行政机关公文写作实务 市政府办公室 翁哲伟

一、公文概述 （一）公文的定义 《党政机关公文处理工作条例》第三条：党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。

（二）公文的分类 1．以公文的处理程序划分 （1）收文：收文又分为阅件、办件 （2）发文 2．以公文内容涉及的秘密程度划分 （1）公布性公文 （2）内部公文 （3）保密公文

3．以对文件处理的时限要求划分 （1）电报的紧急程度 特提 特急 加急 平急 （2）其他文件的紧急程度 特急 加急 平件

4．以公文的传递方向划分 （1）上行文：如请示、报告、上行的意见； （2）下行文：如命令、决定、公告、通告、通知、通报、批复、下行的意见等； （3）平行文：如议案、平行的意见、函等。

5．以公文的作用划分 （1）指挥性公文：如命令、决定、批复、下行的意见、指示性的通知等； （2）报请性公文：如请示、报告、上行的意见、议案、求批函等； （3）知照性公文：如公告、通告、通报、知照性通知、告知函等； （4）商洽性公文：如函、平行的意见等； （5）记录性公文：如纪要。

（三）行文规则 1．定义：对行文关系和行文方式所作的规定，是各级行政机关的公文往来需要共同遵守的制度和原则。 2．行文关系：（1）领导与被领导的关系（同一组织系统上下级机关）；（2）指导与被指导的关系（同一专业系统上下级机关） ；（3）平行关系（同一组织系统或专业系统同级机关） ；（4）不相隶属关系（非同一组织系统、专业系统机关） 。 3．行文方式： （1）纵向的行文方式：①逐级行文；②越级行文；③多级行文；④普发行文。 （2）横向的行文方式：平行文

4．行文规则的具体内容 （1）确有必要，注重效用 （2）按机关隶属关系行文：同一组织系统、专业系统的上下级机关之间用上行文和下行文，不相隶属机关以及平行机关之间用平行文。 （3）关于政府部门行文：部门依据职权，可以相互行文；部门在职权范围内可以向下级政府的相关业务部门行文；部门不得向下级政府发布指令性公文或者在公文中向下级政府提出指令性要求；部门和下级政府之间只能用函商洽工作、询问和答复问题、求批和审批事项；需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由部门行文，文中须注明已经政府同意；属于部门职权范围内的工作，应当由部门自行行文或联合行文，联合行文应明确主办部门；涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得各自向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销；部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。

（4）关于越级行文：一般情况下不能越级行文，应按行政隶属关系逐级行文，在一些紧急、特殊、获得授权的情况下可以越级请示或报告，但应当同时抄送被越过的机关。 （5）同级机关可以联合行文：部门与部门，政府与政府，部门与政府，政府与党委、军事机关，政府部门与党委、军事机关部门，政府部门与人民团体、事业单位。 （6）关于报送和抄送公文：属于主管部门职权范围内的问题，应直接报送主管部门；除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。 （7）“请示”应一文一事 （8）“报告”中不得夹带请示事项

（四）公文处理的基本原则 1．实事求是 2．准确规范 3．精简高效 4．安全保密

二、公文文种的使用和写作要求 （一）决议 适用于会议讨论通过的重大决策事项。 主要是党的机关使用，行政机关一般不用。

（二）决定 1．适用范围：（1）对重要事项作出决策和部署；（2）奖惩有关单位和人员；（3）变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。 2．特点：（1）适用范围广；（2）使用方式较灵活；（3）具有较强的约束力；（4）具有权威性，仅次于命令。 3．写作要求 （1）标题：要完整写出发文机关、事由、文种三要素 （2）主送机关：有特定下发单位的，写上主送机关；普发性的，不写主送机关。 （3）写作要求：要有针对性、政策性、确定性。

（三）命令（令） 1．适用范围：（1）公布行政法规和规章，即发布令；（2）宣布施行重大强制性措施，即行政令；（3）批准授予和晋升衔级，即授衔令；（4）嘉奖有关单位和人员，即嘉奖令。 2．有权发布命令（令）的机关：国务院，国务院所属各部委办局，县级以上各级人民政府。 地方人民政府各职能部门、基层政府等无权发布命令。

