第七章 政府决策的施行过程

政策实施是相对于决策而言的，而且仅仅相对于决策而言。 相对于全国人民代表大会或中共中央而言，国务院所采取的工作步骤都是对它们的决策施行，但国务院所采取的工作步骤就它本身而言，就各级地方政府和国务院各部委而言，无疑又是决策。 决策是连续而广泛的，执行也是连续而广泛的。 第—节 党内的执行系统 第二节 国务院实施党和国家决策的活动 第三节 中国党政系统实施重大决策的基本方式和步骤 第四节 “两院”的执法工作 第五节 国家预算的执行

第一节 党内的执行系统 一、党内执行系统的基本构成形式 二、中共中央领导机构的职能部门 三、各人民团体系统

一、党内执行系统的基本构成形式 中国共产党党内的执行系统的基本构成形式是“一个中心、四大方面”。 “一个中心”显然就是指中共中央的几套领导班子； “四大方面”分别是指: 地方党的组织系统； 中共中央的职能部门、办事机构； 主要人民团体系统； 国家机关和直属单位的党委、党组。

中共中央还有一些研究机构、事业机构等： 如中共中央党校、人民日报社、中共中央文献研究室、中共中央政策研究室、求是杂志社等。 这些机构不具体处理党务和参与决策的施行，但它们也都在中央的统一领导、布置下，以各自特殊的业务工作方式配合全党和国家重大决策的实施。

在这个体系中，中共中央委员会和中央政治局及其常务委员会都具有“决策”和“执行”的双重属性。 对于党的全国代表大会而言它们是执行机关，因为，它们依照党章要“执行全国代表大会的决议”； 对于党的地方组织和政府机关中的党组织而言，它们又是决策机关，因为党章同时规定，它们“领导党的全部工作”。 在党的中央领导机构一级中，只有中央书记处基本上是单纯的政策施行机关。

中共中央书记处是中共中央政治局及其常务委员会领导的负责“处理中央日常工作”的机构。 1934年1月党的六届五中全会决定设立中共中央书记处直至党的八大。 党的九大至十一大曾取消了中央书记处，党的十一届五中全会决定恢复中央书记处，并把书记处称为中共中央政治局及其常委会领导下的“经常机构”。 党的十三大通过《中国共产党章程部分条文修正案》将之改称为“办事机构”。至此，中共中央书记处的“执行”特征已经十分明显了。

二、中共中央领导机构的职能部门 在中央一级，共有四大职能部门，也就是常说各级党委都设有的“组宣统”，加上只在中央一级才有的对外联络部。 中共中央办公厅，是中共中央的办事机构，这里不做专门的介绍。

（一）中共中央组织部 中共中央委员会主管全党组织工作的职能部门，党中央在组织工作方面的助手和参谋。它的主要任务是： 根据党的路线、方针、政策和中央的指示、决议，调查研究有关党的组织工作方面的情况，提出实施党的组织路线的具体方针、政策和措施； 检查和监督各级党的组织贯彻执行民主集中制、坚持集体领导和组织生活的情况； 贯彻执行党的干部路线和干部政策，调整、配备、建设包括“一府两院”在内的各级党政领导班子；

研究并认真做好离休、退休干部工作；研究加强党员教育、党员管理的办法； 制定发展党员工作的政策和措施； 负责干部统计和党员统计工作； 受理党员、干部的申诉，做好党员、干部来信来访工作； 配合中共中央纪律检查委员会，做好党风党纪工作；等。

（二）中共中央宣传部 中共中央宣传部，是中共中央委员会主管全党宣传工作的职能部门，党中央在宣传工作方面的助手和参谋。 在“文化大革命”中曾一度被取消，1977年10月恢复成立。

它的主要任务是： 组织和检查马克思列宁主义、毛泽东思想的宣传和群众性的理论学习； 组织新闻、广播、电视、电影、文化、艺术、出版等单位，正确及时地宣传党的路线、方针、政策，并对它们的宣传情况进行检查，协助中共中央审查须经中央审批的重要社论、文章、消息、照片、纪录片和其它文化、艺术作品等； 了解和研究各阶级、各阶层的思想动向，制定一个时期或某一重大事件的宣传意见、提纲和计划； 组织和检查对群众的时事政策教育，组织和检查对党员的日常教育工作，组织和检查党的对外宣传工作； 研究和提出各宣传、文化、出版单位的具体方针、政策和各项事业的发展规划，并检查执行情况；等。

（三）中共中央统战部 中共中央委员会主管全党的统一战线工作的职能部门，是党中央在统一战线工作方面的助手和参谋，该名称从1948年沿用至今。它的主要任务是： 宣传、贯彻中央有关统一战线工作的方针、政策； 检查、指导下级统战部门对中央有关统战工作的方针、政策的落实情况； 调查、研究统一战线工作中的各种情况和问题，为中央制定政策方针提供依据； 为党外朋友创造良好的工作环境和条件，成为党外朋友之家；等。

（四）中共中央对外联络部 中共中央委员会开展外事工作的职能部门，1950年1月成立。它的主要任务是： 按照党的外事方针，通过同各种政党的联系，团结一切友好力量，支持和平和进步事业，增强党和国家在国际社会中的地位和作用，争取有利于党和国家社会主义现代化事业的和平国际环境； 通过党的关系和群众团体的渠道，推进经济和技术合作；重点加强同各国共产党的友好往来，同时，也同各国社会党等政党、组织建立必要的联系； 受中共中央的委托，代管有关工会、共青团、妇联等群众团体的外事活动，协调中共中央直属机关外事工作和各地区的党的对外交往工作；等。

