土地征收安置补偿制度 ——法律层面的理论与实践 李菁 副教授 公共管理学院土地管理系 研究方向：土地制度与政策 jl_sz@163.com

征地——令人心痛的极端冲突 藏换菊跪在冰冷的推土机前，那是2009年冬天，这名河北南宫市北街社员试图阻止搭在田里的守夜棚被铲除。她不满意征地所给的补偿———1年1200元。 同样觉得补偿不公的村民王再英，拿着瓦块砖头，睡在自己屋顶阻止拆迁，后被拆迁公司的人打死。那是2008年7月2日凌晨，发生在北京密云县的李各庄。 河北清河县张保俊也不要征地与拆迁补偿，他要自己的宅基地和房子。但他手中的宅基证未能保护住自己的房子。他被警察簇拥着，眼前房屋变为了瓦砾。事后他以各种途径讨要权益，请求行政仲裁，司法诉讼，包括上访。未果。

农民自制土炮轰退百人强拆队 登上塔楼，25亩地可以尽收眼底

问题的复杂性 复杂的背景： 经济发展不平衡、土地权属界定模糊 复杂的利益关系： 各级政府、市场主体、农民集体、农民个体 复杂的补偿标准 补偿标准的相对性（评估时点的确定） 复杂的程序 多环节多步骤

基本要求： 全面掌握制度与政策 深刻理解制度与政策内涵

一、法律依据 ——国家与地方

（一）国家层面 法 律 条 例 通 知 管理办法 规定、规则

1.法律文件 宪法 民法通则 土地管理法 物权法 农村土地承包法 城市规划法

（1）宪法及其修正案 第八条： 集体经济经营方式 第九条： 自然资源权属 第十条： 土地制度 第十二条： 公共财产不可侵犯 第八条： 集体经济经营方式 第九条： 自然资源权属 第十条： 土地制度 第十二条： 公共财产不可侵犯 第十三条： 保护私有财产

（2）民法通则 第五章 民事权利 第一节 财产所有权和与财产所有权有关的财产权 （第71至83条）

财产所有权 集体财产所有权 个人财产所有权 财产继承权 土地使用权与承包经营权 自然资源经营权与承包经营权 经营权 不动产相邻关系 社团财产 共有

（3）土地管理法 三次修订，2004年8月28日 八章86条 总则：基本制度 基本国策 土地的所有权和使用权 土地利用总体规划 耕地保护 三次修订，2004年8月28日 八章86条 总则：基本制度 基本国策 土地的所有权和使用权 土地利用总体规划 耕地保护 建设用地 监督检查 法律责任

（4）物权法 2007年3月16日主席令第62号公布 自2007年3月1日起施行 十九章247条 不动产财产权利 土地权利

《物权法》全面体现转型期公民的财富观 所有权——财产权利 《物权法》构建了城乡土地更平等的法律关系 《物权法》将“公共利益”置于透明的状态，将国家权力机关放在“笼子里”。 《物权法》要求行政机关依法行政

（5）农村土地承包法 五章65条，2003年3月1日起施行 依法保护农村土地承包关系的长期稳定 承包方式：家庭承包 和其他方式 发包方承包方权利与义务、承包原则程序、承包期限和承包合同 承包经营权的保护 争议纠纷和法律责任

（6）城市规划法 六章46条，1990年4月1日起施行 转变用途的农地必须符合城市规划法的基本要求

条例 土地管理法实施条例（1998年12月27日） 基本农田保护条例（1998年12月27日） 村庄和集镇规划建设管理条例（1993年6月29日）

管理办法 建设用地管理办法（1996年9月18日） 土地利用年度计划管理办法（2006年12月12日） 农村土地承包经营权流转管理办法（2005年1月19日）

通知、规定、规则 确定土地所有权和使用权的若干规定（1995.3.11） 国土资源部关于加强征地管理工作的通知（1999.12.24） 国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知（2001.11.6） 国土资源部关于切实维护被征地农民合法权益的通知（2002.7.12） 关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知（2003.8.21）

（二）地方性文件 湖北省人民政府关于印发《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》的通知 2010年1月1日施行(5年有效) 北京市建设征地补偿安置办法2004年5月21日 广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法2001年12月22日

（三）部门规章 国土资源部 《建设项目用地预审管理办法》《划拨用地目录》《征用土地公告办法》《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》……

总结： 法律依据层次分明 侧重点不同 法律与实践难精准对接

二、土地征收与补偿制度

（一）概念与内涵： 国家为公共利益的需要，依照一定的程序与补偿方式，将农民集体所有土地强制收归国有，支付一定补偿费，并确定给用地单位使用，而设立的相关权利与义务的制度安排。 调整 土地利益关系 国家、农民集体经济组织、农民和用地单位

