第7章 行政监督

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教学内容 第一节 行政监督概述 第二节 行政监督的理论基础 第三节 行政监督的现实运作 第四节 行政监督系统 第五节 完善当代中国的行政监督

第一节 行政监督的概述 一、行政监督的含义 二、行政监督的特点 三、行政监督的功能 四、行政监督的意义

第二节 行政监督的理论维度 一、行政监督的理论基础 二、行政监督的模式

第三节 行政监督的现实运作 一、行政监督的方式 二、行政监督的原则

第四节 当代中国的行政监督系统 一、内部监督系统 二、外部监督系统

第五节 完善当代中国的行政监督 一、当代中国行政监督存在的问题 二、完善当代中国行政监督的建议

关键术语 行政监督 一般监督 专门监督 行政监察 审计监督 合法性监督 合理性监督 事前监督 事中监督 事后监督 政权监督 

复习思考题 1、行政监督的特点。 2、行政监督的功能。 3、行政监督的意义。 4、行政监督的方式。 5、行政监督的原则。 6、试述内部行政监督系统。 7、试述外部行政监督系统。 8、联系实际谈谈当代中国行政监督存在的问题及其 解决之道。

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一、行政监督的含义 1、西方学者观点 狄莫克：行政监督是行政机关中一些人对另一些人的工作指导，目的是让受指导者知晓自己该做什么和如何做 凡德色尔：行政监督不仅是让被指导者知道做什么和如何做，而且是动员行政人员如何在最佳情况下协同完成组织指派的任务的一系列活动 行政机关作为监督主体 行政机关作为监督客体 广义含义

一、行政监督的含义 2、《中国大百科全书》中的界定 行政监督是依法享有行政监督权的监督主体对国家行政机关及其工作人员行使国家行政权所实施的监督 内部行政监督 外部行政监督 一般含义

一、行政监督的含义 进一步理解： 行政监督 行政监督的主体 行政监督的对象 行政监督的客体 返回

行政监督的主体 上级政府 其他国家机关 监察部门 政党 审计部门 社会舆论：公众与传媒 法制部门 社会组织 行政 机关 返回

行政监督的对象 行政机关 一般权限行政机关 各级人民政府 派出机关 部门权限行政机关 各级人民政府的工作部门 派出机构 及其工作人员 返回

行政监督的客体 一切行政机关 及其工作人员 的所有行政管理行为 核心：权力行为 返回

二、行政监督的特点 对象的特定性 目的的确定性 主体的多元性 内容的广泛性 程序的规范性 返回

三、行政监督的功能 一般而言，行政监督的功能主要在于监督各 级行政机关以及内部工作人员执行国家制定 的各项行政法规、行政政策的情况，同时纠 正和惩处违反行政规范、行政纪律的行为 1、预防 2、评价 3、改进 4、补救 返回

四、行政监督的意义 返回 增强行政人员的公仆意识，保障行政机关合理合法行使行政权力 保护行政相对人（公民、法人和其他组织）的合法权益 维护国家整体利益，实现国家行政目标 克服官僚主义，提高行政效率，实现科学管理 返回

一、行政监督的理论基础 返回 行政权力的双重属性 现代代议民主的困境 法治精神的内在诉求 公共行政中利益与价值的悖论 理性vs.非理性 权力（权利）可以代表，意志无法代表 法治精神的内在诉求 返回

行政权力的非理性 返回 行政权力的非理性 行政权力的非理性运作 梅里亚姆：政府不只是人民的仆人，而且是一个不能信赖的、靠不住的仆人 麦迪逊：政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。 行政权力的非理性运作 权责背离 行政权力滥用 行政权力腐败 孟德斯鸠：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力非到了限度，决不休止。 返回

二、行政监督的理论模式 德性制约模式 法制制约模式 制度制约模式 权力制衡模式 社会制约模式 返回

一、行政监督的方式 1、一般监督与专门监督 （1）一般监督是指国家行政机关对监督对象所实施的监督，上级行政机关对下级行政机关、上级主管部门或职能部门对下级相应部门、同级行政机关之间等都属于一般行政监督 （2）专门监督是指专门行政机关根据行政法规，在一定的权限范围内，对行政机关的行政人员的某种行政行为实施的监督