三、各人民团体系统 中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会是当代中国的最主要的人民团体（或称作群众组织），是当代中国政权的基本社会支柱。 它们是中国的重要的意见表达主体和意见综合主体，但由于它们与中国共产党历史地形成的特殊关系，也就决定了它们作为“党联系群众的桥梁和纽带”，要无条件地执行党的各项需要它们去执行的重要决策，并分担相当一部分政府职能。

中国共产党的职能部门中，并没有工人部、青年部和妇女部，中国政府设有劳动部，但主要是进行劳动问题的管理，并没有一般意义上的劳工事务部门，以及青年事务部门和妇女事务部门。 中国共产党和中国政府是很重视工、青、妇工作的。它们关于工、青、妇工作的重要决策是通过工会、共青团和妇联实现的。

从某种意义上讲，工会、共青团、妇联等实际上是各级党组织，包括中央的工运部门、青年部门和妇女部门。 1990年1月份发布的《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》明确规定： “各级党组织都要按照党的路线、方针、政策，对同级工会、共青团、妇联实行统一领导”。 工会、共青团、妇联受同级党委和它们上级组织的双重领导，以同级党委领导为主；

各级地方党委对同级工会、共青团、妇联的领导，主要是： 指导它们贯彻落实党中央的方针、政策和有关群众工作的指示； 研究、决定本地区工会、共青团、妇联工作的重大问题； 协商、推荐同级工会、共青团、妇联的主要负责人选； 协调本地区工会、共青团、妇联同政府部门的关系以及这三个群众组织之间的关系。

为了加强领导，各级党委应： 建立健全必要的工作制以及时研究工会、共青团、妇联提请党委讨论的问题； 党委专门研究工会、共青团、妇联的工作，每年不少于两次； 党委的有关会议应吸收工会、共青团、妇联的主要负责人参加或列席。

从中国政治生活的实际运转情况看，每当中共中央做出一项重要的决策，工、青、妇三个组织都要做出相应的决议或召开相应的会议，以贯彻、落实党中央的布置。 工会、共青团、妇联也直接参与政府活动和社会事务的管理，与同级政府一起共同执行党中央和全国人大的重要决策。

从目前的情况看，这三大基本群众组织参与政府决策实施的主要方式有： 各级政府设立的工资、物价等有关职工切身利益的专门机构，一般吸收工会的代表作为正式成员参加工作。各级政府设立的其他有关群众切身利益的专门机构，都要吸收工、青、妇的代表作为正式成员参加工作。 某些涉及群众切身利益的重大问题，各级政府或政府有关部门可以与同级工会、共青团、妇联分别或共同联署发布文件。 各级政府可以指定一位负责人加强同工、青、妇的联系，帮助它们解决一些具体问题。工、青、妇应将有关情况向政府反映，以取得支持。 省、自治区、直辖市以及大中城市的人民政府，可以定期、不定期地通过与同级工会召开座谈会或联席会议等形式，通报政府的一些政策、法规及重要工作部署，研究解决工会反映职工群众的一些问题。

在具体的政策施行过程中，工、青、妇与党组织、与政府机关的相互配合的方式是多种多样的。 比如，近几年在按照既定决策处理青年学生中的一些问题时，通常是由一位党委分管人民团体工作的副书记（或常委）牵头，召集共青团、政府系统中的教育委员会（教育局等）、党委宣传部、学校驻在地或问题发生地的当地党委、政府等方面的负责人，一同研究形势，共同商量处理问题的具体办法。 这种处理群众问题的方式，是中国政府过程中的一大特色。

第二节 国务院实施党和国家决策的活动 国务院各职能部门、办事机构和地方各级人民政府是国务院的决策执行系统。 第二节 国务院实施党和国家决策的活动 国务院各职能部门、办事机构和地方各级人民政府是国务院的决策执行系统。 工会、共青团、妇联等主要人民团体，各政法机关和人民解放军等也都以一定的方式配合、协助人民政府落实党和国家的决策。 从中国政治生活的实际运行情况看，可以把国务院实施中共中央和全国人大及其常委会的决策，执行宪法和法律的行为，区分为指导、服务、提取、分配、协调、象征、管制等七个方面的具体活动。

一、指导 主要是指国务院通过制定行政法规等政府文件，通过社会经济政策的导向，通过制定社会发展规划和计划等，通过制定产业政策等，对社会生活的各个方面进行指导。其中，行政法规的作用特别突出。 行政法规，是国务院或国务院各部门、地方各级人民政府，在执法的过程中，根据宪法和法律的原则，依照法律的权限和程序，就各种行政管理事项而制定的各种规范性文件，如“条例”、“规定”、“办法”等等。其中： 对某一方面的行政工作比较全面、系统的规定，称之为“条例”； 对某一方面的行政工作部分的规定称之为“规定”； 对某一项行政工作比较具体的规定，称之为“办法”。

在很长的一段时间里，我国对行政法规的准确范围和制定程序等，法律并没有作统一的规定。 1987年4月21日，经国务院批准，由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行规定》和后来的《立法法》的有关部分，使中国的行政法规制定工作进入了依法立法的阶段。

行政法规一般包括制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、施行日期等内容。内容以条文的方式——款、项、目的方式表达，必要时可以划分为章节。 由于这些特点，中国的官员和老百姓通称将它们称之为“文件”，“条文”，甚至更简称为“文儿”。 国务院常务会议往往要用三分之二的时间来讨论法律草案和行政法规草案。