征收与征用 共同之处：为公共利益的需要，依照一定的程序与补偿方式，将农民集体所有土地强制收归国有； 不同之处： 征收： 彻底剥夺集体土地所有权 征用： 一段时期内暂时占用集体土地；集体 土地所有权性质不变

（二）特征： 目的特定性：服从公共利益，兼顾农民集体及个体利益； 行使的强制性：必须服从，不得阻挠 运作的程序性：申请、农地转用审查审批、……..争议裁决、强制执行 补偿的限定性：法定标准+授权省级自定标准 上限限制

（三）历史变迁 1953年11月 政务院《关于国家建设征用土地办法》 1958年1月 国务院《国家建设征用土地办法》 1982年5月 国务院《国家建设征用土地条例》 1998年4月 1998年12月 《土地管理法》《土地管理法实施条例》 1999年10月 国务院《报国务院批准的建设用地审查办法》

招拍挂、规范建设用地审批、土地权属争议调查处理、国土资源标准化管理、土地开发整理功能区划审批、项目审批 2004年 2001年6月 国土资源部《建设项目用地预审管理办法》《划拨用地目录》《征用土地公告办法》《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》 2003年 招拍挂、规范建设用地审批、土地权属争议调查处理、国土资源标准化管理、土地开发整理功能区划审批、项目审批 2004年 土地开发管理权限、土地利用更新调查、土地供应管理、土地开发整理、湿地保护、国土资源听证、深化改革严格土地管理 2005年 土地利用总体规划编制 2006年5月 国土资源部《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知 》

国土资源部《土地登记办法》, 《关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》《关于加强建设用地动态监督管理的通知 》 2007年11月 国土资源部 财政部 中国人民银行《土地储备管理办法》的通知 2008年2月 2008年9月 国土资源部《土地登记办法》, 《关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》《关于加强建设用地动态监督管理的通知 》 2009年8月 国土资源部《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》

总结： 阶段性 逐步规范化、制度化 程序更合理：土地征收、评估、预审、审查、公告、执法、监督 内容更丰富：权属管理、土地利用、开发整理、标准化管理

（四）补偿模式 1.“完全补偿型” 2.“不完全补偿型” 3.“合理补偿型”

地价+青苗等地上附着物价+损害连带补偿+土地发展权价 1.“完全补偿型”： 理论基础： 土地征收补偿损失等于被剥夺的产权代价 公式： 地价+青苗等地上附着物价+损害连带补偿+土地发展权价

2.“不完全补偿型”： 理论基础： 财产权因负有社会义务而不具有绝对性 可以基于公共利益需要而依法被限制 公式： 地价+青苗等地上附着物价

3.合理补偿型 理论基础： 多数场合“完全补偿” 特殊场合“不玩全补偿” 公式： 介于两者之间

土地补偿计算公式 (1)土地补偿费=被征地亩数×年产值×补偿倍数 (2)安置补助费=需要安置的人数×年产值×补偿倍数 需要安置的人数=被征地数/征地前人均分配耕地数

例如:某市建设博物馆需要征收土地120亩,该耕地平均年产值为5000元/亩,补偿方案批准补偿倍数为：土地补偿费10倍;安置补助费为10倍,该村人均耕地为0.8亩,问该村应获得多少土地补偿费和安置补助费? 土地补偿费=120亩× 5000元/亩×10倍 =6,000,000.00元 (每亩为50000元) 安置补助费=(120亩/0.8亩)*5000元/亩× 10倍 =7,500,000.00元 (每口人为50000元) 土地补偿费与安置补助费总计为:13,500,000.00元。

征地补偿的争议： 政府、村集体、开发商…… 村集体与承包户

（四）缺陷 1.土地征收权“强制对象”的性质不明确 2.土地主管部门、被征地集体经济组织、承包经营农户、用地单位四者产权关系不明晰 3.土地划拨范围宽泛 4.补偿不合理 5.土地产权交易市场不健全

理论分析：双重委托代理问题 国家、地方政府、村集体、农民独立决策的利益主体。 第一重是国家与地方政府之间由显性契约构成的委托代理； 第二重是农民与村集体之间由隐性契约构成的委托代理。

委托代理理论： 委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一。 信息非对称 达到目标一致的问题

图1 征地中双重委托代理组织模式

图2 显性契约内部主体博弈模型

图3 隐性契约内部主体博弈模型

图5 隐性契约弱化-瓦解模型

结论： 1. 双重委托代理的征地制度下最大的受益者是地方政府。现行的制度设计导致国家、村集体、农民的策略都给地方政府追逐自己最大利益提供了便利。 2. 国家对征地处于低效监督状态，对地方政府的征地策略选择造成很大的影响。农民拒绝违法征地成功的概率与农民选择接受违法征地的概率都会对村集体的策略选择造成影响，但是还不足以改变村集体的策略。 3.村集体支持地方政府策略会助长违法征地的概率。农民拒绝地方政府违法征地的行为会增加违法征地被查处的概率。

