行政事业单位内部控制规范 史晓明

生活中的控制现象 无人售票公交车上的内部控制 上下班刷卡签到签退 家长叫孩子天天回家第一件事做作业 ………………

政府部门里常见的内控现象 令人不爽的告示牌 令人烦恼的手续 令人熟悉的说法和作法 财经重地，非请莫入 库房重地，闲人免进 请你签字（或留下指纹） 请输入你的密码 一支笔 一人为私，二人为公 令人不爽的告示牌 令人烦恼的手续 令人熟悉的说法和作法

关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知 财会[2012]21号 党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，各民主党派中央，有关人民团体，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局： 　 为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，我部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，现印发给你们，自2014年1月1日起施行。执行中有何问题，请及时反馈我部。 　　 附件：行政事业单位内部控制规范（试行） 　 财 政 部　 2012年11月29日

第一部分 制定的背景及重要意义 一、制定的背景 1.内控基础不牢 2.内控认识不足 3.内控信息化不高 4.信息公开不够 5.风险意识不强 第一部分 制定的背景及重要意义 一、制定的背景 1.内控基础不牢 2.内控认识不足 3.内控信息化不高 4.信息公开不够 5.风险意识不强 6.内控人才不多

二、制定的必要性 （一）理论必要性 公民是所有者，其相对分散，需要下放权力与经营者——政府。 公民对于政府所属的行政事业单位通过税收的形式激励政府从事公共事业。 道德风险与逆向选择问题，促使公民还会用另一只手去监督其是否将财政资金运用的合理合法。 于是监管必不可少，内部可以通过内部控制与内部审计监督，外部则可以通过政府审计监督解决，使得资金的使用与流向有利于公共职能的充分发挥。

约 束 公共管理 的本质 一个都 不能少 激 励 整个公共管理就是在协调内部的这两者关系！ 7

（二）实践必要性 行政事业单位作为管理社会公共事务的主体，还是掌握公共权力的重要机构。腐败往往是与公共权力共生的现象，当行政事业单位尤其是行政单位所掌握权力不受到制衡和监督时，它的行为一旦出现失误、违法时，就会对广大人民的合法权益造成直接的侵犯，对公共资金的造成浪费，甚至带来公共利益的损害。

行政事业单位必须加强内部自身管理，制定一套严格的制度和有效的控制，来加强廉政风险防控机制的建设，抑制乃至消除腐败现象，这其中的关键就在于通过有效控制实现对权力的制衡、监督，提高决策的民主性、科学性，保证财政财务收支真实、合法、效益，维护资产管理安全完整，防止损失、滥用和毁坏等不良行为的发生。

十八大以来的反腐败 十八大以来，20多位省部级以上官员被纪检部门公开停职并调查，涉及重庆、广东、四川、山西、山东、新疆等省市。 十八大报告中提到“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”。十八大之后，从中央到地方掀起的这场“反腐风”也可以看出，被查处的官员中上至省部级高官，下至乡镇村官，“既拍苍蝇，又打老虎”的特点突出。 十八大以来，20多位省部级以上官员被纪检部门公开停职并调查，涉及重庆、广东、四川、山西、山东、新疆等省市。

舆论认为是显示新一届领导人对治理腐败问题的决心和信心。 靠网络反腐在当前形势下有作用，但不是长远之计，长远地看，还是要靠制度、靠法制。

三、重要意义 （一）建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求 政府的职能定位： 经济调节、市场监督、社会管理和公共服务

党的十八大明确指出：要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。要求规范公共权力的运行，加强对行政权力的监督。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。

李克强总理指出，要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐剂，戴上"紧箍咒"，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。财政资金、公共资产都是纳税人的钱，管好用好也是预防腐败的重要方面。从一定意义上讲，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。

（二）适应分类推进事业单位改革的要求 2011年3月印发的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）提出：按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、稳步推进。