国家一级制定行政法规的主要程序有： （一〕规划 （二）起草 （三）征求意见 （四）审查和通过 （五）行政法规和有关文件的清理

（一〕规划 国务院法制局一般要制定关于行政立法事宜，包括它们的拟定、修改、补充、清理等各项工作的五年规划和年度计划，并组织实施和监督执行。

（二）起草 行政法规的起草分为两种情况： 一是较为重要的法规，由于主要内容涉及了若干业务范围，所以由国务院法制局或最主要的责任部门负责，并成立由相关部门组成的起草小组； 二是法规的主要内容不涉及两个以上部门的，由业务主管部门负责起草。 日前起草工作的主要特点有： 第一，行政法规的起草与其实施细则的起草一并考虑，同时进行； 第二，吸收有关业务和法律专家参加； 第三，广泛调研，充分收集、分析有关资料，包括国外相关行政立法的有关资料。

（三）征求意见 制定行政法规的过程中，最具实质意义的程序之一就是征求意见。因为，它作为制定法规的开放性阶段，是一个再次吸取各方面群众和有关单位意见的过程。 《立法法》规定可以采取座谈会、论证会、听政会等多种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见。 行政管理方面的规范性文件在起草过程中和初步拟定后，都要征求群众和有关社会团体的意见并与有关业务部门协商。 对直接涉及公民切身利益的，还要进行公开讨论，广泛听取意见。

（四）审查和通过 法规和规定拟定之后，送国务院法制局审查，并由该局向国务院提出审查报告。 由国务院制定的行政法规要经国务院全体会议或常务会议审议通过；经总理签署和国务院发布后，由新华社发稿，《国务院公报》和《人民日报》全文刊载。 国务院各部委制定的规章，要经部（委）务会议通过，经部长（委主任）签署后，由该部（委）发布。 其中，各部委制定的重要规章，要经国务院审批后才能生效；一般性规章，要报国务院备案。

（五）行政法规和有关文件的清理 在旧有的规范性文件不能适应社会生活变化的情况下，一般应当制定新的行政法规或其它形式的政府文件； 制定的新法规和其它形式的政府规范性文件必须写明相关的旧法规、旧文件予以全部废止或部分废除。 但实际上，由于“政出多头”或时间衔接上的问题，常常难以避免“红头文件打架”的现象。 此外，平行制定的内容相关、交叉的行政法规之间，行政法规与相关的法律之间，也都有一个是否相一致的问题。 每一个新的法规、文件等进入实施阶段，往往都标志着一系列相关的法规、政府文件、党内文件全部或部分丧失法律效力，为此，国务院及国务院有关部门还定期或不定期地组织对旧法规进行比较系统的清理。

二、服务 服务，即为地方服务，为国家的各项事业服务，为经济建设服务，为各民族人民的正常劳动和生活服务。 政府提供这些服务的主要方式有： 兴建各种生产性的和非生产性的基础设施； 提供各种信息、技术； 输通资金和物资的供应渠道； 组织和发展对外贸易； 组织教育、科学和文化活动； 为企业事业单位的业务活动和农业生产等提供社会化服务； 为公民的日常生活提供公共交通、邮电、通讯、金融、保险、供水、供电等方面的服务； 为侨民和国外合法劳动与生活的公民提供必要的照顾和保护等等。

三、提取 所谓“提取”，即指政府按照立法机关所确定的方式吸纳、获得使其自身正常运转所必需的资金和劳动。 在当代中国，政府的这种依法提取活动主要表现为这样几种具体的情况： （一）政府以组织公民对社会和国家尽义务性贡献的方式进行提取。 （二）政府有条件地以某种契约的方式从公民中提取。 （三）政府通过对国家经济生活的直接或间接的管理进行提取。 （四）政府通过自己的对外职能从国外提取。 （五）各种不合法不合理，但却是客观存在着的某些提取行为。

四、分配 所谓“分配”，就是政府对国民收入的再分配和对各种资源、机会的分配。 也就是说，政府过程理论所谈到的分配，要比财政意义上的分配涉及的范围更广泛一些。 在我国，对国民收入的再分配，是国务院根据全国人大的决策——经过批准了的国家预算来实施的，具体表现为国家财政的各项主要支出。

在对我国政府这方面的分配行为做分析时，可以将此分解为以下三个要素： 第一，政府进行这种分配的余地有多大？即政府的财政收入，特别是中央政府的财政收入，在国内生产总值（GDP）中占多大的比例。 第二，政府怎样划分可供其分配的财源？社会生活的各个部门各占多大的比例？其具体表现为国家财政的分类支出。（表7－1） 第三，社会生活的哪一个或哪几个方面，在一定时期的分配格局处于被高度重视的地位？政府对财源进行分配的规律性是什么？

从（表7－1）及其它有关情况看，改革开放以来，我国政府对财源的分配有一定的规律性： 一是随着中央和地方关系的调整，中央政府直接用于经济建设的资金存在着比例下降的趋势。 二是由于教育和科技的发展，加之建立社会保障制度的需要，用于事业发展和社会保障的资金总体上是增长的趋势。 三是行政管理费持续增长。 四是1985年裁军和军费有所减少之后，军费在国家预算中所占的比例基本上是稳定的。 五是从20世纪80年代末开始，由于国家资金运作方式的改变，政府的偿债额明显上升，这一数字1980年是28.58亿元，1990年是190.07亿元，1995年是882.96亿元，2000年是1579.82亿元 。

