第二 章 中国改革战略的演变

章节框架 2.1行政性分权（1958-1978） 2.2增量改革（1979-1993） 2.3整体推进（1994至今）

《中国的奇迹》一书对于经济改革的阐述 改革以前中国发展缓慢的根本原因在于推行了不符合中国比较优势的重工业优先发展战略；采取赶超战略。效率低，需要有很大的可动员的资源来支持，可维持的时间长短决定于： 人均自然资源的丰富程度 人口规模的大小 而改革以来中国经济得以迅速发展的关键在于改革三位一体的传统经济体制，使中国所具有的资源比较优势能够发挥出来

半个多世纪中，中国先后采取了多种措施对集中计划经济体制进行改革，这些措施往往方向各异，甚至相互矛盾，且常常前后穿插，总结来说，总体上可划分为： 1行政性分权（1958-1978）：改革重点是中央政府向下属各级政府放权让利 2增量改革（1979-1993）：主要在国有经济部门以外的经济领域推行，并以民营经济的壮大来支持和带动整个国民经济的发展 3整体推进（1994至今）以建立市场经济体系为目标进行全面改革

2.1 行政性分权（1958-1978） 1957 年，中国政府根据中共八大一次会议的决定制定了以向各级地方政府放权让利为主要内容的改革方案，并从1958年初开始了"体制下放"。 由"体制下放"和农村的"人民公社化"所形成的地方分权型的命令经济体制就成为毛泽东在1958 年发动的"大跃进"运动的制度基础。

体制下放（对比苏联的向地方分权改革） 体制下放的主要内容： 毛泽东在《论十大关系》中提出的向地方、生产单位和生产者个人放权让利的原意不完全符合，后面两种放权让利退居到微不足道的地位，原因主要是1957-1958年国内的政治事态发生变化，使得向国有企业和职工放弃让利变得“政治上不正确”了。 在这样的政治环境下，放权让利只能以各级政府为对象，成为1958年改革的基本内容，而“体制改革”也被定义为“体制下放”，这种改革思路对中国以后的经济体制和经济产生了深远影响。 体制下放的主要内容： 1.下放计划管理权 2.下放企业管理权 3.下放物资分配权 4.下放基建项目的审批权、投资管理权和信贷管理权 5.下放财政权和税收权 6.下放劳动管理权

结果：在分权性经济体制的支持下，各级政府响应毛泽东“三年超英，十年赶美”的号召，大建项目，很快爆发了各地区，各部门、各单位争夺资源的大战，“一平（平均主义）二调（无偿调拨）三收款”的个“共产风”导致经济秩序一片混乱，同时领导者的错误判断加重了经济困难，生产下降，生活必需品供应不足。 1959年的“庐山会议”又从“纠‘左’”转向“反‘右’”，导致经济、社会状况进一步恶化。 1960年秋季，中共中央提出“调整、巩固、充实、提高”八字方针，采取坚决措施克服“大跃进和人民公社化造成的严重困难。

经过几个月的调整，中国经济逐渐稳定下来，到1964年大体上恢复到1958年以前的状态。 但是直到文革结束，由于存在社会主义只能采取行政命令配置资源这样的意识形态障碍，市场取向改革很难在政治上被接受，向地方政府下发计划权力几乎成了唯一可能的改革选择，此后进行过多次类似的”体制下放” 在1958-1976年间的多次“体制下放”无一例外地以造成混乱然后重新集中而告终。在“一放就乱”、“一管就死”的循环下，形成了“放-乱-收-死”的怪圈。

经济学分析 中国理论界第一个对"体制下放"思路提出批评的经济学家是孙冶方： 1961 年给中国经济工作领导人的上书中指出：经济管理体制的中心问题，不是中央与地方政府之间的权力应当如何划分，而是"作为独立核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题，也即是企业的经营管理权问题"。 结果：孙冶方在提出上述观点后不久，就被当成是"修正主义分子"而受到批判和迫害。直到1976 年极"左"路线的统治倾覆后，孙冶方的意见才能够重见天日，并为许多人所接受。 在"文化大革命"结束时，由于还没有分析清楚"体制下放"的本质和弊端所在，中国领导人虽然已经不再把"体制下放"视为改革的主线，但在那以后也不乏这方面的具体措施。

文革结束时，虽然“体制下放”已不被视作改革主线，但由于没有分析清楚其弊端所在，仍然在随后的改革中保留尾巴（例如财税体制1980的“分灶吃饭”），中央，省的两级宏观调控等等 20世纪80年代中期，人们才开始运用现代经济学理论去分析： 观点一：“体制下放”对中国经济发展具有重要推动作用，具体在于推动竞争（代表有张五常）

