—兼对《湖南省安全生产监督管理职责规定》简要解读 实行常态综合治理 保证职责规定落实 —兼对《湖南省安全生产监督管理职责规定》简要解读 认真落实安全生产主体责任 推进国有企业安全健康发展 省安监局政策法规（事故调查）处 谭德明 2013年4月11日 刘 尧 臣 2011年5月5日 1

一、湖南省安全生产监督管理职责暂行规定修订 2009年8月，省政府批准下发《湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省安全生产监督管理职责暂行规定〉的通知》（湘政办发〔2009〕53号，以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》施行3年多来，为确保安全生产监督管理责任落实、加强安全生产监督管理、防范和减少生产安全事故、保障人民群众生命和财产安全、促进全省安全生产形势持续稳定好转发挥了重要作用。

（一）修订必要性 1、《湖南省规范性文件管理办法》规定标注“暂行、试行的规范性文件有效期只有2年，要继续执行必须修订； 2、国家部分法律法规如《职业病防治法》等对部门安全监管职责进行调整； 3、我省安全生产监督管理工作出现了推行重点行业安全生产责任保险、城市工业灾害防治等新的举措。

（二）修订方法 本次修订保持《暂行规定》基本格局不变，并以其作为基础，对涉及国家法律法规修订、我省部门职责调整或省委省政府有关安全生产的新增重要决策部署或《暂行规定》确有遗漏或个别地方错误的部分内容作必要的修订补充。

（三）修订依据 一是国家涉及安全生产130多部法律、行政法规及省人大颁布的有关地方性法规； 二是地方人民政府38个政府部门和国家安全生产委员会、国家防汛抗旱指挥部等协调机构及其办公室的“三定”职责方案； 三是省委省政府安全生产有关决策部署，如湖南省人民政府办公厅关于转发省安监局湖南保监局关于在全省重点行业推行安全生产责任保险的通知》（湘政办发[2011]79号）、湖南省人民政府办公厅《关于加强城市工业灾害防治工作的意见》（湘政办发[2012]92号）等文件精神。

（四）修订过程 （1）2012年9月底，根据省政府修改《暂行规定》的决定，省安监局组织人员对《暂行规定》、国家涉及安全生产的130多部法律和法规、各有关部门和协调组织及其办公室职责、省委省政府有关安全生产决策部署进行全面研究； （2）2012年11月初，将原《暂行规定》稿发各市州安委办和省直有关部门征求意见； （3）2012年11月15日前后，把《暂行规定》修改稿发各市州安委办和省直有关部门进一步征求意见；

（四）修订过程 （4）反复征求各部门意见后，守盛省长委托茂林副省长召开省安委会成员单位审定，2012年11月28日形成《规定》会议送审稿； （5）省安委会成员单位审查后，经反复与安委会成员单位沟通，于2012年12月18日提交省政府常务会议进行讨论，根据各有关单位提出意见进行再修改，形成文件送审稿； （6）报省政府办公厅、法制办审查修改后，2013年1月20日，省人民政府办公厅关于印发《湖南省安全生产监督管理职责规定》的通知（湘政办发[2013]4号）正式印发。

（五）基本内容 《规定》全文共计五章25条。 第一章，总则，5条； 第二章，政府安全生产监督管理职责15项（含安委会、安委办），2条； 第三章，有关部门安全生产监督管理职责包括安监、公安、交通运输等37个部门（省级没有规划部门，其职责归口城乡住房和建设部门），共计部门职责277项，4条； 第四章，责任落实保障措施，10条； 第五章，附则，4条。 全文总计16117个字。

二、建立和完善安全监管综合治理七个常态机制 《安全生产法》第一条规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展制订本法”。从该条阐述立法目的来看，在我国目前发展阶段条件下，安全第一还没成为投资管理、生产作业和社会管理行为普遍的无条件的最高自觉本质价值追求时，通过政府强化监管以促使生产经营单位落实安全生产责任，实现防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全，促进经济发展的目的是一种必然选项。因此省政府制定《规定》十分必要且具现实意义。《规定》主要从七个方面进一步理顺职责，建立完善了安全监管综合治理的常态机制。

（一）安全监管统一领导机制 《安全生产法》第八条第一款：国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。 第二款：县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调解决。 面临安全生产工作中的重大问题，切忌简单采取指示对批示、批复对文件等常规方法应付了事，而要采用一名领导、一个班子、一套措施、限期办复的务实方法加以切实解决。

（二）安全生产综合监管机制 《安全生产法》第九条第一款规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。 据此，国家和各级地方人民政府成立安全生产委员会和安委会办公室，办公室设各级安监局。

安全生产综合监管的特征 1、安全生产综合监管行政行为的属性是政府内部行政行为，对象是同级人民政府所属部门和下级人民政府； 2、内容是督促“监管者”是否依法履行安全生产监管职责； 3、任务是协助政府推动安全生产工作，方式是划分责任、交办督办、工作约谈、考核评比、情况通报、责任追究等。

（三）监管部门在权限内履职机制 《安全生产法》第九条第二款规定：“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。 职责来源：法律赋予 政府授予 特别授权