政府对资源和机会的分配： 主要表现为重大建设项目位置的选择，税收、投资等方面优惠政策给予对象的确定等等。 这些活动一般属于国务院和国务院各部委职权范围内的事情。 比如，在我国政界有所谓“跑步”的概念，即“跑‘部’”的谐音，指地方和基层的领导人到中央各部委或各大单位进行公共关系活动，其目的无非是争取在中央分配资源和机会的时候，本地方能够居于比较有利的位置。 还有一些分配是涉及公民生活的。

五、协调 国务院，作为中央人民政府，面对地方人民政府、政府各部门和基层，具有一种掌握全局的、相对超脱性的“公正”和“公证”作用。 国务院要利用这种机制，负责协调中央与地方之间的关系，各部门之间的关系，各地方之间的关系，民族关系，其中最为经常性要加以协调的关系是“条条”、“块块”的关系，即国务院各部委、国务院直属企业集团与各地方之间的关系，等等。 国务院还要对国民经济各部门之间的比例关系，进行技术性的协调。比如： 在国库券发行的数量、管理等问题上，财政部和中国人民银行就难免由于工作职责不同产生一些不同意见； 在军队转业干部安置的问题上，军队、政府人事部门和地方都有一些各国的特殊困难。

六、管制 即政府暴力、强制方面的行为。 政府对社会集团和个人的行为施加控制，要比我们通常所说的政府阶级职能要广泛一些，角度也不完全一样。 在现代社会，政府的管制方式较之古代要“和蔼”得多，但范围要比古代宽泛得多。 当代中国，除了战争、压制敌对者的反抗、维护国家的统一等以外，交通管理、优生优育、环境保护、防止和制止垄断、安全生产、义务教育、劳动保护、妇女和儿童的保护、食品卫生等方面（或其中的一些环节）都已经多多少少的带有政府管制的色彩。

管制的方式： 根据管制对象和内容的不同，在政权受到威胁和人民群众的生命财产受到威胁的情况下，可以动用军队和警察，可以采用戒严等暴力的方式，但对一般的违法乱纪行为，更多的是采用行政监督、经济处罚、行政处罚、说服教育、政策限制等方式。

七、象征 中国政府在贯彻中共中央和全国人大及其常委会确定的大政方针的过程中，还特别注意采取各种象征性的手段。比如， 评选国家金质奖、银质奖； 表彰做出优秀成绩的公民； 评选劳动模范等等。 在可能的条件下，我国还向一些第三世界国家提供一定的经济、技术、文化等方面的援助、帮助等等。 这些工作并不直接“处理”什么，但通过这些象征性的活动，可以引导公民和各单位的思想与行为，从而配合总体决策的实现。

第三节 中国党政系统实施重大决策的基本方式和步骤 第三节 中国党政系统实施重大决策的基本方式和步骤 中国共产党的政治领导地位，决定了中国政府在实现它的职能，在完成全国人大及其常委会赋予它的各项职权的过程中，是与中共中央执行系统的运作紧密联系在一起的。 中国的大量政务，特别是那些关乎全局的重大政府行动，往往都是中共中央与有关的国家机关来共同推动，组织实施的。 在这个过程中，一些具体业务性工作由有关部委、人民团体来实施，中共中央的工作主要是集中于推动、指导和监督。

经过多年的实践，中国党政系统在实施重大决策的方式和步骤方面，已经形成了一整套相对稳定的程序和自成系统的作法。 在中国，党政双力推进任何一项重要的工作，一般都要经过传达、试点、计划、组织、指挥、协调、总结这七大工作环节，构成了完整的依次递进的基本步骤。 不过这个过程不是绝对的顺序，某些程序在运作中可能是交叉进行的。

一、传达 “传达”，是中国政治生活中的一个常用语，如“传达文件”、“传达领导讲话”、“传达精神”等等，其基本含义是将政治中枢中的决策性指示按一定的组织渠道，在一定的范围内，进行宣传、布置。 传达包括把决策性指示传输给决策实施机关和把决策的基本精神、原则告诉参与实施决策的一般干部群众两种情况。 前者通常称之为“布署”，后者通常称之为“宣传”。

从中国政治生活的实际情况看，“传达”作为实施决策的一个步骤有两个明显特点： （一）“布署”与“宣传”，一般都采用“会议”形式。 一般来说，要宣传和实行的政策愈重要，会议的规模就越大，出席和主持会议的领导人的规格就越高。 会议的内容、方式是多种多样的，仅《中华人民共和国史手册》收录的1976年11月一1985年12月10年间的177项重要事件，属于会议世事件的就达41件，占23.16％，其中除了中共中央、全国人大和全国政协这些决策性的会议以外，仅属于实施决策或配合实施决策的会议就达16项之多。

各级党政干部每年要拿出很多时间用于开会，而其内容除了总结性会议以外，大多是“传达”性会议。有人把这种会议称为“会海”。 新闻媒介中关于会议的报道也颇多。 近年来，这种情况有所改观。 从发展趋势上看，充分利用现代大众传播媒介取代多种多样的会议，成为“传达”的主要方式势在必行。 在中央一级采用电话、电视会议等形式传达重大决策，布置政务工作的频率已经大大增加。

