行政法人之發展對法務體系之影響 政治大學法律系教授 董保城

壹、現行行政機關組織型態之缺點 一、人事、會計法規僵硬 二、缺乏彈性、效率，無法滿足人民需求 三、大鍋飯待遇，同工同酬 四、依賴政府預算，欠缺獨立性、自主性

貳、行政法人萌芽之背景與發展 ㄧ、行政院組織改造委員會: 去任務化、地方化、法人化、委外化 二、打破以往由政府、民間體制二分法， 創設ㄧ新的組織型態—行政法人 三、現有「國立中正文化中心設置條例」，尚 有研擬中之「國家教育研究院」「國家台灣 文學館」「國家運動訓練中心」「國家農業 研究院」等 四、「行政法人法」草案之研擬審議

參、行政法人之特色 ㄧ、人事、會計鬆綁: 由行政法人訂定人事管理、會計制 度、內部控制、稽核作業等相關規章 二、企業化經營提升效率: 透過內部、外部監督機制及績效評 鑑制度之建立

參、行政法人之特色 三、去公務員化: 行政法人進用人員，含人事、會計 均不具(狹義)公務員資格 四、現有公務員保留身分，權益不變 (採溫和漸進式) 五、人事會計獨立之法人格

肆、行政法人之定義 ㄧ、中央行政機關組織基準法第三十七條 : (2004.06.23) 為執行特定公共事務，於國家及地方自治團體 以外，得設具公法性質之行 政法人，其設立、 組織、營運、職能、監督、人員進用及其現職 人員隨同 移轉前、後之安置措施及權益保障等 應另以法律定之。

肆、行政法人之定義 二、立法院於2004.06.23通過「中央行政 機關組織基準法」 附帶決議: 請行政院清查所有由政府出資或捐助之財團 法人，如其能自負盈虧者，應朝向民營化組 織形態轉型；如無法自負盈虧者，應予裁撤 其餘如能轉行為行政法人者，應予轉型。

肆、行政法人之定義 三、行政法人法草案第二條(2005.08.08) (第一項)法所稱行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立具人事及財務自主性之公法人。 (第二項)前項特定公共任務，以具有專業需求或須強化成本效益及經營效能，不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力行使程度較低者為限。 (第三項)行政法人應制定個別組織法律設立之；其目的及業務性質相近，可歸為同一類型者，得制定該類型之通用性法律設立之。

伍、行政法人在學說上之詮釋 1.獨立於內閣部會之外 2.非採傳統層級、上下隸屬行政機關組織形式 3.提供公務服務 4.執行公共任務

陸、公法人簡圖

陸、公法人解說 一、公法社團 1.公法社團概念： 2.屬人性質公法社團概念： 3公法社團特徵： 依據公法所設立人合組織體，並且被賦予一定公權力，而其存續不受其 中人員變動影響，公法社團依其社員與團體之間結合關係與拘束程度可 區分為：（1）地域性公法社團：如直轄市、縣（市）、鄉鎮（2）屬人 性質公法社團（3）屬物性質公法社團 2.屬人性質公法社團概念： 以特定職業的成員或具有特定資格、身份的自然人所組成社團法人。如 德國律師公會、醫師公會、公立大學。公立大學權利能力的權限範圍， 僅及於「學術」事項，不若前述地域性公法社團，其權利能力的權限範 圍，具有「普通管轄權」（Allzuständigkeit），舉凡與該地域有關所有 事物均屬地方自治權。 3公法社團特徵： (1)以「社員」人之組合，其內部運作應符合民主原則。 (2)被賦予獨立公權力，如收取會費、學費、規費、地方稅課、 行政罰等。 (3)針對社團自治事項，訂定自治規章。 (4)人事自主權，自己選任首長，財政部份自主，政府仍編列預算補助之。 (5)社團自治重要事項，由社員選出代表決定之。 (6)國家依法律進行合法性監督。

