事活动的物质基础。 有自己的名称、组织机构和场所：名称是区别于其他社会组织的标志和符号，经登记的名称法人享有专有权。 能够独立承担民事责任。

“治理” 重点是强调多元主体管理，民主、参与式、互动式管理，而不是单一主体管理。 治理是社会动员，达到资源配置的最优化。 治理的核心是民主，体现参与、共治与责任。 治理能力包含治理的效率和治理的合意性，即治理的主体和客体相互协作的能力。

1999年5月OECD国家通过的“公司治理原则” 治理结构应保护股东的权利。 治理结构应确保所有股东受到平等待遇。 公司治理框架应确认利益相关者的合法权利，并鼓励所有利益相关者为了公司而积极进行合作。 治理结构框架应保证及时准确地披露与公司有关的任何重大问题。 治理结构框架应确保董事会对公司的战略性指导和对管理人员的有效监督。

治理和运行完善的关键点： 1、治理理念共识 2、价值目标共识 3、组织架构共识 4、运行机制共识

治理理念的共识： 共同治理理念：共同确立目标、共同培养人才、共同创造价值、共同参与决策、共同实现发展。 在治理结构、治理手段等方面建立起包括集团成员共同参与的制度体系、组织结构、行为约束、议事规则等一套有效的共同治理的运行框架和体制机制保障。

契约治理的理念：在市场机制的条件下，集团成员的关系是一系列契约的集合。契约是具有法律效力的协议和承诺，是对特定事项、行为愿意担负的责任。契约是职教集团活动的一种协调机制。

多元主体的价值观和发展目标的统一。 形成以多元产权主体为核心的利益链。 统筹规划核心成员和边缘成员的利益分配。 形成职业教育集团发展的内生驱动力。

健全治理组织架构 第一层面：集团理事会或董事会——决策层 第二层面：常务理事会或管委会——管理层 第三层面：集团运行机构秘书处——执行层 第四层面：相应的专委会、中心——工作层 第五层面：专家咨询和评估机构——监督层

设立理事会或董事会，成立目标明确、机构精简和运行高效的职业教育集团化办学管理组织，合理设置内部治理结构； 完善组织章程、工作程序和各项管理制度。在组织章程中对有关工作目标和任务、成员与管理、经费和资产管理等要做以明确、具体的规定。

不同的利益主体会导致不同的治理结构。职业教育集团的治理结构是要建立一个平衡治理结构，使各方面力量在一个协商的氛围内能够充分表达自己的利益诉求。

建立科学合理的运行机制 成立目标明确、运行高效的职业教育集团化办学管理组织，建立健全决策、监督、执行、协商、调解等工作机制。

决策机制：以集团管委会、理事会、董事会或者会员代表大会等为载体，以控制权分享为基础协商议事，实现职教集团各参与主体协同治理。

执行机制：根据集团的功能定位设立相应执行机构，建立常态化组织实施形式，贯彻落实理事会决议，对理事会等决策机构负责并报告工作。

利益共享机制：以政府政策扶持或资金投入、市场化项目运营和成员自愿贡献的形式保障集团的基本运行以及各成员利益；以章程为基本行为准则，促进集团公共利益不断提升、公共价值不断彰显。

利益分配原则： 组织合理原则：保证集团组织利益的最大化 互利互惠原则：保证集团成员的各自利益 风险补偿原则：保证集团成员的损失补偿 利益分配方式： 入股共建实体：根据股份比例进行分配 提成经营利润：按照协商比例进行提成 支付技术转让费：科研成果转让支付费用

监督考评机制：通过建立绩效考核标准，实施集团化办学评估和监控，对集团成员的准入、退出和过程管理予以规范和约束。设立监事会或监督委员会等监督机构，对职教集团的日常运行予以实时监督。

在日常运行与决策机制的基础之上，寻找到集团内成员普遍认可、具有共同利益的“链接”，开发、设计形成集团运行项目，通过项目的有效实施，增进集团成员利益，增强集团凝聚力、向心力。事实证明，运行有效的职业教育集团均有数个优质的项目。

陕西国防工业职业教育集团 一是建立“管理共同体领导机制”。院校企共同体的理事会结构，按照企业出任理事长、校方副理事长，企业人数多于校方（一般是4∶3）的原则安排，保证企业对共同体的“主体发言权”和责任担当。 二是创造“师资共同体互补机制”。七个学院相继建立了校企“双专业负责人制” 实现双方的“身份互认、角色互通”。

三是培育“专业共同体建设机制”。由企业提出最新岗位需求和标准，商定人才培养方向，增设相关专业，共同制定课程体系 三是培育“专业共同体建设机制”。由企业提出最新岗位需求和标准，商定人才培养方向，增设相关专业，共同制定课程体系.校企双方共同组建课程开发团队。 四是营造“产学研共同体创新机制”。包括建设合作培训中心、合作研发平台、合作生产项目。 五是建设“资源共同体互助机制”，把企业资源支持和学院专业设置对接，推动企业资源和学校资源的“开放”。

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