（二）“传达”是一个由内到外，由上到下，逐层次“公开”的过程。 重大决策确定之后，党政系统要共同或分别以“传达”的形式——这显然是指“宣传”，将决策公之于众，用以“统一思想”，“统一行动”和“发动群众”。 但是，传达，不论是以会议的形式，还是以下达文件的方式，都是一个过程。这个过程的基本套路是，由高级干部到一般干部，先党内后党外，最后通过新闻媒介和其它手段广泛宣传、动员。 这种过程保证了传达工作的有序性、严密性，但在逐步传达的过程中，容易发生决策精神逐渐曲解，信息传输中的准确性逐层递减的现象，而且传输的速度较慢。 这种特点，实际上与会议传达的方式密切联系在一起，今后，随着大众传播媒介的发展和“会海”现象的扭转，决策的传达过程有可能加快。

二、试点 “试点”，也即典型试验。在这里专指政务活动中的典型试验，即党政领导机关为了验证其决策的正确性、可行性，并取得实施这种决策的具体化方案，而在其所辖范围内的若干单位进行的一种局部性决策施行活动。 中国党和政府所推行的任何一项较为重大的政务活动，几乎都要经过试点阶段，它是中国党和政府政治上的慎重特点的集中表现之一。 仅从1978年以来，中国政治生活中就先后搞过扩大企业自主权试点、城市综合改革试点、党政分开试点、公务员制度试点、利改税试点、县级直接选举试点、整党试点、高校内部管理体制改革试点等等，几乎是“每改必试”。

从近年的各项试点工作看，它主要有以下特点： 第一，比较注意选“点”的代表性，即从决策的普遍实施和预示实施结果的角度来选择被试点。 第二，在试点工作中，开始注意不给被试点提供特殊条件。 第三，对试点工作结果的论证，由上级领导的评介，普遍改为了专业论证与领导评价相结合的办法，同时，计算机技术、模型模拟、实验方法等新的带有自然科学特征的试点方法也开始得到应用。

三、计划 经过试点，决策一旦进入全面实施阶段，实施计划的拟定就提上了日程。 为了全面推行决策原则必须制定出具体的实施计划，以便合理地组织力量，分解任务，协调关系，安排进行。 “计划优先”或“计划先行”，是中国党政领导机关一贯的行动准则。 试点是总体计划的一部分，又是制定具体计划的前提。

这里所说的计划，不同于“国民经济计划”中的“计划”。 它是指如何利用一定的人力、物力、财力，在一定的时间内，实现一定期望目标的决策实施方案。 在一个高度崇尚计划作用的国家里，对计划工作的重视不言而喻。制定工作范围内的各种计划，几乎是每一位中国党政官员的基本功。

中国党政机关制定计划有着约定俗成但确实较为严格的编制程式： 第一步，通常是分析决策方案的精神和主要原则，从而确定计划的目的、意义和方针；还要弄清楚一系列需要完成的具体任务之间的因果关系，弄清楚国内外处理类似问题的一般规律；并确定本计划所要“计划”的各项工作的先后顺序。 第二步，预测实施本计划过程中可能遇到的各种因素的影响。 第三步，根据对目标、任务顺序的理解和对计划外因素影响的估计，编制计划的具体内容；确定完成计划中的各个子项目的人选和责任；实施计划所需要的条件，时间表；实施计划所需采用的方法；预算等等。

四、组织 所谓“组织”，就是组织力量，也俗称为“搭班子”。每遇一项重大决策的实施工作都要成立“领导小组”之类的机构，似乎已成为惯例。 就多数情况而言，在中央一级，通常是由一位政治局委员或国务院副总理、国务委员根据其业务分工，出任相关决策实施事务方面的领导小组组长，由相关业务部门主要负责人担任领导小组成员，在主要责任部门设立办事机构。

也就是说，通常是充分运用领导小组组成人员的原有职务权力，充分利用常设党政机关的设置来完成计划所设定的任务。 但当原有职务不符合完成计划所需要的权力时，则通过正常的组织渠道，在宣布领导小组织成人员的同时，正式授予小组成员必要的“附加权力”。 当常设党政机关不适应完成计划的需要时，则往往设立临时机构或增设新的机构。 近年来，与政府体制改革相一致，为了确保计划的实施，在“搭班子”的同时，通常建立有关组织人员的严格责任制，以便落实任务和计划。

五、指挥 在经过试点、制定计划、人员组织和任务落实之后，就进入了大规模决策实施的阶段。在中国的党政工作中，这一阶段通常叫做“全面铺开”。 指挥，是“全面铺开”的必然要求。 指挥，不同于决策的关键之处在于，它是现实地组织若干人去协调一致的行动，以完成一定的决策方案。 指挥较之决策有更明显的技术性、业务性，从政府过程的角度看它是一种行政活动。

从中国政府过程来看，中国党政事务中的指挥现在有两个明显特点： 第一，开始重视集体指挥，个人指挥的权威相对下降。 第二，多采用设立“一长”或一个领导班子之下的“分管型副职”或“分管型成员”，分工掌握和管理若干职能部门的方式来实施指挥。 这种管理模式，具有线条清楚，结构紧凑的优点，但问题在于容易造成上级和正职的权威势能下降，容易形成扯皮现象，而且指令的传递速度较慢。

六、协调 协调，就是在实施一项决策的过程中，所有参与的主体要素的活动同步化、合作化，通过有效配合，达到控制决策实施过程的效果，以完成共同追求的决策成果。 在中国，从组织角度看，协调主要是在业务部门、政工部门、后勤部门三大系列之间进行的； 从人员的角度看，协调主要是在主要责任者、分管型副职和部门负责人之间进行的。 就协调方式而言，主要有两种： 一种是经常性地召开协调会议； 二是运用领导人的个人影响，在领导人和有关骨干之间进行非正式协调。