（四）公报 适用于公布重要决定或者重大事项。 层次高，内容庄严，具有新闻性、公开性。地方行政机关很少用。

（五）公告 1．适用范围：向国内外宣布重要事项或者法定事项。 2．特点：（1）公开性；（2）庄重性；（3）广泛性。 3．发文机关：大多是国家领导机关，如国务院、国务院所属各部委；地方行政机关和政府有关职能机构也可以发布公告，但基层单位不能随意制发公告。 4．写作要求：（1）语气要庄重；（2）文字要简明。

（六）通告 1．适用范围：在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。 2．作用：（1）各级行政机关公布有关政策、法规，要求有关方面遵守执行，具有强制执行效用；（2）公布社会各方面需要知晓、办理的事项。 3．分类：（1）规范性通告；（2）周知性通告。 4．特点：（1）公开性；（2）广泛性；（3）针对性；（4）规范性。

5．写作要求： （1）标题：可以发文机关+事由+文种，也可以发文机关+文种，内部张贴时，也可以“通告”为标题。 （2）主送机关：告知对象如果是社会公众，可不写主送机关，告知对象如果是下属单位，应写上主送机关。 （3）写作特点：多采用条文式写法；周知性通告，一般语言通俗易懂，语气平和。 6．通告与公告的区别 （1）内容有差别；（2）发文机关级别不同；（3）使用范围不同；（4）发布形式不同；（5）写作要求不同。

（七）意见 1．适用范围：对重要问题提出见解和处理办法。 可用于上行文、下行文、平行文。 2．作用：（1）作为上行文，按请示性公文的程序和要求办理。所提意见如涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商一致后方行文；如有分歧，主办部门应主动与有关部门协商，确实不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关决定。一般来说，凡是请求上级批转的公文，都应写成“意见”的文种。（2）作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。（3）作为平行文，提出意见供对方参考。

3．分类：（1）指导性意见；（2）建议性意见；（3）评估性意见。 4．特点：（1）使用上的广泛性；（2）行文方向上的灵活性；（3）指导性；（4）建议性；（5）原则性。 5．写作要求： （1）标题：可以发文机关+事由+文种，也可以事由+文种。 （2）主送机关：除一些评估性意见外，一般要写主送单位。 （3）正文：①发文缘由，写明发出意见的依据、背景和目的，贯用语如“为促进…健康发展，特提出如下意见”等；②见解办法，主要对有关问题或工作提出见解、建议、解决办法；③发文要求，即意见提出者的要求、希望，如“以上意见如无不妥，请批转…执行”等。

6．意见与相关文种的联系和区别 （1）意见与决定：决定具有指挥性，必须无条件执行，重在宏观指挥；意见具有指导性，要求下级结合实际参照执行，重在微观指导，对某项具体工作的实施安排和处理办法。 （2）意见与通知：通知具有较强的指示性、规定性、不可更改性，必须要办理；意见带有弹性，针对的往往是新生事物，内容具有指导性、选择性、灵活性，可根据实际和政策允许，独立自主、机动灵活地运用。 （3）意见与请示：请示必须一文一事，请求性较强；意见可以用于涉及面广、关系到方方面面需解决的问题，或者需要向有关部门、单位请求配合协调的事项，主观能动性较强，可针对具体事项、问题提出自己的看法或主导意见，留有让上级选择的余地。

（八）通知 1．适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。具体包括： （1）批转下级机关的公文；（2）转发上级机关和不相隶属机关的公文；（3）传达要求下级机关办理的事项；（4）需要有关单位周知和执行的事项；（5）任免人员。 2．分类：（1）指示性通知；（2）批转、转发性通知；（3）发布、印发性通知；（4）知照性通知；（5）会议通知；（6）任免通知。

3．特点：（1）应用广泛；（2）发布形式灵活；（3）具有一定的权威性、指令性、知照性；（4）时效性强。 4．写作要求： （1）标题：一般使用完整标题，也可省去发文机关。可在“通知”前加上“紧急”、“补充”、“联合”等词语。 批转、转发性通知的标题中“事由”一般由“批转（转发）”加被批转（转发）公文的标题组成。发文机关与事由之间常省略“关于”两字，使之简洁。 批转转发性通知和发布印发性通知的标题，除了法规规章名称可以加书名号外，一般不用标点符号。