4. 如何使村集体遵守隐性契约。霍布斯认为，不受强制力保障的契约仅仅拥有一种“语词的力量”，如果没有一个强大的公共权力，契约就是一纸空文。“契约”本身是一个自足的系统，该系统的启动力量以及存续的维持力量完全来自于契约内部，在这个自足的系统之内应该包含着履约的监控机制和违约的惩罚机制。 5. 行政权力的强大、地方官员（代表地方政府）个体或群体利益的一致化，农民权利的弱化，导致了双方进行着实力不均衡的博弈。

三、土地征收制度与补偿的国际比较 ——美国、英国、日本、法国、港台地区

（一）美国 基本土地制度：私有+联邦政府、州政府所有 注重法律程序设计： 审核员 征询 土地所有者 同意 实地调查 征地机构 高级监督 补 偿 价 格 方 案 不同意 报价 终止

（二）法国 行政阶段与司法阶段并用 行政阶段：事前调查、批准公用目的、 具体位置调查、可转移的决定 司法阶段：转移不动产的裁定 补偿金裁定

（三）英国 依据《征用土地法案》 行政机关 向内阁申请 公开调查 批准 强制购买 司法机关： 强制购买不服 审查行政机关程序 政府： 向内阁申请 公开调查 批准 强制购买 司法机关： 强制购买不服 审查行政机关程序 政府： 决定是否应当征收

未按核准计划征地的及征收后不使用的 可收回 （四）台湾地区 1953年《土地征收法》 程序： （1）申请征地 提交计划书 土地图 使用计划图 兴办事业的法定许可证明 （2）征收核准 通知所在地行政机关执行 （3）地政机关征收公告、通知地权人及他项权利人 （4）在规定期限内登记财产（不得增加改良物） （5）公告后勘察测量 未按核准计划征地的及征收后不使用的 可收回

（五）香港地区 1900年《收回土地条例》 程序： （1）收地申请 获得批准 （2）宪报公告 （3）3个月，属于收地范围内的一起物业归政府 这3个月内： （4）地权人与物业人提出赔偿请求 （5）勘察 测量 询仿 （6）通告调查结果及安置方案 （7）地政处听取各方意见 （8）宪报公告期满，归政府所有，有异议进入司法程序

（六）大陆地区征地程序 法律基础： 建设用地审查报批管理办法 1999.3.2及国务院的批复1999.10.22 征用土地公告办法 2001.10.22 建设项目用地预审管理办法2004.11.1 关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见 2004.11.2 国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见 2004.11.3 国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知2006.12.31

基本程序： 建设单位提出用地申请 土地行政部门审查，符合条件报人民政府批准 农用地转用的，由省级人民政府汇总报国务院批准 书面告知 确认征地调查结果 发证/土地登记 组织听证 公示征地批准事项 申请补偿、实施补偿安置 争议裁决 强制执行

国内外比较的启示： 都十分注重程序设计 注重法律保障的建设 土地权属相对明晰 被征用人具有平等参与权 公共利益界定严格，且有程序保障 程序调查、程序同步监督机制 权力机构责任、权力明确，不敢越雷池一步

征地补偿标准国际比较

补偿标准国际比较的启示： 私有制 剥夺产权代价高昂 但也算合理 土地市场相对完备 利益相关主地位相对平等 合理的财产权定价机制

四、土地征收补偿违法问题

（一）土地征收违法涉嫌罪名 非法转让、倒卖土地使用权罪 非法占用耕地罪 非法批准征收、占用耕地罪 重大环境污染事故罪 非法处置进口的固体废物罪 擅自进口固体废物罪 非法低价出让国有土地使用罪 玩忽职守罪 滥用职权罪 贪污罪 受贿罪 私分国有资产罪 挪用公款罪 ——徐汉明《中国农民土地持有产权制度研究》 2004

（二）当前土地管理领域职务犯罪特点 五个比例大 一个多样化

五个比例大 涉案性质：受贿、贪污、滥用职权比例大，占78.6% 严重程度：大要案占66.5% 犯罪主体： 担任实职的比例大，占75.9% 犯罪形式：窝串案比例大，占56% 发案单位：基层单位比例大，占82.2%

作案手段多样 每一个环节都有独特的作案手段 财务：虚列、虚报、不如账、冒领 程序：土地调查、审批、招投标、使用权办、证、评估

原因分析： 土地执法权利的垄断性 信息极不对称 监督体系缺陷 基层管理水平亟须提高

总结： 公共利益不可随意创制 土地产权越清晰，补偿额度越高 法律体系越健全，补偿程序越复杂，程序执行越符合法律规范 经济发展水平越高，越要求产权清晰化及健全的法律体系