七、总结 在一项重大的决策任务告一段落之后，都要由主要责任者和重要的参与者，系统分析整个决策执行过程的情况，反馈给做出决策的党中央、全国人大或直接的上级机关，以便使决策者对其决策效果作出全面的判断，以便更好地完成今后的决策工作。 总结要形成正式的文字材料。

第四节 “两院”的执法工作 最高人民法院和最高人民检察院，依照宪法和法律，分别从事审判工作和专业法律监督工作； 第四节 “两院”的执法工作 最高人民法院和最高人民检察院，依照宪法和法律，分别从事审判工作和专业法律监督工作； 它们依法对全国人民代表大会和全国人大常委会负责。公安机关和国家安全机关等，是属于行政关系序列的司法机关。 在这个意义上，“一府”、“两院”和其它司法机关的工作，在性质上都属于执法工作，它们都要按照中共中央的部署和全国人大及其常委会的决定，来履行宪法和法律赋予它们的职责。 在这个意义上我们说各项具体司法工作，也是实施党和国家决策的过程内在的基本组成部分之一。

一、中国司法体系建设概略 二、公检法机关之间的相互制约和执法工作过程 三、中央司法机关与地方各级执法机关的关系 四、执法机关工作运行的主要特点和问题

一、中国司法体系建设概略 1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》提出了“建立人民司法制度”的任务。根据当时有关法律的规定，中央人民政府下设了最高人民法院和最高人民检察署，在政务院下设了公安部和司法部，初步形成了中国的执法体系。 1954年，根据中华人民共和国第一部宪法的规定，将人民检察署改称人民检察院，设立了专门人民法院和专门人民检察院；地方各级人民法院、地方各级检察院、地方各级公安机关均自成体系，并在此基础上形成了合乎社会主义法制原则的相互监督的关系。

但是，1957年上半年开始，由于“左”倾思潮抬头，给执法体系建设带来了很大的干扰。 1958年，某些地区将公安、检察、法院三个机关合并为所谓的“公安政法部”，撤销了刚刚成立的专门法院，取消了公证制度和律师制度，司法行政工作改由人民法院兼管。 1962年以后，某些执法体系的某些环节和一些司法制度有所恢复。但是这种恢复尚未形成气候，便进入了“文化大革命”时期，整个政府的执法系统受到了毁灭性的破坏。这一个时期，是“革命委员会”和“军事管制委员会”直接、全部地行使整个执法权力。

粉碎“四人帮”之后，人民法院系统的工作率先陆续恢复，执法体系开始重建，并在政治体制改革的过程中有所发展和完善。 1978年，第五届全国人民代表大会决定重建国 家检察机关，自上而下地迅速恢复建立了各级人民检察院。 1979年通过的刑法、刑事诉讼法和检察院组织法，在法制的基础上明确了法院、检察院和公安机关这三个基本执法机关的关系和它们各自的执法行为规范。

二、公检法机关之间的相互制约和执法工作过程 我国的公安机关属于国家行政机关的一部分。 但是，我国的人民法院和人民检察院之间，以及它们与国家行政机关之间，都是居于平等的地位。 在大多数西方国家，检察机关是国家行政机关的一部分，比如在国家一级与司法部合二为一，司法部对总检察长有约束力。 相比而言，我国检察机关的地位是较高的。

在上述基本关系的基础上，根据宪法关于人民法院、人民检察院和公安机关，“应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”的规定，我国的公检法三大执法机关形成了（突出体现在刑事审判中的）相互制约的关系。 这一关系的主要内容是： 对刑事案件的侦察、拘留、预审，由公安机关负责； 批准逮捕、提起公诉或决定免予起诉，由检察机关负责；对于公安机关的侦察活动是否合法，检察机关有权实行监督； 公安机关对检察机关的决定有不同的意见，可以要求复议。

刑事案件由检察机关提起公诉后，由审判机关进行审理；检察机关对于审判机关的判决或裁定有不同的意见，可以提出抗诉； 对于法庭审理案件中是否有违法情形，检察机关有权实行监督； 审判机关认为不应判刑的，可以要求检察机关撤回起诉，或做出无罪的判决； 检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。 检察机关对刑事案件判决的执行和监狱、看守所、劳动改造机关和劳动教养机关的活动是否合法进行监督，并对其中的严重违法的行为提请审判机关依法处理。

我国法律肯定了审判机关和检察机关在民事诉讼中相关制约的原则，但是有关相互制约的具体规定目前尚不明确。 如果把上述横向相互制约的关系，看作一个纵向递进的过程的话，正如有的专家所概括的，这是一个有三道“工序”的完整的工作体系，即： 公安机关的侦察、拘留等工作是第一道工序； 检察机关的批捕、起诉是第二道工序； 审判机关的审理和检察机关的监督是第三道工序。 在这三个程序中，三大执法机关各有侧重，又都有彼此的相互配合与相互制约。

三、中央司法机关与地方各级执法机关的关系 （一）最高人民法院对下级人民法院审判工作的监督 最高人民法院是地方各级人民法院和专门人民法院审判工作的最高监督机关： 对下级法院已发生法律效力的判决和裁定，如发现确有错误，有权按照审判监督程序将案件提审或指令下级法院再审； 负责按死刑复核程序复核高级法院报请批准的死刑案； 负责对没有明文规定的犯罪按照类推制度定罪判刑的案件； 对审判工作中如何应用法律的问题进行解释等。 地方人民法院在当地党委的政治领导下工作，对产生它们的同级人民代表大会负责； 军事法院的领导机关，是各级部队的政治机关。