严格行政监管执法 政府对实施违法行为的治理手段，古今中外无外乎限制、剥夺违法行为人的人身权利和减少财产两种方式。各有关安全监督部门行政执法就是要在法律和政府授权职责范围内，依法综合运用宣传教育、行政许可、行政确认、行政检查、行政强制、吊销许可证照、查处取缔无照经营和关闭不符合生产条件的企业等行政执法活动，保持安全监管高压态势，强力推动生产经营单位形成不断保持安全生产条件的预防生命和财产损失的内生动力，最终实现其自觉落实安全生产责任的目的。

1、严格批准文件和许可证照审批 《安法》第54条规定：依照本法第九条规定对安全生产负有监督管理职责的部门依照有关法律、法规的规定，对涉及安全生产的事项需要审查批准（包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等，下同）或者验收的，必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查；不符合有关法律、法规和国家标准或行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过。

2、严格开展安全生产监督检查 《安全生产法》第53条规定：县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大安全事故的生产经营单位进行严格检查；发现事故隐患，应当及时处理。《行政许可法》第十条第二款规定：行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。 各安全监管部门要根据2011年2月12日省政府常务会议决定，开展有计划全覆盖规范化的计划执法检查工作。

2、严格开展安全生产监督检查 省安监局有计划、全覆盖、规范化的计划执法检查内容： 一是行政检查有计划。从上至下省、市、县、乡镇编制计划，并报同级政府批准实施； 二是行政检查全覆盖。省、市、县区安监局对监管行业企业列出确定计划检查对象计划，其余委托乡镇人民政府、街道办事处进行检查，各级检查对象不重复又作到全覆盖； 三是行政检查规范化。《安法》第16—43条规定了生产经营单位应当提供的安全生产保障共有28条；省安监局关于印发《2013年全省安全监管机关行政执法检查工作计划》的通知》（湘安监[2013]5号）归纳为19项内容，概括起来分四个方面。

2、严格开展安全生产监督检查 A：安全组织保障包括主体资格、机构人员、责任制、安全制度、操作规程、劳动纪律、教育培训、持证上岗、经济政策的执行、应急值守与救援；B：建设项目安全保障如设立审批、设计审查、施工监督、竣工验收；C：作业场所安全设施、设备、职业健康安全条件保障如设计、制造、安装、使用、改造、报废、维护保养、定期检测、警示标和防护； D：管理保障如安全检查、隐患治理、危险物品管理、危险源监控、发包出租、交叉作业。 2、规范政府授权行为，如有的对采砂授权公司行政管理。 3、规范委托执法职权，如委托乡镇、街道执法。

（四）政府部门履职联动机制 1、高危企业与相邻方的安全距离保障。 矿山与矿山采矿权纠纷、矿山与烟花爆竹及铁路等高危企业相互之间安全距离保障权纠纷；矿山等高危企业与相邻居民、企业事业单位之间的诉安全距离不够、影响生产生活权利的赔偿问题。《规定》明确了规划、国土资源管理部门依照有关法律法规规定有关安全距离规定，确定土地使用红线或采矿权范围和整治不符合国家安全条件要求的违法建筑的职责。各有关部门也应与规划、国土资源部门建立信息通报交流管道。

（四）政府部门履职联动机制 2、建立地方行政许可监督管理制度。 《许可法》第十条规定：县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。依据该规定并《安法》第9条第一款、第61条和《许可法》第72条、第74条、第77条规定，县级以上人民政府应组织由安监机关牵头会同监察机关、法制部门和有关许可行政机关共同建立安全生产行政许可的监督管理制度， 对部门安全监管从年终考核、事故追责的事后监督转向事中监督与事后监督相结合的监督机制。

（四）政府部门履职联动机制 3、推行联合监督检查制度。 《安全生产法》第六十条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，应当相互配合，实行联合检查；确需分别进行检查的，应当互通情况，发现存在的安全立问题应当由其他有关部门进行处理的，应当及时移送其他有关部门并形成记录备查，接受移送的部门应当及时进行处理”。对有的企业如非煤矿矿山安全监管，涉及到国土、住建、安监、公安、环保、消防、工商等行政执法机关，在编制执法检查计划时注重整合资源、执行执法检查时开展联合检查。

（四）政府部门履职联动机制 4、规范关闭企业和无照经营查处取缔的行政处罚工作。根据《安全生产法》第九十四条“予以关闭的行政处罚由负责安全生产监督管理的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定”，《安全生产法》第九十三条规定“生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产整顿仍不具备安全条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照”。

第一，关闭是由法律、行政法规设定的其他行政处罚； 关闭行政行为具有的特征 第一，关闭是由法律、行政法规设定的其他行政处罚； 第二，关闭的对象是证照齐全但不符合安全条件的企业； 第三，关闭须将有关安全监管机关作出停产整顿后仍不具备安全条件作为前提； 第四，由有关安全生产监管部门报请县级以上人民政府按照一般案件处罚程序作关闭的处罚决定； 第五，最后由有关行政机关吊销许可证照。