（2）主送机关：通知一般有特定的受文单位，要写主送单位。 （3）正文写法： ①引据：简要说明通知的原因、根据或必要性，然后用承启用语“现将有关事项通知如下”、“特作如下通知”等。②主体：部署性通知要写得具体、可行，用分条列项的办法。批转转发性通知的主体包括通知本身和被批转转发对象两大部分，通知本身可分为对被批转转发对象的肯定程度、执行要求和批示内容等，其中：批示内容可写可不写。知照性通知的目的是让对方了解情况，一般不提执行要求。③结尾：一般提出贯彻执行的要求和希望，如“以上通知请认真贯彻执行”、“特此通知”、“本通知自发布之日起实行”等，有些通知也可不提执行要求，不写结尾。

（九）通报 1．适用范围：（1）表彰先进；（2）批评错误；（3）传达重要精神和告知重要情况。 2．分类：（1）表扬性通报；（2）批评性通报；（3）情况通报。 3．特点：（1）针对性；（2）客观性；（3）教育性。

4．写作要求： （1）标题：一般用完整标题，有的可省略发文机关。 （2）主送机关：通报为下行文，一般有主送单位，但也有一些不写主送单位，尤其是传达性通报。 （3）正文：①倾向性导语；②主要事实；③分析评价；④决定要求。 （4）落款：如果采用简报格式，则无须加盖印章。 （5）写作注意：观点鲜明，态度认真；文风朴实；行文篇幅要详略得当。

（十）报告 1．适用范围：（1）向上级机关汇报工作；（2）向上级机关反映情况；（3）回复上级机关的询问。 2．分类：（1）工作报告，分为综合工作报告和专题工作报告两种；（2）情况报告；（3）答复报告；（4）报送报告。 3．特点：（1）汇报性；（2）陈述性；（3）单向性；（4）事后性，有时也可事中报告。

4．写作要求： （1）要总结具有规律性的东西；（2）处理好“点”和“面”的关系；（3）情况要真实；（4）报告中不得夹带请示；（5）尽量把报告写短些。

（十一）请示 1．适用范围：向上级机关请求指示、批准。主要有五种情况：（1）属于上级明确规定必须请示批准才能办理的；（2）对国家法规政策或上级的规定部署等不明确、不理解，需要上级解释的；（3）工作中出现新情况、新问题，又无章可循，或有了处理办法，但不知是否可行，有待上级批示的；（4）本机关职权范围内无权解决的问题，需请上级指示的；（5）工作中遇到自己不能解决的困难，需请上级帮助的。 2．分类：（1）请求指示；（2）请求批准；（3）请求解决问题。

3．特点：（1）请求性；（2）先行性；（3）专向性（呈批性）；（4）时效性。 4．注意事项：（1）理由要正当合理，具体充分；（2）要实事求是；（3）要考虑所提要求的可行性；（4）可主动提出对问题处理的设想，以供上级参考。 5．行文规则：（1）遵循“确有必要”的原则；（2）坚持“一文一事”的原则；（3）请示不得越级，不能下抄，不能原文转报；（4）请示不能直接送上级机关负责人，一般只写一个主送机关，不得多头主送；（5）请示要有签发人（必须是单位正职或主持工作的负责人）、附注，告知联系人姓名、电话。

6．写作要求： （1）标题：一般标题要完整，有时也可省去发文机关，如果时间紧迫，可在“请示”前加“紧急”字样。 （2）主送机关：一般只写一个主送机关，其他机关用抄送形式。 （3）正文：①请示缘由；②请示事项；③请示要求，即正文的结尾，一般用“以上请示，请批复（准）”、“妥否，请批示”、“特此请示”等。

7．请示和报告的区别：（1）行文目的不同；（2）行文时间不同，请示是在事前行文；（3）上级处理方式不同；（4）内容的要求不同，报告可以一文一事，也可一文数事；（5）文末的结束语不同，报告结束语多用“特此报告”、“ 专此报告”等。