从现行宪法生效以来的实际情况看，上述监督关系体现在中国政府过程中，主要表现为如下特点： 1．把监督贯穿于审判工作的全过程，即不仅在判决发生法律效力后进行监督，而且在审判中进行监督。 2．对审判工作出现的新情况如何适用相对稳定的法律规定的问题，进行司法解释。 3．发布案例，即对一些重大的、复杂的刑事案件统一量刑标准；对一些新出现的刑事案件的定罪量刑问题提供范例；对审理一些在改革开放中新出现的民事、经济案件提供范例。 4．“解剖麻雀”。

（二）最高人民检察院对下级人民检察院法律监督工作的领导 人民检察院系统和人民法院系统的上下级关系是不同的： 法院的上下级之间是审判监督关系； 而检察院实行的是“双重领导”，上下级检察院之间是领导关系。 所谓“双重领导”是指，检察机关上级对下级的领导和地方党委对当地检察机关的政治领导，地方国家权力机关对它产生的检察机关的领导。

检察机关上级对下级的领导关系主要体现在行使检察权和行政事务方面，包括： 业务工作由上级检察院具体领导下级检察院，最高人民检察院和上级检察院的工作计划、规定、决定、命令等，下级检察院必须遵照执行； 上级检察院有权变更和否定下级检察院的决定； 下级检察院的工作中遇到的重大问题、处理重大案件等，必须及时向上级检察院请示报告； 地方各级检察院的检察长等主要人员，经地方人大或人大常委会选举、任免后，需报上级检察院，由上级检察院提请同级人大常委会批准；等等。

地方党委和地方国家权力机关对当地检察机关的领导主要体现在政治原则和隶属关系等方面，包括： 地方党委对检察工作的方针、政策的领导和支持检察机关依法办事，并不审批案件。 地方各级检察机关由同级人民代表大会产生，其中检察长由人民代表大会选举； 检察机关受本级国家权力机关的监督，对它（和上级检察机关）负责，并报告工作； 地方国家权力机关有权对检察机关提出质询； 如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报经本级人大常委会决定；等等。

四、执法机关工作运行的主要特点和问题 （一）执法机关工作运行的主要特点 目前我国公检法三大执法机关的工作，从运行上看，其主要特点可以概括为这样“四个重视”： 1．重视办案质量 2．重视“综合治理” 3．重视“调解”工作 4．重视开展“专项斗争”

1．重视办案质量 从“反右”到“文革”期间出现的大量“冤、假、错案”的严重教训，使中央高层和公检法机关对执法的严肃性和准确性问题极为重视，一直在强调执法和办案一定要坚持质量第一，注重一个“准”字。因此，十几年来，这方面做得总体上说还是不错的。 当然，也要肯定，近年来受不正之风的影响，我国在办案质量上的问题还是不少的。

2．重视“综合治理” 其主要内容和措施一般包括： 第一，开展普法教育，通过典型案例和公开审理，以案讲法，教育广大公民特别是青少年； 第二，法院、检察院、公安机关、行政执法机关、教育部门、共青团等人民团体，都结合自身的业务或工作特点，经常沟通情况，落实防止犯罪的措施，预防纠纷，制止违法； 第三，司法机关在办案中发现有关单位存在的问题，通过法律监督、司法建议等手段，提醒有关方面改进制度，加强管理，减少违法现象发生的机会；

第四，对罪行较轻，有条件到社会上去监督、改造的犯罪分子，适用缓刑、管制等措施，并注意对他们的考察，有关方面，如街道、单位、学校则负责落实监管措施； 第五，对劳动中有悔改、立功表现的，依法予以减刑，假释，以影响其它犯人； 第六，加强人民调解工作，把民间纠纷解决在基层； 第七，加强信访工作；等等。

3．重视“调解”工作 在民事、经济审判工作中，执法机关实行“着重调解”的原则。比如，在1989年的民事、经济纠纷案件中，采用调解方法解决的占70％以上。 有的法院开展了由法院主持的庭前调解工作的试验，即只要双方当事人自愿接受调解，争议的事实清楚，是非、责任分明，就可以由法院依法进行调解。这种办法具有随来随解，方便当事人，迅速解决纠纷，减少积案的优点，有一定的社会效益。 1999年和2000年，全国调解民间纠纷都在500万件以上，其中所占比例最高的婚姻家庭问题和房屋、宅基地问题。 但是，也存在着“只调不决”现象。

4．重视开展“专项斗争” 1983年以来，各执法部门根据全国人大常委会和国务院的决定，在中共中央政法委的协调下，针对社会生活中的一些突出的违法犯罪问题，多次共同开展了不同规模、不同内容的反犯罪斗争，以稳定社会秩序。 如“严打” 、惩治经济犯罪、严厉打击农村流氓恶势力、严厉打击破坏生产建设设施犯罪、“扫黄”、清理盗印书刊和违法音像制品活动等等。 开展“专项斗争”，是为制造声势，集中力量，尽快解决问题，遏制有关违法犯罪活动的可能蔓延，以收到理想的社会效果。

（二）执法机关工作运行中的主要问题 “法律实施仍然是我国法制建设的薄弱环节，有法不依、执法不严、执法不公的现象在一些地方和部门还相当突出。” 在这方面，比较具体的问题主要有： 一是，民事、经济审判工作中持续时间最长的、最突出的一个问题就是判决难以执行。 二是，“以罚代刑”，即对一些应该依法追究刑事责任的没有依法追究，而仅仅给予行政处罚的问题。 三是，在司法独立原则愈来愈被普遍认识的同时，“执法中有时还有阻力” 。 四是，执法工作中依法所应具有的适度公开性和透明度不够。

