村民自治背景下的 乡村关系分析 甘肃行政学院 安林瑞

专 题 框 架 一、新中国成立以来我国乡村治理的历史演变 二、村民自治背景下乡村治理的困境 三、乡村关系良性发展的对策

一、我国乡村治理的历史演变 （一）“乡政权制”的治理模式 从新中国成立到1958年建立人民公社前是我国乡村治理的乡政权制时期，这一时期可分为“小乡制”和“大乡制”两个阶段。

一、我国乡村治理的历史演变 （一）“乡政权制”的治理模式 1、土地改革与“小乡制”。 从土地改革开始，乡村治理作为新中国农村基层政权建设的重要内容而拉开帷幕。土地改革结束后，作为新崛起的乡村精英，农会干部领导的各级农会很快被改建为农村基层政权组织。1950年12月政务院颁布的《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》规定，乡与行政村并存，同为农村基层行政区划，其规模由一村或数村构成的“小乡制”，平均每个乡镇控制在400多户左右。

一、我国乡村治理的历史演变 （一）“乡政权制”的治理模式 1、土地改革与“小乡制”。 据内务部1952年9月底统计，当时除西藏、台湾外，共有乡级单位284626个（其中东北行政村27848个、华北行政村84732个），平均每乡（行政村）1770人。

一、我国乡村治理的历史演变 （一）“乡政权制”的治理模式 2、 “大乡制”。 适应农业合作化和集体化的需要，1954年初，政务院内务部发布了《关于健全乡政权组织的指示》，对调整、加强乡政权作了新的规定，即乡人民政府一般应按生产合作（促进经济发展，增加农民收入）、文教卫生（强化公共服务，着力改善民生）、治安保卫、人民武装（加强社会管理，维护农村稳定）、民政（推进基层民主，促进农村和谐）、 财粮、调解等方面的工作，分设各种经常的工作委员会。各地可依据具体情况合并或调整,但最多不能超过7个。

一、我国乡村治理的历史演变 （一）“乡政权制”的治理模式 2、 “大乡制”。 1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，以宪法形式确立乡建制的法律地位。据此，各地从1955年冬至1956年春起陆续进行了乡的全面调整，到1957年底，全国合并改设的乡为9.7万个，除广东、山东等省份外，基本上都实行了大乡制。

一、我国乡村治理的历史演变 （二）“人民公社制”的治理模式 1958年8月，中央政治局会议通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，以此为开端，我国乡村治理模式进入人民公社制时期。

一、我国乡村治理的历史演变 （二）“人民公社制”的治理模式的特点 1、政社合一：组织军事化、行动战斗化、生活集体化。 2、 “一大二公”：以海宁县为例来说明。1958年国庆节前，海宁全县实现了人民公社化，原来的6大镇、2小镇以及22个乡的235个高级社共9万户40多万人组成了7个公社，最大的18944户（85000人左右），最小的3875户，11009户的钱塘江公社是由原来的三个乡一个镇合并而成。此乃“大”之谓也。公社可以随意占用管辖范围内的任何一块土地，抽调大队、生产队和农民个人的钱财，无偿征用劳动力，以及办公共食堂吃大锅饭。1958年12月，钱塘江公社成立伊始，就从两个大队无偿划出数十亩地，办起了名不副实的“钱塘江大学”；次年10月，公社更划出数百亩地创办蚕种场等。1959年，公社规定L大队除农业税外还要上缴公积公益金提成近万元，上交饲料粮20000斤以满足公社牧场之需。1960年，公社从L大队抽调上百名劳动力开矿、炼钢、做工，工分全部要大队负担，这一年，该大队有许多络麻因为来不及收获而烂在了田里。  此乃“公”之谓也。 结果:产出效益低、农民积极性不高，农村经济长期低迷、农民普遍贫困；国家对农村社会高度控制。

一、我国乡村治理的历史演变 “吃饭不要钱”

记工分，分口粮，集中耕作，统一分配是河北晋州周家庄的主要劳动形态。 一、我国乡村治理的历史演变 记工分，分口粮，集中耕作，统一分配是河北晋州周家庄的主要劳动形态。

一、我国乡村治理的历史演变 （三）“乡政村治”的治理模式 1983年10月，中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，乡镇政权建制在全国农村恢复，1987年11月24日，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委会组织法（试行）》，规定村民通过民主选举产生村委会来负责全村公共事务。这标志着我国以“乡政村治”为特征的乡村治理模式形成并进入制度化运作阶段。

二、村民自治背景下乡村治理的困境 （一）当前村民自治面临的新形势 1、所有制形式多元化。

（一）当前村民自治面临的新形势 2、市场化。 *恩格尔系数：恩格尔系数(Engel’s Coefficient) 是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。 19世纪德国统计学家恩格尔根据统计资料，对消费结构的变化得出一个规律。 * 根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50-59%为温饱，40-50%为小康，30-40%为富裕，低于30%为最富裕。