（十二）批复 1．适用范围：答复下级机关请示事项。 具有指挥、判断功能，对请示单位具有约束力，批复只用于答复下级的请示，如果是同级或不相隶属机关的请求，或下级机关请示以外的文件，均不能使用批复。 2．分类：（1）具体事项的批复；（2）指导性批复。 3．特点：（1）针对性（有请才复）；（2）权威性（指令性）；（3）简明性（只作原则性、结论性指示和决定，一般不阐述理由）。

4．写作要求： （1）标题：一般写完整标题，有时也可省略发文机关。 （2）主送机关：一般为上报请示的直接下级机关，批复不越级行文。 （3）正文：①批复引语，引语之后，一般用“经研究，批复如下”；②批复意见，不能笼统写“同意你们的意见”之类的话，要有具体明确的答复，分三种情况：一是完全同意，二是基本同意或原则同意等有保留的意见（同意哪些，不同意哪些），三是完全不同意或不批准（要阐明理由）；③批复尾语：常用“此复”、“特此批复”、“以上批复，自文到之日起执行”等，也可不写。

5．注意事项：（1）要一事一批；（2）批复要有理有据；（3）态度要明确；（4）措辞要准确。 （十三）议案 适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。 1.特点：（1）程序的法定性、单向性；（2）内容的严肃性、提请性、特定性；（3）很强的时限性。 2.写作格式

（1）标题：发文机关+关于提请审议+事项+文种。 （2）发文字号：多用“函”字表示。 （3）正文：由提请审议的案由（案据）、提请审议的事项（方案）和结语组成。 （4）主送机关和署名：主送机关是同级人民代表大会及其常委会，只能写一个。议案的名义作者是各级行政机关，落款一般签署机关的名称和机关最高领导人的职务、姓名。 4.写作要求：（1）一事一案：一个议案只能写一个事项，且一案一个主张，所提供的方案只能是一个。（2）备有附件：议案往往有说明材料的附件。

（十四）函 1．适用范围：不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。 2．分类：（1）从格式上分为：公函和便函；（2）从行文上分为：发函（来函）和复函（去函）；（3）从内容上分为：商洽函、答询函、请批函与审批函、告知函。 3．特点：（1）使用广泛；（2）灵活简便性；（3）沟通性。

4．写作要求： （1）标题：一般写完整标题，有时也可省略发文机关。 （2）主送机关： （3）正文：①发函缘由，一般交代原因、背景和依据；②发函事项，内容要单一集中，一事一函；③结尾，用礼貌性语言向对方提出希望，告知函常用“专（特）此函达（告）”；若要求对方复函，则用“盼复”、“望函复”、“请即复函”；请批函，用“以上申请，请予批准”、“请大力支持（协助）为盼”；复函常用“特此复函（回复）”。有的函则没有结束语。

（4）注意事项：①平行部门或不相隶属单位之间，请求有关业务部门批准事项，应用“函”，不要用“请示”、“批复”；②函也遵循一文一事原则；③行文要简明扼要，开门见山，切忌寒暄客套话一大堆。

（十五）纪要 1．适用范围：记载会议主要情况和议定事项。 2．分类：（1）从形式上分为：例行会议纪要、工作会议纪要、协调会议纪要；（2）从性质上分为：决定性会议纪要、通报性会议纪要、研讨性会议纪要；（3）从容量上分为：综合性会议纪要、专题性会议纪要。 3．特点：（1）纪实性；（2）提要性；（3）多功能性；（4）内部性，不对外、不公开；以纪要为版头的，一般不盖公章；以纪要为文种，以机关文件形式行文的，可以盖公章。

4．写作要求： （1）标题：主要两种写法，一是由会议名称加文种组成，二是关于+事由+的纪要。 （2）正文：①前言，即对会议情况的概述；②主体，以说明性文字概括叙述会议研究的问题，讨论的意见，作出的决定，对今后工作作出的部署等，写作可采取以下方式，一是分类标项式，多用于大型会议，讨论问题多，涉及范围广，要分类分项撰写，并冠以小标题。二是新闻报道式，适用于办公会等日常工作例会，依次把会议进行程序、会议概况、会议议题、讨论意见、决定事项等一一写出。三是摘录式，多用于座谈会、协调会，按会议进程或讨论顺序，把