1.创新管理体制 政府与事业单位的关系 管办分离，进一步落实事业单位法人自主权。 2.创新法人治理结构 面向社会提供公益服务的事业单位，要探索建立多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。 3.创新监督机制 要建立健全绩效考评、信息披露、社会公示和听证等各项制度，加强审计和舆论监督。

（三）适应财政规范化科学化信息化管理的要求 管理工作事关大局，基础工作关乎成效。在财政管理工作上要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点、加强监督，下大力气提高内管管理和控制的有效性，推进财政管理科学化、规范化和信息化。财政部门负责国家预算资金的管理，必须要重视内控建设。建立内部控制，就是为保障单位业务文件高效运行，确保财务记录、财务报告信息和其他财务管理信息的及时、可靠和完整。

（四）国务院治理“小金库”和打击“假发票”的要求 2012年1月17日，中央治理“小金库”工作领导小组在北京举行了新闻发布会，通报三年来全国开展“小金库”专项治理工作的情况：2009-2011年三年来共查处“小金库”60722个，涉及金额315.86亿元，已纠正违规资金235.23亿元，其余违规资金正在纠正中，10429人被追究责任。 2010年国务院开展打击“假发票”专项活动。

（五）我国内部控制标准体系建设的要求 内部控制——内部会计控制——内部控制的发展过程。 企业+（行政事业）单位

（六）提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设的要求 内部控制在方向、思路、要求和方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设是基本一致的。内部控制实际上是廉政风险防控的组成部分，是从单位内部经济活动风险管控这一角度出发落实廉政风险防控的要求。

第二部分 九个数字解读规范 一、通用一个制度 第二部分 九个数字解读规范 一、通用一个制度 全国各级各类行政事业单位的内部控制工作都适应《行政事业单位内部控制规范》，没有区别行政单位和事业单位分别制定和执行不同的内控规范。

二、依据两部法律制定 （一）会计法 第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。” 第八条规定：“国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定并公布。 ”

第二十七条：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（一）记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（二）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（三）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（四）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。

（二）预算法 1.单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。 2.对预算的编制、执行和决算的过程进行了规定，预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施，预算的执行过程也受法律的严格制约，非经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，这就使各单位的财务行为通过预算的法制化管理被置于监督之下。

三、围绕三个内容来实施内控 《行政事业单位内部控制规范（试行）》对内部控制做了定义。第三条规定：“本规范所称内部控制规范，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。”

四、建立和实施内部过程中要把握四个原则 （一）全面性原则 内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。 “两个全”

（二）重要性原则 在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。 “两个重”

（三）制衡性原则 内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。 “两个相互” 通过将制衡机制嵌入到内部管理制度之中，使内部管理制度更具有针对性和可操作性，有利于堵塞漏洞、消除隐患，真正发挥制度管权、管事和管人的作用。

（四）适应性原则 内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。 “两个符合” 1.个性化：内部控制应当与单位性质、业务范围、经济活动的特点、风险水平以及所处内外环境等相适应相匹配，才能取得理想的控制效果。 2.动态化：内部控制的建立不是一劳永逸的，而是一个不断完善的动态过程。

五、行政事业单位内部控制要实现五个目标 （一）合理保证单位经济活动合法合规 行政事业单位的经济活动合法合规是单位有效履行职能的前提，所以，合理保证单位经济活动合法合规是行政事业单位内部控制的最基本目标。 通过制定制度、实施措施和执行程序，合理保证行政事业单位的经济活动在法律法规允许的范围内进行，符合有关预算管理、财政国库管理、资产管理、建设项目管理、会计管理等方面的法律法规，避免违法违规行为的发生。

（二）合理保证资产安全和使用有效 国家对行政事业单位资产的管理，坚持所有权和使用权相分离的原则，实行国家统一所有、政府分级监督、单位占用、使用的管理体制。资产是行政事业单位正常运行的物质基础和财力保障，资产不安全、使用效率低下都将对行政事业单位各项工作的正常开展产生不利影响。所以，合理保障资产安全和使用有效是内部控制的重要目标。

