白玫瑰運動帶給司法改革的啟示 --為什麼要推動人民觀審制 司法院副院長 蘇永欽 博士 100.11.26 義守大學

題 綱 前言 白玫瑰改變司法改革 司法表現其實並不差 人民觀感卻是直直落 司法朝向社會化改革 人民參與審判的意義 以觀審突破正反拉鋸 題 綱 前言 白玫瑰改變司法改革 司法表現其實並不差 人民觀感卻是直直落 司法朝向社會化改革 人民參與審判的意義 以觀審突破正反拉鋸 觀審制度的民意趨向 觀審穩健踏出第一步 結語

前 言 近年一連串重大司法事件，司法受到前所未有的矚目，也面臨前所未有的信任危機。 前 言 近年一連串重大司法事件，司法受到前所未有的矚目，也面臨前所未有的信任危機。 但危機反而是轉機，從另一個角度，台灣司法要提升到成熟的境界，缺少的正是來自民間的集體關心和司法界的幡然覺醒，目前正是推動司法改革最好的時機。 司法要贏得信任，就要讓社會瞭解司法，司法對社會負責。

網路形成司改熱！ 去年八月間報紙連續披露的兩件兒童遭受性侵案判決，經過網路上的熱烈討論，「開除恐龍法官」的激亢主張，就在「讚」聲中迅速散播，而且很快得到二、三十萬人的連署。 網友極有效率的組成了「正義聯盟」，一個半月後，白玫瑰運動就走上凱達格蘭大道。比阿拉伯之春、占領華爾街更早，台灣已經發展出通過網路進行的社會運動，對象居然就是司法。 結果常被批評保守的最高法院以罕見的速度決議，改變原來主流見解、重要司法人事決定臨時喊停，法官法與性侵害防治法立法，都作了重大調整。 向來以理念自豪的民間司改團體也不敢輕攖其鋒，加入唯恐不及，什麼「無罪推定」、「不溯既往」的「普世價值」，突然好像都變得一文不值。

誰在主宰司法改革？ 司法改革過去印象： 1.所謂改革派和守成派間宮本武藏式的對決。 2.88年全國司改會議：審檢辯學各大門派齊聚一堂華山論劍。 司法改革現在風貌： 1.臉書點閱率極高的判決評論 2.youtube上激烈法庭錄音再現 3.「52法庭」有線電視版再審 →這些網友和媒體，或許不認識什麼司法改革派、而且根本不知道民國88年司法界發生了什麼大事，但是否他們實際上已經主宰了新一波的司改論述？！

司法的實際貢獻並不差 司法的功能包括微觀的定分止爭及宏觀的穩定秩序，各級法院每年受理3百多萬件司法案件，以99年為例，舊受209,029件，新收2,919,615件，合計3,128,644件，也終結了2,943,205件。 換句話說，在台灣社會一年有將近三百萬的權利義務關係，或者犯罪的追訴定罪，仰賴一千七百多位法官、一千多位檢察官共同來處理，這數量非常的驚人，而且司法的決定不管在在基本人權與正當程序各方面，這些年來已有很大的進步，在國際也備受肯定，司法對人權保障與社會穩定的貢獻，照理來說不該被忽視，也不該因少數爭議事件而抹煞。

司法案件--量的統計 ＊資料來源：中華民國司法統計參考指標，司法院統計處。

從幾個「率」來看裁判品質 作為除錯機制的審級制度，可以對一國司法的品質作最初步的觀察，最能表達民間不信任的說法是：「一審重判、二審減半、三審豬腳麵線」，但除了吳重禮教授的調查足以推翻這種假設外，僅從刑事案件的實際數字來看，也可反證。 100年1至7月統計，地方法院刑事案件（通常程序）維持率是69.27％，折服率76.03%；高等法院維持率84.01％，折服率44.77％；最高法院發回更審比率18.65％。

地方法院刑事案件（通常程序）維持率、折服率 年別 維持率 折服率 92年 58.38 68.34 93年 59.12 73.20 94年 60.37 71.95 95年 61.50 74.80 96年 61.46 78.33 97年 67.76 79.22 98年 71.91 76.65 99年 68.89 76.72 100年1～7月 69.27 76.03