观点二：对将“体制下放”当做改革主线的思路和实践持批评态度，具体在于要区分两种完全不同的分权： 市场经济下的分权状态（经济性分权）和计划经济下的分权（行政性分权），能够利用竞争促进效率的时经济性分权（实际上早在60、70年代西方就有以希尔曼为代表的经济学家做过此种区分） 行政性分权的结果是，到20世纪80年代中期，地区间相互封锁、分割市场以及对本地企业实行行政保护等行为已经成为形成国内统一市场的重大障碍。甚至有人把当时的中国经济称为“诸侯经济”

2.2 增量改革（1979-1993） 文革结束后的改革是从扩大国有企业自主权开始的，在扩大国有企业自主权的实验不成功、国有经济改革停顿不前的情况下，中国领导人把取得进展的希望放在了非国有经济方面，力图通过一些变通性的制度安排使民营经济得以破土和逐渐发展壮大，成为中国新的经济增长点。我们将之成为增量改革战略。

对于改革目标的初步讨论： 文革——四人帮覆灭——两个凡是——真理大讨论——改革 对如何进行经济改革，大致有两种不同的想法： 一是扩大国有企业自主权为主要内容（行政代表：李先念；学术代表：中科院马洪、蒋一苇、董辅釢） 二是思考范围更加宽广，认为改革的目标应当是建立一种完全不同苏联模式的新经济体制——社会主义的商品经济(代表：薛暮桥、杜润生）

改革的不同目标模式： 在政界、经济界和学术界对经济体制改革大致提出了三种可供借鉴的体制模式： 市场社会主义模式（苏联、东欧模式） 政府主导的市场经济模式（东亚模式） 自由市场经济模式（欧美模式） 主要选择集中于后两种模式，大致而言，东亚模式往往为政界所钟爱（邓小平），而欧美模式则为具有现代经济学知识的学术界所向往。 在当时，命令经济还占有主要地位的条件下，差距并不显著，且受Gershenkron等发展经济学家的影响，认为在落后经济高速发展时，强有力的政府往往利大于弊。

扩大企业自主权的“体制内改革”未能取得成功： 上诉的第一种改革思潮更受世纪工作者和国有企业领导支持，受这种思潮影响，四川（1978）率先开始了“扩大企业自主权”的改革。 在开始的几个月内，“扩权”显著地提高了试点企业职工增产增收的积极性。但是，与1965年苏联“柯西金改革”相类似，它的局限性很快表现出来： 在新体制下拥有某些自主权的企业不受市场竞争约束，也不在价格信息的引导之下，因此其“积极性”往往不利于社会资源的有效配置和社会收益增加，造成总需求失控，财政赤字剧增和经济秩序混乱。

在1981—1982年的经济和政治形势下，主张“计划取向的”政治家和理论家占了上风，从而导致政治上对“社会主义经济是商品经济”的否定，并在党政机关发布的文件中确定“计划经济为主，市场调节为辅”的方针

改革重点从“体制内”转向“体制外” 在体制内改革受阻，农村经济发展带动集体所有制条件下乡镇企业发展的情况下，中国采取了一套将改革重点放在非国有部门的“体制外先行”战略。具体表现： 1、允许民营企业的发展 2、营造“经济特区”的“小气候”，实现部分地区与国际市场的对接 3、建立经济体制改革综合实验区，实行改革开放的“地区推进”。

民营经济的产生发展： 在苏联和东欧社会主义国家陷入进退维谷时，中国的增量战略显示了以下几个优势： 1、趋易避难，较快发展起一些地区和企业，使得改革的成果较为明显，使得改革为人们接受； 2、日益活跃的非国有经济是缓冲改革中不可避免的经济震荡，保持经济繁荣和政治稳定的支撑力量； 3、通过示范效应和竞争压力，促进原国有部门的改革

经济学分析： 匈牙利经济学家科尔奈对市场经济转轨的策略做出了不同总结：认为苏联的“shock therapy"与中国的"gradualism"的分类标准在于速度，但是速度并不是衡量改革成功与否的主要标准。而这两种策略的主要特征可总结为

增量战略 双轨制 命令经济与市场经济双轨并存，最集中的体现： 生产资料供应和价格的双轨制 关于其利弊得失的不同看法： 增量战略 双轨制 命令经济与市场经济双轨并存，最集中的体现： 生产资料供应和价格的双轨制 关于其利弊得失的不同看法： 肯定：刘遵义、钱颖一、罗兰 经济上：“企业无论是增加或减少生产品或投入品，其增减部分的价格实际上是按照市场价格计算的。这就意味着，市场价事实上已对企业的边际产出和投入发生了决定性作用，通过这种边际作用，形成了调节短期供求的信号和影响力量”——刁新申《价格、双轨制的作用和进一步改革的方向》