（三）合理保证财务信息真实完整 按照国家规定编制和提供真实完整的财务信息是行政事业单位的法定义务，是提升内部管理水平的有效手段。所以，合理保证单位财务信息真实完整也是内部控制的重要目标。行政事业单位应该根据内控规范的要求加强会计核算和预算、决算管理，确保财务信息真实完整，并且强化财务分析和结果运用，为外部监管和内部管理提供信息支持。

（四）有效防范舞弊和预防腐败 腐败和舞弊的根源就在于对权力缺乏有效的制约和监督。建立反腐败、反舞弊的长效机制，必须将事后惩治与事前预防相结合。内部控制的核心就在于制衡。科学运用内部控制的原理和方法，将制衡机制嵌入到单位内部管理制度建设中去，强化内部监督，通过建立和实施严密的内部控制，起到“关口前移”的效果，实现有效防范舞弊和预防腐败的效果。

（五）提高公共服务的效率和效果 提高公共服务的效率和效果是行政事业单位业务活动的总体目标，同时也是行政事业单位内部控制的最高目标。 这一目标的实现是以前四项目标为基础，通过建立和实施内部控制，加强对单位内部控制风险活动的防范和管控，切实合理保证经济活动的合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，并有效地防范舞弊和预防腐败，就能够为行政事业单位有效履行职能夯实物质基础，实现提高公共服务的效率和效果的目标。

六、单位内控规范涵盖六项业务 预算业务——预算管理办法 收支业务——收支管理办法 采购业务——采购管理办法 资产管理——资产管理办法 建设项目管理——建设项目管理办法 合同管理——合同管理办法

七、建立和实施单位内控要把握好七个步骤 （一）梳理单位各类经济活动的业务流程 根据单位“三定”规定，通过组织相关人员包括邀请外部专家对单位的预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理等构成经济活动的各项业务进行调研和访谈，既包括业务层面的组织机构设置，还包括业务层面本身的各项业务流程，对各项业务特点进行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内容。

（二）明确业务环节 按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各个业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入到业务流程中的每个业务环节，细化业务流程中各个环节的部门和岗位设置，明确其职责和分工。 比如，预算业务按照预算的时间顺序和逻辑关系可以分为预算编审、预算批复、预算执行、决算和绩效评价等主要业务环节，并在各个业务环节中确定预算业务决策管理机构、预算业务管理工作机构和预算业务管理执行机构的工作机制。

（三）系统分析经济活动风险 风险分析要从各个业务所面临的内外部环境入手，讨论环境对单位内部控制的负面作用，运用多种手段进行风险的定性和定量评估。 比如预算编审中的风险将直接影响到预算批复、预算执行、决算和考评等环节，预算业务的风险将直接导致收支、政府采购等业务失去基础和依据。

（四）确定风险点 确定风险点要依据业务流程梳理，对机构设置和岗位设置进行具体分析，从业务环节角度评估特定风险，找出可能造成单位经济利益流出的风险点。 比如，在预算编审环节，预算金额不准确的风险不但来自于各个预算单位的上报数额，也来自于预算管理部门对各个预算单位上报金额的统计和汇总，还取决于预算决策部门对预算金额的批复。因此，风险点实际上就是对于业务环节来说更为细化的风险分析。

（五）选择风险应该策略 风险应对策略就是对已经识别的风险进行定性分析、定量分析和进行风险排序，制定相对的应对措施和整体策略。 风险应对策略主要包括风险规避、风险转移、风险减轻和风险接受四种。

（六）在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度 各个单位应当根据自身实际情况，按照内部控制的逻辑顺序，建立健全单位各项内部控制制度，对行政事业单位内部控制规范要求的具体内容进行落实，并针对单位的特定业务制定具有针对性的管理制度。