一、行政监督的方式 2、合法性监督与合理性监督 （1）合法性监督是指行政机关根据行政法规对被监督对象的行政行为实施的监督 （2）合理性监督是行政机关对被监督对象行政活动在合法的前提下，是否符合科学、效率、精简等原则而实施的监督

一、行政监督的方式 3、经常、定期或不定期监督 （1）经常性监督是指行政机关对监督对象实施的日常监督 （2）定期性监督是行政机关对某些被监督对象，根据一定的周期对其实施的常规性监督 （3）不定期监督 临时性监督是为了了解被监督对象的工作情况而进行的突击性抽查 规定性监督是行政法规明确规定的不定期监督

一、行政监督的方式 4、事前、事中、事后监督 返回 （1）事前监督是指行政机关对某项活动或行为等在被监督对象实施之前，依照行政法规进行的监督 （2）事中监督是行政机关对已在实施过程中的行为或活动，根据行政法规进行的监督 （3）事后监督是指行政机关对已结束的行为、活动或事项，依照行政法规进行的监督 返回

行政机关在实施行政监督时，要灵活运用行政监督的各项规章制度，把握监督的分寸 二、行政监督的原则 主体合法 程序合法 方式合法 1、合法性原则 2、行动统一原则 3、弹性原则 4、尊重下级原则 5、幅度原则 6、时效原则 7、经常性原则 8、公正性原则 行政机关在实施行政监督时，要灵活运用行政监督的各项规章制度，把握监督的分寸 提出者：格雷库纳斯 （1）行政授权的程度 （2）行政工作的变动程度 （3）监督者的能力 （4）行政下级的能力 （5）行政活动的地域 返回

一、内部监督系统 一般监督 上下级之间的监督 职能监督 主管监督 专门监督 监察监督 审计监督 返回

一般监督系统 1、行政机关上下级之间的监督，即按照行政系 统的直接隶属关系，实行自上而下和自下而上的 双向监督。这是一种最经常、最直接、最主要， 也是最有力的监督形式。如日常的工作检查、请 示汇报、总结等 2、职能监督，即政府各职能部门（财政部、教 育部）就其所主管的工作，在自己的职能范围内， 对其他部门，不论有无直接领导关系，都有权进 行监督。例如，财政部对其他国家行政机关财政 收支和财务活动的监督 3、主管监督，即国务院各部委对地方各级人民 政府相应的工作部门，上级地方人民政府的各工 作部门对下级地方人民政府相应的工作部门所进 行的监督

一般监督系统 工作委派制度 工作指导制度 请示汇报制度 执法检查制度 审查批准制度 行政复议制度 备案检查制度 返回 违纪调查制度 考核奖惩制度 返回

监察监督 1、含义 行政监察是国家行政系统专门设立的监督机关依照国家的法律、法规和政策，对行政机关的行政行为、行政人员及由国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部的职务行为与其相联系的个人行为所实施的行政监督。 第一，从本质上讲，它是行政机关内部的一种人事监督制度 第二，监督的主体是各级行政监察机关 第三，监督的客体是行政行为 第四，监督的对象是公务员和任命人员 第五，监督的方式是依法独立进行

监察监督 2、范围 第一，监督检查国家行政机关公务员和其他人员贯彻执行法律、法规和政策的情况 第二，受理对国家行政机关和公务员等违反法律、法规等的检举和控告 第三，调查受理国家行政机关和公务员等违反法律、法规以及违反政纪的行为 第四，受理国家行政机关和公务员等不服行政处分的申诉等

监察监督 3、职责和权限 4、程序 返回 职责 权限 检查程序 调查程序 具体工作程序 准备阶段 立案阶段 审理阶段 行政效能检查 清正廉洁监督 权限 检查、调查权 建议、处分权 4、程序 检查程序 调查程序 具体工作程序 准备阶段 立案阶段 审理阶段 返回

审计监督 1、含义 审计监督是指各级政府内部专门设立的审计机关，依法对各级政府及其工作人员、国有的金融机构和企业事业单位等在财政财务活动过程中是否坚持依法办事和廉洁奉公所实施的监督 2、主体 国家审计机关 部门单位内部审计机构 社会审计组织 3、内容 《中华人民共和国审计法》对审计机关的审计范围予以明确规定