高等法院暨分院刑事案件維持率、折服率 年別 維持率 折服率 92年 60.97 49.75 93年 59.42 46.89 94年 58.13 50.90 95年 59.44 48.99 96年 61.75 51.30 97年 70.96 50.21 98年 78.00 49.70 99年 79.61 48.14 100年1～7月 84.01 44.77

最高法院刑事案件發回更審比率 年別 發回比率 92年 40.01 93年 41.58 94年 42.72 95年 42.33 96年 43.22 97年 33.10 98年 27.29 99年 24.99 100年1～7月 18.65

從自律的加強看法官的品操 公懲會自83年以來，針對法官或檢察官的懲戒案件作成的議決有95人（都是監察院彈劾後移送的），法官部分為57人；最後議決撤職者14人，法官有9人。這部分的統計似乎只顯示現行職務監督一直有相當的功能，司法並未護短。 但法官同儕自我要求的提高，才是值得觀察的重點。關說案件、羞辱當事人、違規查詢資料等單純不當行為，早期或者不被納入自律，或者輕輕放過，現在的法官自律會議或人審會都當成重大議題，在品操上今昔應該也大不同。

司法的進步，民眾不買單 司法院長期委託民意調查公司進行「一般民眾對司法認知調查」，看起來的確這兩年不信任的比例戲劇性地升高到五成五以上，信任的比例大幅滑落到三成七，但長期觀察，不信任司法的比例一直都在四成以上。 比較有到法院洽公經驗的民眾（一年內在一成以下，一年內沒有但過去有過的在二成五上下）對法院的整體滿意度，正面看法的在五成上下，負面看法的在四成到四成五左右，看起來比沒有法院經驗者對司法滿意，但100年的調查，不滿意的比例爬升到49.6％，滿意比例下滑到44.6％，同樣顯示司法信任度的問題於今尤烈。

司法院一般民眾對司法認知調查報告之一 --民眾對法官信任程度趨勢圖 ＊委託全國意向顧問公司CATI電訪，有效樣本數5223，95％信心水準下，誤差±1.4％

司法院一般民眾對司法認知調查報告之二 --民眾至法院洽公經驗趨勢圖 ＊委託全國意向顧問公司CATI電訪，有效樣本數5223，95％信心水準下，誤差±1.4％

司法院一般民眾對司法認知調查報告之三 --有法院洽公經驗民眾對法院整體滿意度趨勢圖 ＊委託全國意向顧問公司CATI電訪，有效樣本數1899，95％信心水準下，誤差±2.3％

信任度調查法官排名後段 據100年5月的報導，民間團體「群我倫理促進會」委託遠見民調中心進行「台灣信任調查」，在21個社會角色中，法官排名16，低於向來低分的新聞記者，只高於民代、外勞、名嘴和命理師。 主持民調的許士軍教授表示：「司法是正義最後一道防線，法官不受信任是很危險的事。」司法院林秘書長回應，多數受訪者可能未有訴訟經驗，民眾印象可能來自媒體近年的負面報導。 排序 社會角色 1 家人、朋友 2 醫生 6 學者專家 10 社會多數人 11 總統 12 警察 13 新聞記者 16 法官 18 立委、民代

信任崩盤不從今日始 有認為去年至今媒體大幅報導法官貪污、瀆職，乃至於白玫瑰等事件，加上媒體的渲染，導致民眾對司法的信任崩盤，各種調查中，民眾對司法或法官的信任度屢創新低。 其實從中研院社會學研究所長期進行的社會意向調查，2009年6月調查結果（相關新聞事件尚未發生）不信任法院的比例就已經高達57.1％，信任的比例，只有33.8％，前述遠見民調中心的調查結果，其實不太令人驚訝。

2009年中研院社會意向調查 ＊2009年6月電訪，有效樣本數1256，95％信心水準下，誤差±2.77％。

可以不被喜歡，不可以不被信任 不被信任是不是司法的宿命？常有人說：「官司總是有贏有輸」、「有錢有勢者總是比較能占到上風」… 大聯盟球賽也一定有輸贏，但裁判不會因此就不被信任。 同樣的考量也都存在於美、德等國的調查，但司法在這些國家始終享有高度信任。 法治的成功繫於司法建立的系統信任（Luhmann）

不信任製造的成本趨於極大化 無法真正止爭--下一個法官會更好！ 與不信任的來源形成惡性循環─受不利判決者的質疑、媒體名嘴的以訛傳訛、排除來源的正當性越來越少、職業吸引力降低而越來越難吸引優秀人才….