政治上：“当中央与地方政府分开了，出现了独立利益的需要，它完全可以把权力变成一种货币，这种腐化行为在经济上是非常合理的”——刁新申《“给政策”引出的改革思路——刁新申谈双轨制经济中的“权力货币化”》 否定：墨菲、施莱弗、维什尼 经济：如果价格不一起放开，就会产生资源配置的扭曲，企业间的竞争环境也不平等 众多中国学者 社会政治：“权力货币化”与“权力资本化”创造的寻租环境埋下腐败蔓延的祸根。

2.3 整体推进（1994至今） 采用增量改革战略，目的是为减少改革阻力，积蓄改革力量，缩短改革进程，最终目的是建立统一的市场经济体系。 由于没能及时实现改革战略的转变，国民经济中已经搞活的“体制外”部分和很大程度上仍受传统经济体制束缚的“体制内”部分之间出现了剧烈的摩擦，国民经济稳定发展经常受到威胁。（青木昌彦《比较制度分析》：一个体系中的各种制度具有战略互补性，某一项或几项制度发生变革，其他的制度要么进行相应的变革，要么就会与新制度不相配合，对新制度体系产生阻碍作用）

1983--1986年：进行全面改革的初步尝试 1984年中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》 1986年时任国务院总理的赵紫阳就改革形势和“七五”（1986--1990）前期改革的要求在政府内部的会议上多次发表讲话，支出当前面临许多问题都来自于“新旧体制胶着对峙、相互摩擦、冲突较多”的状况。这种局面不宜拖得太久，需要在1987年和1988年采取比较大的步骤 1987年的中共十三大对政治改革做出了新的部署，决定采取一系列具体措施来实现“党政分开”、“下放权力”、“以党内民主逐步推动人民民主”

但两方面的改革都没有能进行下去： 经济改革方面，在政府内部和学术界一直存在不同意见（厉以宁为代表的“企业改革主线论”、吴敬琏、周小川代表的“整体协调改革论”） 由于丧失大步推动改革的时机，寻租腐败、通货膨胀等问题愈演愈烈，最后以1988年的抢购风波和1989年的政治风波而告终。

改革整体推进的新局面 1993年：中共十四届三中全会开辟了改革整体推进的新局面： 第一。明确提出“整体推进、重点突破”的新改革战略，不仅在“体制外”的边缘地带进行，而且要在国有经济部门进行，要求在20世纪末初步建立社会主义市场经济制度 第二 为财税改革、金融体制、外汇管理制度、企业体制和社会保障体系等重点方面的改革提出了目标，拟定了方案。

世纪之交的经济改革的进展和问题 面对中国经济改革所遇到的旧所有制结构的障碍， 1997 年的中共十五大取得了重要的突破： 否定了把国有经济的比重大小同社会主义性质的强弱直接联系起来、国有经济在国民经济中所占比重愈大愈好的苏联式观点，明确肯定多种所有制共同发展是至少100 年的社会主义初级阶段的"基本经济制度"。据此，要求根据有利于发展生产力、有利于增强综合国力、有利于提高人民的生活水平的判断标准，调整和完善国民经济的所有制结构，建立《决定》所规定的基本经济制度。 所有制结构的调整和完善包括三项主要内容: (1)对国有经济的布局进行调整，缩小国有经济的范围，国有资本从非关国民经济命脉的领域退出; (2) 寻找能够促进生产力发展的公有制实现形式，发展多种形式的公有制经济; (3)鼓励个体、私营等非公有制经济的发展，使之成为社会主义市场经济的重要组成部分

1998 年，中共十五大的上述决定被写人《中华人民共和国宪法修正案)): "国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。川在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。""国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。" 在此后几年中，中国在所有制经济的调整和完善方面的改革取得了不小的进展 第一，所有制结构明显优化，从国有经济一家独大变为多种所有制企业共同发展 第二，国有企业改革取得重大进展。作为中国企业改革乃至中国经济体制改革的中心和重点，国有企业改革所取得的进展主要表现在： 一是国有企业已从国有独资的产权结构，变为以股份多元化的公司制企业为主 二是这些公司在股权多元化的基础上搭起了公司治理结构的基本框架。

21 世纪初改革放缓和社会矛盾的变化 首先，按照中共十五大和中共十五届四中全会的要求，国有经济的布局调整和国有企业的股份化改制都有了重要的进展。但是，当国有经济改革涉及能源、电信、石油、金融等重要行业的国有垄断企业时，改革的步伐就显著地慢了下来。近年来，围绕重要行业中国有企业究竟应当"进"还是应当"退"的争论又起； 其次，政府对企业微观经济活动的行政干预在"宏观调控"的名义下有所加强，而市场配置资源的基础性作用则遭到削弱； 最后，政治改革滞后的情况没有明显改变。对于一个"非人格化交换"占主要地位的现代市场经济来说，没有合乎公认基本正义的法律和独立公正的司法，合同的执行就难以得到有效的保障。在这种情况下，经济活动的参与人为了保障自己财产的安全，就只有去"结交官府"。于是，形成了从事寻租活动的"新动力"。