（一）当前村民自治面临的新形势 3、农民生产生活的跨区域化进行。 现代交通、通讯条件改善,人与人之间距离缩短,也使农村生产生活的跨区域进行成为可能。

（一）当前村民自治面临的新形势 4、城镇化。 现状：改革开放以来，特别是近10年来，我国社会的城镇化进程不断加速，乡村常住人口每年减少约1.6%。2010年，我国农村外出劳动力13181万人，其中男劳动力8434万人，占64%；女劳动力4747万人，占36%。在外出从业劳动力中，20岁以下占16.1%，21—30岁占36.5%， 31—40岁占29.5%，41—50岁占12.8%，51岁以上占5.1%。这说明，外出农村劳动力年龄在50岁以下的占到外出总量的近95%。 结果：部分村庄出现衰落趋势，外出农民无暇也不愿关注村民自治。

（一）当前村民自治面临的新形势 5、阶层化。 “先富参政”所概括的现象主要是指，乡村里的“先富能人”，即率先富裕起来的农村私营企业主、个体工商户以及种植业大户、养殖业大户主动或被动员参与村级自治选举活动、竞选“村官”或作为村干部进行的乡村治理活动，简而言之，即“作为主体的‘先富能人’的‘政治参与’活动。”“先富参政”在近几年来，在浙江各地已经逐渐成了一个相当普遍的现象。

（一）当前村民自治面临的新形势 农民政治参与热情：高涨？消退？ 6、民主化。 农民政治参与热情：高涨？消退？ 民主化的程度因地而异：经济发展的不平衡性直接导致民主政治在农村发展的不平衡性。

（一）当前村民自治面临的新形势 7、行政化。 村民自治是在国家政权强力推进下建立和发展起来的,对广大村民来说,可供选择的空间十分有限,国家权力的自然延伸惯性与乡村基层组织在狭小的地域内紧密结合,就容易导致村民自治的行政化倾向。

（一）当前村民自治面临的新形势 8、权力二元化。 在村民自治过程中,实际存在着两个权力中心,一个是村支部;另一个是村民委员会,《村民组织法》规定的村民自治的法人主体,拥有对村级事务的直接处理权。这种二元化的权力格局不可避免地会引发许多矛盾,降低农村工作的效率。

（一）当前村民自治面临的新形势 9、宗族化。 10、管理科学化。 就目前村民自治的管理体制而言，民政部门是名义上的管理机制，但实际上很少参与到实际工作过程当中来。

二、村民自治背景下乡村治理的困境 （二）当前乡村治理的难题 2、不同利益不能合理平衡。 3、多重关系不能科学协调。 4、村民自治的资金缺乏。 1、国家与社会二元权力不能有效衔接。 2、不同利益不能合理平衡。 3、多重关系不能科学协调。 4、村民自治的资金缺乏。

三、乡村关系良性发展的对策 （一）宏观对策 1、落实国家“三农”政策，积极发展农村经济。 2、促进“压力型体制”（一手高指标，一手乌纱帽）向“民主合作型体制”的转变。 （1）改变自上而下的任命体制，改由选民直接选举产生，由选举制代替任命制。 （2）改变干部政绩考核评价机制，适当引入基层群众的测评机制。

三、乡村关系良性发展的对策 3、规范乡镇职能,既要“切一刀”搞改革，又不能“一刀切”。 2009年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，清晰地表述了乡镇管理的四项职能：促进经济发展，增加农民收入；强化公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护农村稳定；推进基层民主，促进农村和谐。

三、乡村关系良性发展的对策 4、加强农村基层党组织建设，改进和完善党的领导方式。 5、完善相关法律制度，抓好乡规民约的落实，使乡村治理逐步纳入法治化轨道。 6、加强对农民的培训，着力提高农民政治参与的能力。 7、发展农村经济合作组织。

三、乡村关系良性发展的对策 （二）地方政府在乡村治理改革中的新探索 1、海选产生候选人（吉林梨树县） 2、组合竞选制（安徽岳西县连云乡腾云村） 3、乡镇选举试验（四川遂宁） 4、“两委合一”改革试验（山东、广东、湖南） 5、建立乡村志愿者协会试验（江西） 6、以村民代表会议为核心的村民自治运行机制（天津武清、河北青县） 7、民主恳谈（浙江温岭）

结束语 乡村治理的发展方向是城乡统筹治理，最终实现城乡一体化；乡村治理的艰巨任务是民主自治的深化和自治组织的成熟；乡村治理的有效途径是构建服务型乡镇政府。 乡政村治是人民公社后国家还权社会的结果,是转型期社会管理体制的一种过渡形式。在这一过程中出现的一些问题,从根本上说与乡政村治模式层次较低、尚处于一种低稳的结构状态直接相关,也是国家和社会关系没有理顺的表现。

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