真正的警訊是： 鄉民開始主導評價 ，不信任浮上台面 真正的警訊是： 鄉民開始主導評價 ，不信任浮上台面 所以不信任不是從今天才開始，只是在網路社會形成之前，始終沒有浮上台面，傳統媒體某種程度還扮演守門者的角色，報導多出自專業之手，並經層層檢查。但其守門的能力已不斷流失：從資訊的每日一報（平面媒體）到每小時一報（電子媒體），等到每分一報的互動網站和公民記者出現，這些傳統媒體已經開始邊緣化。至此司法因法制的繼受外國以及過度專業而使民眾疏離的問題，才完全暴露。

司改必須開始面向廣大的評價者 司法許多改革，一般人為何「無感」？ 溝通的對象仍偏重法律專業社群：法官、檢察官、律師、法學教授。 不要再從專業的視野和需求設定改革議程，繼續把大量改革成本投入於滿足不同專業社群的各種外國新制的試驗，而忽略了真正決定司法評價、對法律既不瞭解也不信任的普羅大眾。

司改已經走到社會化階段 從誰的角度看問題？ 台灣司改「階段」的形成，一方面反映了目標價值權衡的差異，另一方面其實也可以很清楚的看出，誰才是改革議程的決定者：最早是政治部門，然後依次是司法行政部門、基層法官、律師和其代表的百分之十的法院使用者，走到從普羅大眾的角度來設定議題時，才算邁入社會化的階段，治療台灣司法痼疾的根，療程才剛剛開始。

司改的五個階段 階段 時期 主軸 優先順序 第一階段 69年司法院審檢分隸改制前 專業化 妥適＞負責＞獨立 第二階段 黃少谷、林洋港院長時期 特殊化 妥適＞獨立＞負責 第三階段 施啟揚院長時期 獨立化 獨立＞妥適＞負責 第四階段 翁岳生、賴英照院長時期 效能化 獨立＞負責＞妥適 第五階段 賴浩敏院長時期 社會化 負責＞妥適 ＞獨立

社會化改革的時代意義 司法在各社會發展階段，都作了適切的選擇 ，如何往「司法為民」的社會化方向調整，期使移植自西方的司法制度終能生根社會，得到人民信賴而可確實負責，無疑是正確而且迫切的方針。 民眾對現狀不滿是最好的改革動力，但人民真正要的，不只是表面短期的「耳目一新」，而是紮實的、可長期運作又貼近民眾法感的司法給付。 →要從人民的角度來觀察問題及設定議題，用更科學實證的方法去尋找解決方案。

司法的社會化不等同於民粹化 司改走到社會化的階段，是要從根本上讓移植的法制生根，消除司法與社會之間的陌生和疏離，自然不等同於廉價的民粹化或者和稀泥。 正因為司法仍須堅守現代司法權的基本角色─從其和立法、行政的外部分權，司法內部的精密分權，以及和社會其他控制機制的分權來認知─，以及現代司法不可妥協的基本原則，社會化更多的意涵是通過結構、程序的調整而使社會「進入」司法，進而認同司法。

東亞的參審熱潮 日本：上個世紀短暫的陪審實驗失敗（1928-1943）。後來經過五年討論，2004年完成裁判員立法，又作了五年的準備，2009年才開始實施。 韓國：2003年首度擬議，四年通過法律，2008年只用半年準備就上路。 中國大陸：本來就有人民陪審員制，但陪而不審。 2004年全國人大常委會通過「關於完善人民陪審員制度的決定」，2009年河南省推動試點。

歐陸法制的二度移植 某種意義上可以說是東亞國家對西方法制的二次移植，「重新裝回抽掉的肋骨」，讓法治真正生根。 都是量身打造：「如何」擺放人民的位子，要看各自的條件和需要。 東亞各國法治情況的差異：日、韓、中國大陸、台灣。