陸、公法人解說 二、公法營造物 1.公法營造物概念： 2.公法營造物特徵： 公行政主體為持續性對特定公共目的（通常是給付行政）而服務，所結合人 與物而成立的行政組織，此一行政組織具有獨立法人格。 2.公法營造物特徵： (1)營造物之目的、內部結構、服務人員、權限等，規定於營造物規章，此一 規章乃為營造物設立主體（國家或地方自治團體）所享有自主空間。 (2)「人」與「物」結合，與公法社團相異之處，其並無「社員」，僅有「利 用人」（user）。 (3)因為營造物有利用人，所以有利用規則，規範營造物對外使用所生法律關 係，利用規則如圖書館讀者須知，文化中心所制頒入館須知，皆由營造物自 行訂定（營造物權力）。 (4)利用規則可分為公法或私法利用關係；強制性與自由性使用。 (5)國家依法律進行合法性監督。

柒、矯正機關 法務部所屬八十六個犯罪矯正機關、依性質可分為監獄、少年輔育院、技能訓練所、矯正學校、看守所、少年觀護所及戒治所等七類。 1、監獄：執行經刑事判決確定的受刑人。 2、少年輔育院：收容經少年法庭裁處感化教育的少年。 3、技能訓練所：收容強制作工作受處分人(如慣竊)及受感訓處分 人(流氓)。 4、看守所：羈押偵破或審判中的刑事被告。 5、少年觀護所：收容調查、偵查及審判中的未滿十八歲少年。 6、戒治所：受戒治人之心理輔導、階段性處遇。 7、矯正學校：少年徒刑、拘役及感化教育受處分人。

柒、矯正機關

捌、法人化前後對照 法務部附屬機關 法人化前 法人化後 法律地位 是行為主體 不具權利能力 具權利能力 具法人資格 決策與執行 機關首長負責決策，並負執行之責 1.決策由行政法人之董(理) 事會負責 2.由執行長負責執行，對 董事會負責 營運、運作原則 受僵硬法令拘束 1.企業化經營思維模式 2.強調創新、變革、效率 與執行

捌、法人化前後對照 法務部附屬機關 法人化前 法人化後 預算、會計 1.公務預算 2.消化預算 1.監督控管機制 2.財報委請會計師查證 3.中心自行制定財務收 支、管理辦法 財務 公務預算 1.年度節餘自行保留，無 須上繳 2.可辦理自籌性貸款(如自 有財產)

捌、法人化前後對照 法務部附屬機關 法人化前 法人化後 人事 成員均具公務員身分，任用、進修、俸給、退休、撫恤等均應按公務員相關法規規定 1.所有人員(含人事、會計) 均不具公務人員資格，由 行政法人自定人事規章進 用、管理。現有具公務員 身分之人員身分、權益不 變。 2.員工晉升取決於能力，與 年資脫鉤 待遇、退撫 按公務人員俸給法、公務人員退休法、公務人員撫卹法等相關發規規定 1.自行訂定薪資表，報主關 機關備查。 2.訂定績效制度、彈性工 時。 3.適用勞工退休金條例，不 享有公務員月退。

捌、法人化前後對照 法務部附屬機關 法人化前 法人化後 首長、重要成員之任免 上級機關任免 由監督機關任免董、監事 土地、不動產 國有財產，法務部為管理機關 1.原先財產仍為國有 2.行政法人購置財產，分 公有財產、自有財產 3.政府核撥支經費。除指 定用途外，納入法人自 有財產 政府採購 按政府採購法 政府補助金額佔採購金額半數以上者，始適用政府採購法

捌、法人化前後對照 法務部附屬機關 法人化前 法人化後 監督類型 適法性監督與適當性監督 1.適當性監督 2.委辦事項為適法性與適 當性監督 內部監督 1.政風 2.政府會計審核 1.董事會對營運計畫、營 運目標作審查 2.監事會審查業務、財務 3.中心自行制定內部稽核 辦法 外部監督 監察院依監察法、審計法監督 1.設置績效評鑑委員會進 行評鑑 2.審計部進行審計監督

捌、法人化前後對照 法務部附屬機關 法人化前 法人化後 立法院監督 機關首長到立法院備詢之法律義務 行政法人首長無到立法院備詢之法定義務，只有「事實上義務」(補助款被刪減) 行政救濟 不能提起訴訟、行政訴訟、僅能當被告。 1.不服行政處分得向監督 機關提起訴訟 2.訴願人與行政訴訟原告 資訊公開 依政府資訊公開法規公開之 1.資訊透明化 2.年度財務報表及年度營 運資訊主動公開

玖、結論 一、行政法人發展乃世界潮流 二、獨立性、公共性、企業性 三、同工不同酬，升遷靠能力 四、邁向服務性、創意性、效率性的公共服務