五、征地纠纷案例分析

案例1：纪学银等32户村民不服西安市人民政府征收土地批复案 案情简介： XL组拥有耕地126亩 1992年某区与张村签订协议，租用其菜地20亩建设瓜果市场，并允许XL组在市场门口自建门面房。1993年XL组村民建成47间门面房及172间其他房屋，全部用于出租。 1998年征地，兴建S商城，需征地65亩（包括前瓜果市场20亩）。 征地补偿费和安置补助费标准为耕地补偿标准，7.8万/亩

问题： 1.被征土地用途是？应以何种土地性质申报？ 2.征地补偿标准？ 纠纷点：以租代征 以非耕地报批，以耕地补偿

案例2：郑州龙子湖高校非法占地案 案情简介： 2002年12月，河南省省长办公会议原则确定在龙子湖地区建设高校园区。在省、市两级批准有关院校进驻的过程中，郑州市郑东新区管委会在未依法办理建设用地审批手续的情况下，根据省政府有关会议精神并经郑东新区建设领导小组批准，从2003年3月起先后与郑州市金水区政府签订征地协议24份，委托金水区对龙子湖园区涉及的13个行政村的集体所有土地进行征地拆迁。 共征收土地14877亩，占龙子湖约26平方公里

违法情节分析：这是国土资源部成立以来就土地违法问题处理官员级别最高的一起案件。 违反规划、非法批地、顶风作案、有禁不止典型案例 城市规划与土地利用规划严重脱节，导致城市发展非法占地难以遏制

案例3：河南省某村征地补偿款分配案 2002年河南省修建高速公路时，征收了Y乡L村四组村民郭锁承包的责任田1.93亩，每亩土地补偿费为9360元。当年，Y乡L村村民委员会和其第四村民组已付给郭锁此项款额11397.60元。2004年，再修高速公路时，再次征收郭锁的责任田1.4亩，每亩补偿费为11500元，支付补偿款15851.60元，两次征地余额共计6915.60元至今未付。 L村四组将余款分给该组村民。 郭要求调整土地，均以无法调整为由予以拒调 。

纠纷点： 补偿费及安置补助集体内分配的原则 集体内：有地农民和失地农民权益问题

案例4：浙江省违法征地案 2003年6月，龙泉市公布一份强制通告，征用L道一村土地。 部分村组未签字同意。这几个小组的地是种菜的好地。 2004年3月，在村民上访之际，政府开始强行征地。3月9日，政府强行进地施工。冲突中，有4个年纪较大的村民受了伤。 2005年5月，龙泉市政府又贴出一张公告，浙江省政批准龙泉市的征地申请，文号 [A2005]第10001号。批地文件称这块地是荒地。 村民不服，向省政府法制办提出行政复议。浙江省政府法制办作出浙政复决字[2005]23号行政复议决定，维持了省政府先前作出的浙土字[A2005]第10001号征地决定。村民决定向国务院申请最终裁决。

纠纷点： 征地程序 土地利用类型

国务院做出最终裁决： 认定浙江省人民政府土地征收程序有瑕疵，浙江省人民政府应将"浙土字［A2005］第10001号"土地征收决定中征用一村的15.4228公顷集体所有土地的地类，由未利用地变更为耕地；国务院还在裁决中责令浙江省人民政府"完善批准征收耕地的相关手续"。

案例五：承包经营地的纠纷 许某L庄第一村民组；胡某系L庄第二村民组的村民。1981年12月25日，JX县人民政府将载有Z山场的山林权证颁发给L庄二组。 1985年10月25日，L庄二队将该山场发包给胡某承包经营，双方签订了山林承包责任制合同。 1985年8月10日L庄一组与许某签订了一份山林承包责任制合同，合同上登记的承包项目内也有该山场，但已被划去。 1992年前，许某和胡某都曾对山场进行过管理。1992年之后该山场由许某单独经营管理。 2004年以来，许某与胡某为争夺该山场的经营管理权发生纠纷，经乡政府和乡林业站多次调处未果。 2007年5月17日，胡某以山林权属纠纷为由书面申请乡政府裁决，乡政府受理后，在多次调解无果的情况下，作出裁决。许某不服，向绩溪县人民政府申请复议，县政府经复议后作出了维持乡政府裁决的决定，许某仍不服，遂向法院提起行政诉讼。 

法院经审理后认为，纠纷系承包经营纠纷； 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，应向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉， 本案中乡政府在调解无果的情况下，应告知当事人向仲裁机关申请仲裁，或向人民法院提起诉讼，而无权对该纠纷进行裁决，现其作出的裁决显系超越职权，依法应当予以撤销。