人民參與帶動的化學變化 法制移植國家的人民停留在傳統司法的想像，不瞭解司法權的極限，無法建立合理的期待。專業社群和司法消費者之間，始終存在巨大的觀念隔閡 因此重點不在人民對法官的影響多些，或者法官對人民的影響多些，而在通過參與審判，潛移默化的改善兩者間的關係。 以無罪推定的人權理念為例。

互相潛移默化的效果 人民參與審判另一個常被提到的理由，是避免「與世隔絕」的法官在作事實認定和法律適用時，更貼近一般人的經驗法則及法律感情。 學者做過不少實證調查，德國和日本的研究都顯示，人民做出不同於法官決定的比例極低，但或許不能只從形式上來論證，只要法官與人民一起審判一起評議，其相互影響就無可避免，也自然發生，法官的判斷融入庶民的法感，民眾的評價有了「依法」的啟蒙，這種「潛移默化」的效果，正是觀審制希望達到的。

參與審判讓法院變成法治櫥窗 對於像台灣一樣，司法制度不是自然從自己土地上長出來的社會，讓人民參與審判還有另外一個理由，就是通過參與才知道法官是怎麼作決定的。 當民眾有機會走上法檯，坐在與法官相同的角度來思考一個司法案件，瞭解法庭中如何充斥著各種不確定與謊言，如何難以在有限的時間與資源下去釐清事實與適用法律，或許就更能以同理心看待司法工作要面對的艱難與內心的掙扎，也就不會對司法有過多不切實際的想像與期待，更不會輕易認定法官與當事人有暗盤交易。

人民參與審判的兩種原型 參審制 由人民和法官共同來認定犯罪事實、適用法律及量刑。 例如德國、 法國。 陪審制 由人民組成陪審團來認定犯罪事實，由法官適用法律及量刑。 例如美國、 英國。

和現行程序法的相容性不同 英美的陪審把罪責是否成立的生殺大權整個交給未經法律訓練也全無面對律師詰辯經驗的人民，有其長遠的文化背景，且在法曹養成、證據法則等方面都有完整的配套，很難想像在欠缺這些背景和配套的東亞社會，如何移植而不變質？此所以近年東亞各國建立的人民參與制度，都屬參審模式。

參審全都是量身打造 參審的種類很多 --國民參審、專家參審、勞資參審？德國五大審判體系的參審都不相同。 參審的配套不同 --參審員來源、人數、權限、參審法庭強制或任意、參審員決定的拘束力… 參審全是量身打造，沒有one-size。

德國參審法庭 （布來梅地方法院大刑事庭） 參審員 法官 備位參審員 參審員 書記官

法國重罪法院第一審法庭配置圖 陪席法官 陪席法官 審判長 陪審員 陪審員 檢察官 辯護人 證人席 附帶私訴代理人

日本裁判官+裁判員

日本裁判員審判法庭 （北海道釧路地方法院模擬審判） 39 39

韓國陪審法庭配置示意圖

我國參審制三度叩關失敗 76年～83年：刑事參審試行條例草案（仿德國參審制） 88年～95年：專家參審試行條例草案（仿德國專家參審制） 我國推動參審，覺悟和行動都最早，但迄今尚無所成： 76年～83年：刑事參審試行條例草案（仿德國參審制） 88年～95年：專家參審試行條例草案（仿德國專家參審制） 95年～96年：國民參審試行條例草案（仿日本裁判員制度） 三次失敗的表面原因只有一個：違憲的爭議。

憲法沈默引起的違憲爭議 從民國77年的參審試行條例研擬會議，到95年國民參審試行條例公聽會中的發言，就可看出正反意見的分歧。學界有採違憲論或附條件合憲說者，實務界持違憲看法的更多。 違憲的論證包括違反憲法第80條法官獨立審判的保障，如把參審員定為法官而受獨立保障，則又有不符憲法第81條的問題，也有從憲法第16條訴訟權的角度切入，認為應可包含由專業法官審判的請求權，以確保法律適用的正確。或基於法治國原則，認為可導出司法的「依法」性，其認事用法即必須達到合理方法論的要求。