（七）督促相关工作人员认真执行 在内控制度的执行过程中，单位要明确各个部门、各个岗位和相关工作人员的分工和责任，设立相应部门和岗位对相关工作人员对内控制度的执行结果进行监督和奖惩，形成完善的内部控制执行机制。

八、行政事业单位开展内控有八种控制方法 内部控制的方法实质上就是内部控制的机制，是指为将经济活动风险控制在可承诺的范围之内，根据内部控制的原理，并结合风险评估的结果，针对风险点选择的措施和程序等。

（一）第1种方法：不相容岗位相互分离 合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约，相互监督的工作机制。 行政事业单位的各项经济活动通常可以划分为事项申请、内部审核审批、业务执行、信息记录以及内部监督等岗位。

授权批准职务与执行业务职务相分离； 执行业务职务与监督审核职务相分离； 执行业务职务与会计记录职务相分离； 财产保管职务与会计记录职务相分离； 执行业务职务与财产保管职务相分离。 一项完整的经济业务，如果是经过两个以上的相互制约环节对其进行监督和核查，发生错弊的概率大大降低。

（二）第2种方法：内部授权审批控制 明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。

授权控制主要遵循以下四个原则： 1.授权的依据——依事而不是依人； 2.授权的界限——不可越权授权； 3.授权的“度”——适度授权； 4.授权的保障——监督。

审批控制主要有以下两个原则： 1.审批要有界限——不可越权审批； 2.审批要有原则——不可随意审批。 实行授权审批制度应避免以下四种情况： 1.监督权力被“软化”； 2.公共财物被“私化”； 3.财物等重要岗位负责人“亲信化”； 4.财务会计等重要部门信息的“概括化”。

行政事业单位的任何授权都应以法律、行政法规和单位的规章制度为依据，并予以书面化通知到经济活动业务流程中的相关工作人员。授权一经确定，相关工作人员应当在授权范围内行使职权，办理业务，对于审批人超越授权范围的审批业务，经办人员有权拒绝办理，并向上级授权部门报告。 对单位重大决策、重大事项、重要人士任免以及大额资金支付业务，还应建立起集体决策和会签制度，合理保证决策的科学性，并确保任何人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策意见。

（三）第3种方法：归口管理 根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。 原因：1.分散开展； 2.协同完成； 3.专业性强。

（四）第4种方法：预算控制 强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。

预算是根据单位发展目标和计划编制的年度财务收支计划，是行政事业单位业务活动的财务支持和经济活动的基本依据。 预算是行政事业单位工作的起点和依据，是建立和实施内部控制的核心环节，行政事业单位所有业务最终都要通过预算管理衔接起来，从而实现预算管理的全过程控制。

预算控制≠预算业务控制 预算控制本身是一种方法，在经济活动中发挥着事前计划、事中控制和事后反馈的作用。 行政事业单位应该建立起“以预算管理为主线，以资金控制为核心”的预算管理体系。

（五）第5种方法：财产保护控制 建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。 资产日常管理制度包括资产记录、实务保管和处置报批等。 资产的定期清查机制包括定期盘点、账实核对等。

（六）第6种方法：会计控制 建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。

（七）第7种方法：单据控制 要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。

表单和单据是行政事业单位发生经济行为的“留印”和“有痕”，能够反映单位经济活动是否合法、合规、真实。 1.将经济活动所涉及的单据制度化 2.使用和管理单据规范化 单据控制就是对行政事业单位所发生经济行为的痕迹进行控制，实际上就是把支出事项的外部票据控制和支出事项的内部表单控制相结合，建立对单据的内外结合控制体系，保证经济交易事项真实、合法，避免虚假交易，减少建立“小金库”的机会，同时也使“假发票”没有市场。

（八）第8种方法：信息内部公开 建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。

信息内部公开是指对某些与经济活动相关的信息，在单位内部的一定范围内，按照既定的方法和程序进行公开，从而达到加强内部监督，促进部门间沟通协调以及督促相关部门自觉提升工作效率的有效方法。