审计监督 4、权限 要求报送权 检查权 调查权 制止并采取措施权 通报权 处理权 5、程序 准备阶段 实施阶段 总结阶段 返回

二、外部监督系统 外部监督系统 政党监督 政权监督（立法监督） 司法监督 社会监督 返回

政党监督 1、含义 2、执政党的监督 政党监督是指中国共产党和各民主党派对国家行政活动的监督。 日常监督：各级党委和基层党组织对党员行政人员是否积极认真执行党的路线、方针、政策、国家法律等进行的监督，并领导中央和地方各级人民政府的行政管理活动 专门监督：党的各级纪律检查委员会（党的基层委员会设立纪委或纪检委员，党总支和支部设纪检委员）进行的监督，协助党委管理好党风 信访监督

政党监督 返回 3、各民主党派的监督 4、政协监督 参与重要事务的讨论 视察、参观和调查 参与社会协商对话 监督行政机关中工作的本党成员 成为监察部的特邀监察员 4、政协监督 提出建议案 民主协商 列席人大 视察和调查 担任监察员和审计员 返回

政权监督 1、含义 政权监督是指国家权力机关对国家行政机关的监督，具体而言，是指各级人民代表大会及其常委会对国家行政机关及其工作人员实施的监督，又称为立法监督，是具有高度法律效力的监督 2、内容 法律监督 工作监督 3、形式 法律监督权 工作报告审议权 人事监督权 计划预算监督权 质询和询问权 视察与调查权 受理信访、申诉和控告权 返回

司法监督 1、含义 2、检察机关的监督 司法监督是指国家司法机关依照司法程序、通过司法手段对国家行政机关及其工作人员的行政行为进行的监督。 各级人民检察院按照法律规定的内容和范围，对国家行政机关及其工作人员是否遵守国家法律所实施的监督 提起公诉 自行侦查 抗诉

司法监督 3、法院的监督 各级人民法院通过行使审判权对国家行政机关及其工作人员所实施的法律监督。 审判 审查（行政诉讼） 惩处 返回

社会监督 公民监督（群众监督） 社团监督 人民团体 群众组织 企事业单位监督 新闻媒体监督 社会舆论 返回

一、当代中国行政监督存在的问题 返回 监督体系 两大体系，但力量缺乏整合 监督主体 主体不全，权威性不够 监督程序 不完备 监督依据 流于原则性规定，缺乏操作性 返回

一、当代中国行政监督存在的问题 1、监督体系：两大体系，但力量缺乏整合 返回 中国现在国家监督力量很多： 审计机关监督 财政有监察专员 国家发改委有稽查特派员 金融领域有银监会、保监会、证监会 还有其他各种专项监督等 问题：监督部门多，人数不少，这一方面造成重复 监督、重复检查现象，使一些机构、企业因为一年 到头不停的检查而叫苦不迭，成本很高，甚至影响 到正常业务的开展，另一方面就是“龙多不治水”，谁 都能检查，谁都不负责任。 对策：应建立起一种追究监督部门的责任机制，整 合监督力量，强化监督力度，使监督机构不仅要有 权力，而且要强调责任。 返回

一、当代中国行政监督存在的问题 2、监督主体：主体不全，权威性不够 返回 监督人员的多，监督机构的少 监督普通人员的多，监督领导人员的少 监督具体行政行为的多，监督抽象性行政行为的少 监督机构与人员在人、财、物等方面受制于被监督主体，影响其独立性、权威性 返回

一、当代中国行政监督存在的问题 3、监督程序：不完备 返回 事前监督、事中监督与事后监督应成为一个封闭回路，不能有中断 侧重于纠偏于既遂，轻视防患于未然 返回

一、当代中国行政监督存在的问题 4、监督依据：流于原则性规定，缺乏操作性 流于原则性规定，缺乏操作性 监督法规缺乏彼此的协调和配套 返回

二、完善当代中国行政监督的建议 1、完善监督体制 2、整合现行监督力量 3、提高现行监督机构的地位 4、提升监督人员素质 返回