隱藏在違憲性後面的合理性質疑 社會不信任職業法官，會全然信任不懂法律的參審員？ --會不會質疑參審員有偏見？會不會被收買或脅迫？會不會鄉愿或被誤導？會不會… 司法院的調查證實，一般社會大眾對於人民參與審判，可能受到威脅利誘、可能過於主觀的憂慮確實存在。

務實跨出人民參與的第一步 大法官對於參審制雖尚無機會做成解釋，因此未來如果強行通過參審，可能隨時要面對來自機關、法官或人民的挑戰。 此所以儘管多數學者認為這裡立法者應有制度形成空間，但三度挫折已迫使司法院對參審制度的設計作比較務實的考慮。 如何在不信任中跨出人民參與審判的第一步，通過運作來逐漸降低人民對司法的不信任？司法院因而參考他國經驗所構思的觀審制度和其背後的一點五分理論。

人民觀審制的基本發想 人民觀審制就是為台灣量身打造的參審，是人民參與審判的起點，但不一定就是終點，基本內容如下： 1.依一定程序選出一定人數的人民擔任觀審員 2.針對某些重罪案件 3.全程參與第一審法院的審判程序 4.觀審員參與評議並在與法官充分討論後形成多數意見，但法官作成判決時可不接受，然於不接受時應在判決中說明理由。

參審與觀審的優劣比較之一 優點 制度 參審制 1 觀審制 0.5 程序公開透明，強化對司法的信賴 實際參與審判，增進對司法的認識 融入社會多元價值，提高裁判品質 參審制 1 觀審制 0.5

參審與觀審的優劣比較之二 缺點 制度 法律專業不足，品德操守或有疑慮 程序更為複雜，勞力成本時間增加 非職業法官參與判決，有違憲疑慮 參審制 -1 觀審制

有拘束力的表決或表意 觀審目的在凸顯「表意而不表決」 --讓參審員白忙一場，或讓參審員和法官有完全相同的權力，都不合理，觀審保留參審制最大的好處，避掉參審制最大的壞處。 觀審對整個訴訟法的變動遠小於參審。

民意支持人民觀審制 司法院六月間委託辦理民調有高度聲望的政大選舉研究中心，以電話訪問進行客觀的民意調查，結果顯示，觀審不但是民眾可以接受的制度，許多指標更優於傳統參審制。 針對兩種類型：即一是由法官最後把關，一是人民與法官一起決定，瞭解一般人民的接受度，結果發現民眾對人民參審果然多持正面，對於「如果你是」被告、被害人，願不願意接受這種審判，以及如果被遴選，願不願意參與審判，支持度也都高達百分之七、八十，而且對最後由法官做決定類型（人民觀審）的支持，全部高於「一起決定」（傳統參審）。

觀（參）審會不會讓判決 更符合社會常識？ ＊Z值=0.384, p>.05，會的比例沒有顯著差異。 ＊＊無反應包括：看情形、無意見、不知道、拒答。

觀(參)審會不會提升民眾 對司法的信任？ ＊Z值=-3.268, p<.05，會的比例有顯著差異。 ＊＊無反應包括：看情形、無意見、不知道、拒答。

如果您是案件的被告，是否 願意讓民眾觀（參）審？ ＊T值=2.723, p<.05，願意的比例有顯著差異。 ＊＊無反應包括：看情形、無意見、不知道、拒答。

如果您是案件的被害人， 是否願意讓民眾觀（參）審？ ＊T值=0.425, p>.05，願意的比例沒有顯著差異。 ＊＊無反應包括：看情形、無意見、不知道、拒答。

有機會是否願意擔任觀（參） 審員，與法官一起審判？ ＊T值=0.151, p>.05，願意的比例沒有顯著差異。 ＊＊無反應包括：看情形、無意見、不知道、拒答。

對人民觀（參）審的整體評價？ ＊T值=1.484, p>.05，贊成的比例沒有顯著差異。 ＊＊無反應包括：看情形、無意見、不知道、拒答。

社會對觀（參）審不信任的確存在 推動參審要排除的障礙，絕對不會只有違憲的爭議，違憲後面更大的阻力，正是支持參審者所要藉以改善的因素─社會的信任。社會不信任職業法官，也不可能會百分之百的信任不懂法律的參審員，日本推動參審的經驗告訴我們，運動帶起的熱潮，和隨之而來的質疑，一定會相互激盪，庶民的質疑聲浪可能越來越大。 民意調查也顯示司法院上述的思考不是杞人憂天，確實是一般人都有的顧慮。