九、适用于九个主体 《行政事业单位内部控制规范》适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位。

第三部分 行政事业单位内部控制规范与企业内控规范、财务规章制度和廉政风险防控机制建设的关系 第三部分 行政事业单位内部控制规范与企业内控规范、财务规章制度和廉政风险防控机制建设的关系 一、行政事业单位内控规范与企业内控规范的关系 （一）存在的目的不同 企业以营利为目的，行政事业单位以提供社会公共服务为宗旨 （二）资源配置方式不同 企业以市场配置资源，行政事业单位以非市场配置资源

（三）预算的功能不同 企业将预算作为内部财务管理的依据，行政事业单位以预算作为法定依据 （四）产权的关系不同 企业产权清晰，自主经营，行政事业单位产权不清晰，职责法定

（五）法律的约束不同 企业内部权力的行使不受法律的约束，行政事业单位内部权力受法律约束 （六）绩效的评价不同 企业效率型内控，行政事业单位效能型内控 （七）对风险承受程度不同 企业可承受一定风险，行政事业单位可承受风险在可承诺范围内

二、行政事业单位内部控制规范与财务规章制度的关系 不是另起炉灶，而是穿针引线、穿靴戴帽，使其规则化、程序化和系统化。 内控是一把打开“黑匣子”的钥匙。

三、行政事业单位内部控制规范与廉政风险防控机制建设的关系 内部控制在方向、思路、内容和方法上与廉政风险防控机制建设是基本一致的。

第四部分 单位层面内部控制 一、建立内部控制的组织架构 （一）单独设置内部控制职能部门或者确定牵头部门 主要做好以下工作： 第四部分 单位层面内部控制 一、建立内部控制的组织架构 （一）单独设置内部控制职能部门或者确定牵头部门 主要做好以下工作： 1.负责组织协调单位内部控制日常工作。 2.研究提出单位内部控制体系建设方案或规划。 3.研究提出单位内部跨部门的重大决策、重大风险、重大事件和重要业务流程的内部控制工作。 4.组织协调单位内部跨部门的重大风险评估工作。

5.研究提出风险管理策略和跨部门的重大风险管理解决方案，并负责方案的组织实施和对风险的日常监控。 6.组织协调相关部门或岗位落实内部控制的整改计划和措施。 7.组织协调单位内部控制的其他有关工作。

（二）积极发挥经济活动相关部门或岗位的职能作用 应当积极配合内部控制职能部门或者牵头部门主要做好以下工作： 1.配合内部控制职能部门或牵头部门对本部门相关的经济活动进行流程梳理和风险评估。 2.对本部门的内部控制建设提出意见和建议，积极参与单位经济活动内部管理制度体系的建设。 3.认真执行单位内部控制管理制度，落实内部控制的相关要求。 4.加强对本部门实施内部控制的日常监控。 5.做好内部控制执行的其他有关工作。

（三）充分发挥单位内部审计、纪检监察部门的职能作用 1.研究制定监督内部管理制度。 2.组织实施对内部控制的建立和执行情况及有效性的监督检查和自我评价，并提出改进意见或建议。 3.督促相关部门落实内部控制的整改计划和措施。 4.做好内部控制监督检查和自我评价的其他有关工作。

二、建立内部控制的工作机制 （一）单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离 1.决策、执行和监督相互分离机制的侧重点 （1）过程的分离。 决策是执行的前置程序，执行是对决策的具体落实，监督影响和制约着决策和执行。 （2）岗位的分离。 不相容岗位的分离，避免又当运动员，又当裁判员的现象

2.决策、执行和监督相互分离的机制建设应当适应单位的实际情况 既要服从本单位“三定”规定的要求，在现有编制内按照内部控制的要求设计工作机制，又可以从经济活动的特点出发，建立联合工作机制。

（二）建立健全议事决策机制 规范第十四条规定：“单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。 1.建立健全议事决策制度 议事决策制度具体表现为议事决策规则，包括确定议事成员构成、决策事项范围、投票表决规则、决策纪要的撰写、流转和保存以及对决策事项的贯彻落实和监督程序等。