查处取缔分工及其联动 《无照经营查处取缔办法》第四条规定，下列行为由工商行政管理机关查处：（一）应当取得而未依法取得许可证照、批准文件；（二）无须取得许可证批准文件而无执照；（三）已取得许可证和批准文件无执照；（四）已注销或被吊销营业执照以及执照有效期届满未重新办理；（五）超出核准登记范围应当取得许可证批准文件擅自从事安全生产违法行为。有关许可审批部门对第（一）项和第（五）项规定的行为，亦应依据法律、法规赋予的职责予以查处。 按370号令第七条规定，有关许可审批部门在营业执照有效期内依法吊销、撤销许可证、其他批准文件或者许可证、批准文件有效期届满后5个工作日内通知工商行政管理部门，由工商行政管理部门撤销注册登记或者吊销营业执照，或者责令当事人依法办理变更登记。

（四）政府部门履职联动机制 5、不依法“打非”法律责任。《无照经营查处取缔办法》第十九条规定：工商行政管理部门、许可审批部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，未依照法律、法规的规定核发营业执照、许可证或者其他批准文件，未依照法律、法规的规定吊销营业执照、撤销注册登记、许可证或者其他批准文件，未依照本办法规定的职责和程序查处取缔无照经营行为，或者发现无照经营行为不依法查处，或者支持包庇、纵容无照经营行为，触犯刑律的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依照刑法关于受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予降级、撤职直至开除的行政处分。

（五）安全生产“一岗双责”机制 《规定》第四条、第五条作出了“一岗双责”的原则规定。《湖南省党政领导干部安全生产“一岗双责”暂行规定》第二条正式对“一岗双责”定义为：本规定所称党政领导干部安全生产“一岗双责”，是指各级党政领导干部在履行岗位业务工作职责的同时，按照“谁主管、谁负责”、“管生产经营必须管安全”和“分级负责、属地为主”的原则，履行安全生产管理职责。

（六）生产安全责任事故追究机制 《安全生产法》第十三条规定：“国家实行生产安全责任事故责任追究制度，依照本法和有关法律法规的规定，追究生产安全责任事故责任人员的法律责任”。法律责任既包括事故发生单位的责任，也包含了人民政府及其有关行政机关的监管责任。

1、明确事故调查权属于县级以上人民政府 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第5条、第19条规定，事故调查按照事故发生等级分别由县级以上人民政府严格履行职责，批准由有关部门和单位组成调查组及时、准确地完成事故调查处理工作。因此，《规定》明确事故调查权属各级人民政府，各有关部门均只明确参与调查处理工作。主要是根据《立法法》对该条例与其他条例的法律适用冲突解决机制和落实《安全生产法》第十三条规定。此外，对于瞒报生产安全事故线索由有关安全监管机关查实后，应根据《生产安全事故报告与调查处理条例》依法组成调查组开展调查。

2、严格对监管部门履行职责情况开展调查 对生产安全责任事故，根据法律、行政法规、规章和《湖南省安全生产监督管理职责规定》、《湖南省党政领导干部安全生产“一岗双责”暂行规定》，人民政府事故调查组要严格审查有关监管部门履行职责及其行政执法人员履行职务的情况，依法履行职务的免于责任追究；对违法行政的要依法立案追究。

3、严格追究生产安全责任事故的监管责任 事故调查处理过程中，人民政府事故调查组要根据监管部门职责及其执法人员履行职务的具体情况进行对照分析，对认定违法行政行为与所发生的事故结果有因果关系的，要依法提出追究行政责任和党纪责任建议。对情节严重涉嫌犯罪的，及时移送司法机关依法追究刑事责任。根据最高人民法院《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》（法发〔2011〕20号）的规定，人民法院将会对安全监管职务犯罪加大审判追刑力度。

（七）安全生产抽象行政行为监督约束机制 《规定》除安委会负责对同级政府部门和下级人民政府履行安全生产监督管理职责进行年度工作考核外，还增加对政府部门和下级政府所作出的安全生产抽象行政行为监督管理职责规定。安全生产涉及人民群众生命财产安全和劳动者人身健康，《中共湖南省委湖南省人民政府关于进一步加强机关效能建设的意见》（湘发〔2010〕 11号）明确规定，“涉及人身健康、生命财产安全的检查事项以及国家统一安排部署的检查工作，不受涉企执法检查、备案限制”。

（七）安全生产抽象行政行为监督约束机制 根据《监察法》第16条、第18条、第19条规定，修订《规定》第九条监察部门职责第（三）项明确：检查督促同级人民政府有关部门和下一级人民政府纠正以各种理由设置的、与国家和我省安全生产法律法规及其他规定精神相抵触的有关安全生产行政许可和监督检查的限制措施。同时，根据《湖南省规范性文件管理办法》和《湖南省依法行政考核办法》的有关规定，增加了政府法制部门负责同级人民政府及有关部门出台的相关安全生产规范性文件审查和将其纳入依法行政考核内容等两项职责，以便于增强对同级人民政府有关部门和下级人民政府出台安全生产方面规范性文件的指导、约束。

谢谢！