觀審或參審會不會因為觀（參） 審員被收買或恐嚇致判決不公？ ＊Z值=-3.583, p<.05，會的比例有顯著差異。 ＊＊無反應包括：看情形、無意見、不知道、拒答。

觀審或參審會不會因為觀（參） 審員主觀偏好致判決不公？ ＊Z值=-3.277, p<.05，會的比例有顯著差異。 ＊＊無反應包括：看情形、無意見、不知道、拒答。

關鍵不在於有無表決權 反對觀審構想的人，主要憂慮的是「如果沒有表決權，人民為什麼要參與？」調查也發現在百分之二十幾不願參加審判的受訪者中，確實有四分之一的人為此而反對觀審，但在反對人民有表決權的受訪者中，有將近四成的理由是「我不懂法律」，人數上幾乎是前者的兩倍，如果再加上第二高的理由「我覺得自己不夠客觀」，人數更遠高於因為沒表決權而不參與的人。 所以整個看起來，至少在現階段，排除人民享有最後決定權，對人民參與動機的負面影響只有百分之六，正面影響反而達到百分之十五，整體而言對觀審制的支持仍然高達百分之八十五。

為何不願參與觀（參）審？

對觀（參）審都贊成、都反對 或部分贊成的比例分析 一起決定 法官決定 反對 贊成 無反應 合計 74 6.9% 109 10.2% 4 0.4% 187 17.4% 178 16.6% 623 58.1% 23 2.1% 824 76.8% 7 0.7% 33 3.1% 22 62 5.8% 259 24.1% 765 71.3% 49 4.6% 1073 100%

觀審作起點跨出第一步 有人認為民眾對司法公信力的主要質疑是法官的操守，以及判決是否悖離人民的法感情。對此「人民觀審」能發揮多大的功能？ 觀審制度不是萬靈丹，並不能解決所有的司法問題，也不會消除社會對司法所有的誤解，但應該會朝正面的方向發展，如果只是在各種想像中的困難與可能的副作用上反覆地批評，就會如過去20多年的，始終在原地打轉，反覆拉鋸，始終沒有機會讓台灣實施人民參與審判， 若能以觀審作為起點，才能跨出第一步。

觀審制度推動試行的構想 未來法律通過，預定試行三年，考量城鄉型態、案件數量、人力及院舍空間等因素，目前選定北部的士林地院及南部的嘉義地院來試行。司法院會提供配套的人力與預算，希望能形成良性循環。 同時司法院也會成立一個評鑑小組，實事求是地看問題、找問題，並隨時修改。切實地評估這個制度在我國的適用性，如果做的好、走得穩，才有進一步擴大的可能。

社會化的改革當然不限於觀審 人民觀審無疑是社會化改革最重大的一步，但這樣結構性的改革仍不能解決所有的問題，民眾對司法的感受常常會在一些細節上就形成。 所以便民親民絕對不能淪為口號，民眾只要上過司法院的網站就知道，司法院非常重視法院準時開庭、法官問案態度的考核；網路上可以即時查詢全國法院開庭進度，避免到法院枯等；當事人也可以線上查詢案件進度。 各法院加強發言人的功能，希望能及時化解個案裁判引起的誤解。法庭活動已經與過去大大不同，歡迎有空時多去旁聽。

結 語 當前司法改革的優先目標，不再只是排除不當干預，而是贏得人民信任，改革須從人民角度來看問題及解決問題，有待擴大全民參與，透過對話來化解誤解，也要打開大門，讓人民認識司法的組織程序，進而認同整套司法體制所追求的法治理念。 過去經驗告訴我們，這些都不會自動發生：當山不來就穆罕默德時，就讓穆罕默德去就山！

謝謝耐心聆聽， 歡迎提出問題！