每个单位都可以根据国家有关规定和本单位的实际情况确定哪些事项属于重大经济事项，一经确定，不得随意变更。 2.集体研究、专家论证和技术咨询相结合 单位领导班子集体决定应当坚持民主集中制原则，防范“一言堂”或者“一支笔”造成的决策风险和腐败现象。 不论是本单位的专业人员，还是外部专家，在参与论证和提供咨询的过程中，都应当保持独立、客观、工作，要对论证结果和咨询服务质量负责。

3.做好决策纪要的记录、流转和保存工作 4.加强对决策执行的追踪问效 应当建立起决策问责制度，对经济活动中出现的重大经济决策失误、未履行计提决策和不按照决策执行业务的人员，应当追究相应的责任。

（三）建立健全内部控制关键岗位责任制 1.内部控制关键岗位的构成（7个） 关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等。 2.落实关键岗位责任制 应当以书面形式规定内部控制关键岗位的专业能力和职业道德要求，明确岗位职责、岗位权力以及与其他岗位或外界的关系，并根据变化做相应的调整。

3.实行轮岗制度 不具备轮岗条件的，应当采取专项审计等控制措施替代轮岗机制。

三、对内部控制关键岗位工作人员的要求 规范第十六条规定：“内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。” （一）把好入口关 （二）加强业务培训 （三）强化职业道德教育

四、编报财务信息的要求 规范第十七条规定：“单位应当根据《中华人民共和国会计法》的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。 （一）严格按照法律规定进行会计机构建立和人员配备 行政事业单位应当按照法律要求建立健全会计机构，为会计管理工作有序运转提供组织和人员保障。

（二）落实岗位责任制，确保不相容岗位相互分离 会计工作岗位，可以一人一岗、一人多岗或者一岗多人，确保出纳人员不兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账面的登记工作。 （三）加强会计基础工作管理，按法定要求编制和提供财务信息 （四）建立财会部门与其他业务部门的沟通协调机制

五、运用现代科技手段加强内部控制 （一）内部控制信息化的含义 内部控制的信息化是将内控理念、控制流程、控制方法等要素通过信息化的手段固化到信息系统中，从而实现内部控制体系的系统化和常态化。 规范第十八条规定：“单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。” （二）内部控制信息化的实现

第五部分 业务层面内部控制 业务层面内控设计过程 梳理单位业务流程、明确业务环节 系统分析经济活动风险，确定风险点 选择风险应对策略 第五部分 业务层面内部控制 业务层面内控设计过程 梳理单位业务流程、明确业务环节 系统分析经济活动风险，确定风险点 选择风险应对策略 根据国家有关规定和单位实际情况建立健全管理制度 督促相关工作人员认真执行

固定资产控制（举例） 使用部门 财务部门 主管领导 归口部门 请购 使用 记帐 管理台帐 组织论证 决策 编制预算 制定计划 购置 付款 核对 处置申请 审核 定期核对 组织处置 验收 移交资产

固定资产管理风险及控制措施（举例） 风险点 控制措施 控制岗位 固定资产购置不符合资产配置标准或未纳入预算 1、确保经办人员及时全面掌握资产配置标准规定和预算指标。 2、请购与内部审核审批相分离。 3、加强部门间联系，负有审核责任的部门要履行职责。 4、大宗设备采购适用议事决策机制，领导班子集体审议。 使用部门、资产管理部门、采购部门、技术部门、办公室、财审部门等的负责人及单位领导 固定资产购置程序不合规 1、对外购的资产加强采购控制。 2、对自行建造的固定资产应加强工程项目控制。 资产管理部门、采购部门办公室、财审部门 验收程序不规范、导致质量不符合要求 1、技术设备由资产管理部门和技术部门共同验收。 2、建立资产管理信息系统，进行信息比对。 资产管理部门、采购部门和技术部门负责人 入账不及时，形成账外资产 1、内部审计定期清查或不定期抽查。 2、财务部门、资产管理部门、合同管理部门定期沟通。 财审部门及相关部门