会议记录的摘要整理出来，但下发或上报的会议纪要一般不用此种写法。四是指挥命令式，多用于安排部署工作的会议，主要写会议决定事项，会议情况一笔带过，简练明快，一般写：会议决定……，会议同意……，会议通过了……等。③结语，可用具有鼓动性和号召力的语言结束，也可用与会人员表示的决心、提出的方向作结束，还可向有关单位提出贯彻会议精神的要求作结束。有的不写结语。④出席、列席、邀请、请假、记录人员名单。

5．注意事项：（1）内容要客观；（2）材料取舍得当，重点应放在会议统一认识了的结论、决定及必要的论述上，会议没有达成一致意见或讨论没有结果的，一般不写入纪要。对于主要的有代表性的不同意见，也可略带一笔或附记于纪要之后，加以说明。

（十六）文种选用依据和要求 1．依法规规定和要求；2．依发文机关职能权限；3．依行文隶属关系或业务指导关系；4．依行文目的、要求；5．依文种适用对象；6．依层级的不同（命令：嘉奖具有崇高理想、卓越功勋的单位和个人，决定：表彰表现优秀、贡献突出的单位和个人，通报：表彰比较突出的好人好事，层级依次递减）；7．依公文内容的差异；8．依约定的文种使用习惯的做法。

（十七）文种选用上的常见问题 1．缺少文种；2．使用非法定文种；3．文种重叠；4．生造文种；5．文种混用；6．同类公文使用不同文种；7．错用文种。

三、公文格式 公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。 公文各要素划分为：版头、主体、版记三个部分，版记编排在公文最后一页，排在附件之后。 公文的版式按照《党政机关公文格式》（GB/T9704-2012）国家标准执行。

（一）份号 公文印制份数的顺序号。涉密公文应当标注份号。 （二）密级和保密期限 公文的秘密等级和保密的期限。涉密公文应当根据涉密程度分别标注“绝密”“机密”“秘密”和保密期限。 （三）紧急程度 公文送达和办理的时限要求。根据紧急程度，紧急公文应当分别标注“特急”“加急”，电报应当分别标注“特提”“特急”“加急”“平急”。

（四）发文机关标志 由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称（信函格式）。联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称。 上行文不得使用信函格式，平行文、部分下行文用信函格式。 （五）发文字号 由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时，使用主办机关的发文字号。

（六）签发人 上行文应当标注签发人姓名。 （七）标题 由发文机关名称、事由和文种组成。四个（含）以上机关联合发文时，可以省略发文机关名称。标题应当用梯形、菱形，不用长方形、沙漏形。 批转、转发部门的文件，一般要将单位名称列出，但超过3个，只要点出第一个部门的名称；被批转、转发的文件标题不加书名号，不得批转、转发文件发文字号；多层转发的，直接转发最上一级公文。

（八）主送机关 公文的主要受理机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。 （九）正文 公文的主体，用来表述公文的内容。 一般每页22行，每行28字，为避免空白印章或首页无正文，可适当调整字距行距。除规范性文件外，普发性文件不超过5000字，请示、报告不超过3000字。

使用规范化的、约定俗成的书面语言，不能使用淘宝体、网络语言。层次：一（一）1．（1）一是。 引用文件，先引用标题，再括号发文字号。 （十）附件说明 公文附件的顺序号和名称。 附件标题后面不用标点符号。附件与正文分开装订时，第一页左上方写发文字号附件。

（十一）发文机关署名 署发文机关全称或者规范化简称。 （十二）成文日期 署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。

（十三）印章 公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。联合上行文可只盖主办机关印章，联合下行文，要盖所有联署机关印章。 （十四）附注 公文印发传达范围等需要说明的事项。主要是联系人、电话，发布范围等。

（十五）附件 公文正文的说明、补充或者参考资料。正文与附件一起装订时，页码应连续编排。 （十六）抄送机关 除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。一般正式文件不抄送领导个人，会议纪要、内部情况通报等可分送领导个人。

（十七）印发机关和印发日期 公文的送印机关和送印日期。 （十八）页码 公文页数顺序号。

四、常见的公文错情 （一）没有按照隶属关系和职权范围报送公文。 （二）上行文没有标注签发人。 （三）公文标题缺少发文机关。 （四）公文文种使用不当。 （五）越级行文。 （六）主送、抄送不规范。 （七）没有加盖印章。 （八）公文制作不规范。