固定资产管理风险及控制措施（举例） 风险点 控制措施 控制岗位 虚构固定资产购置业务，套取财政资金 1、加强审核。审核的重点是各类凭证是否真实，审批手续是否完整。 2、保存所有文件及技术资料。 3、加强内部审计。 财审部门、合同管理部门 固定资产保管或使用不当，造成丢失、毁损等情况。 1、明确固定资产使用和保管责任人及其职责。 2、实行定期清查与不定期检查相结合。 3、部门间适时沟通，账实、账卡核对。 4、盘盈盘亏情况及时汇报单位领导。 使用部门、资产管理部门、财审部门等及单位领导 固定资产的处置未经过适当权限的审批，处置收入流失或未按规定处理 1、明确不同价值固定资产处置的审批权限。 2、由资产管理部门会同技术部门对处置资产的残值进行评估。 资产管理部门、技术部门、财审部门负责人

第六部分 评价与监督 一、建立健全内部监督制度 第六部分 评价与监督 一、建立健全内部监督制度 规范第六十条第一款规定：“单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。”

二、对内部控制的内部监督 （一）进行内部监督与评价的主体 规范第六十条第二款规定：“内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。” 1.内部审计部门 “管事” 规范第六十一条规定：“内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。” 2.内部监察部门 “管人”

（二）内部监督的内容 内部控制的建立和执行是否有效。 1.单位层面内部控制建立和执行情况 2.业务层面内部控制建立和执行情况

（三）内部监督的范围和频率 1.内部监督的范围 涵盖单位经济活动中所有业务和业务的所有环节，还应当包括单位内部管理制度和机制的建立和执行情况，以及单位内部控制关键岗位及人员的设置情况等。 2.内部监督的频率 （1）定期 （2）不定期

（四）内部监督的方法 1.个别访谈法 主要用于了解行政事业单位内部控制的现状，检查人员可以向行政事业单位的相关工作人员询问，并对答复进行评价，以获取与内部控制建立和执行情况的相关信息。

2.实地观察法 实地观察法是指检查人员察看相关工作人员正在从事的活动或实施的程序，适合检查不留下书面记录的控制措施执行的有效性。 3.证据检查法 证据检查法是指检查人员对行政事业单位内部或外部生成的，以纸质、电子或其他介质形式存在的记录和文件进行审查。 4.重新执行法 重新执行是指检查人员通过独立执行原本作为行政事业单位内部控制组成部分的控制措施，来判断内部控制建立和执行的有效性。

5.穿行测试法 穿行测试法是指在内部控制流程中任意选取一笔具体业务事项作为样本，追踪该业务事项从最初起源直至最终在财务报告或内部管理报告中反映出来的过程，即从该流程起点到终点的全过程，以此了解内部控制建立和执行的有效性。

（五）内部监督的程序 1.制定监督检查方案 2.实施监督检查 3.对内部控制的自我评价 4.完成单位内部控制自我评价报告 5.提交内部控制自我评价报告 6.内部控制自我评价结果应用

三、对内部控制的外部监督 （一）财政部门实施的外部监督 规范第六十四条第一款规定：“国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，有针对性地提出检查意见和建议，并督促单位进行整改。”

（二）审计机关实施的外部监督 规范第六十四条第二款规定：“国务院审计机关及其派出机构和县级以上地方各级人民政府审计机关对单位进行审计时，应当调查了解单位内部控制建立和实施的有效性，揭示相关内部控制的缺陷，有针对性地提出审计处理意见和建议，并督促单位进行整改。”

（三）纪检监察部门实施的外部监督 行政事业单位内部控制在方向、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险风控机制建设是一致的。 （四）主管部门实施的外部监督 通常在履行业务管理职责过程中对所属行政事业单位实施日常监督。

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