第五节 国家预算的执行 国家预算的编制，由于须经全国人大全体会议批准，而属于决策范畴。人大批准后进行的国家预算的执行过程，则完全属于决策施行的问题。 一、国家预算的执行机关 二、国家预算收入的执行 三、国家预算支出的执行 四、国家预算在执行中的调整

一、国家预算的执行机关 国家预算的执行机关是中央人民政府和地方各级人民政府。国务院负责执行国家预算，各级地方政府负责执行本地方总预算。 在执行过程中，财政部负责组织国家预算的具体执行工作，执行中央预算并监督、指导地方各级预算的执行。 地方各级财政部门在本政府的领导下，负责组织本级预算的执行，保证其预算收支任务的完成，并监督和指导所属下级预算的执行工作。 中央和地方各部门则负责执行本部门的单位预算和财务收支计划。

一些重要的预算收入和支出的执行，往往由专门机构来管理，比如： 税务机关来办理国家税收和国有企业收入的征收缴库任务； 中国人民建设银行和中国农业银行，分别负责管理国有单位基本建设资金和支农资金的拨款与结算，并监督这些资金的正确使用，等等。

国家金库是国家预算收支的出纳机关，与国家预算的执行关系极为密切。 国家金库包括中央国库和地方国库两部分。 中央国库即总金库在全国各地设立分支机构称为分金库、支金库，支库以下设金库经收处。 地方国库包括地方各级财政库。但其业务由中央国库的分库、支库和经收处分别兼办，而不另设机构。 各级金库又均由中国人民银行代理。 中央总金库设在总行，分金库设在省级地方的分行，中心支金库设在地（市）中心支行，支金库设在（市）支行。 支行以下的办事处、营业所设国库经收处。

国家预算执行与国家金库的关系，主要表现以下两个方面： 一是，国家金库是参与组织国家预算执行的一个重要的专门机构。国家预算收入执行的划分、报解和收纳工作，都需要通过国家金库给予实现；实现国家职能的各项支出、都要通过国库拨支给予保证。 二是，年度预算计划确定后，政府要把计划变为现实，要集中和分配一部分国民收入，都不能离开国库的工作。另外，它通过审查存款开户、库款支援、收入进库等工作，可以严格监督预算支出的执行。也就是说，国库在集中和分配预算资金，实现预算任务中，发挥其执行和监督作用。

二、国家预算收入的执行 国家预算收入的执行工作，是由财政部门、税务部门和国库统一负责组织的，并按各项预算收入的性质和征收的方法，分别由财政部门和各主管收入的专职机关负责组织管理和征收。 财政部门在组织预算收入时，要严格执行国家政策、法令和规章制度，把应收的收入，全部收足。 为了积极组织预算收入，政府按各种收入的不同性质，分别设立收入机构。

国库应按规定把收到的预算收入分清预算级次，逐级划分、报解： 属于中央预算的收入，逐级报解到中央总金库，增加中央财政国库存款； 属于地方预算收入，报解同级地方国库，增加同级地方财政国库存款； 属于中央和地方的分成收入，按照财政部通过的留解比例，分别报解中央总金库和地方国库，相应增加各自财政国库的存款。

预算收入执行工作的一个重要环节，是严格掌握日常收入进度。 国库、税务部门、国有企业、海关和下级财政部门等，都要按照现定，按旬，或按月、按季向有关预算管理部门提供收入计划完成情况报告分析表。 因此，在预算执行过程中，预算管理部门应充分利用其信息灵通，反馈及时的有利条件，坚持按旬、按月、按季地抓收入进度，检查分析计划完成情况，以便及时发现和解决问题，保证预算收入计划的完成。

三、国家预算支出的执行 预算支出的执行工作，由财政部门负责组织与监督，由各个支出预算部门和单位具体负责执行。 财政部门主管预算资金的分配，各个支出部门和单位负责预算资金的使用。 中国政府规定的国家预算拨款方法，有划拨资金和现金拨款两种。

中国地方党政机关事业单位所使用的预算资金，一般都采用划拨资金的方法即： 根据年度预算，由财政部门或财政部门经过用款单位的主管部门，用拨款凭证向用款单位拨付资金，国库或银行据此将财政部门或上级主管部门的存款划到用数单位的银行帐号上，供其使用。 用款单位在国家预算的范围内可以较为灵活地使用这些存款，当年节余的资金可转入次年使用。

中国的基本建设资金和中央行政、事业资金，目前全部采用限额拨款的方法拨付，即： 财政部门根据预算和事业进度，在稳定的范围（时间、额度）内，分期向用款单位下达用款额度——经费限额。 用款单位在限额内，按照规定的用途，从开户银行支用款项或向下属单位转拨限额。 然后，财政部门根据银行按月份报告来的经过汇总的限额支出数，通知国库将存款划给银行。 这种方法，可以及时掌握预算执行情况，防止资金分散积压。

四、国家预算在执行中的调整 为了使国家预算符合不断发展变化的客观情况，保证国家预算在执行中的平衡，随着情况变动，就应当进行必要的调整。 国家预算的调整，大体有两种情况： 一是局部调整， 二是全面调整。 （一）局部调整 局部调整，主要包括预算的追加追减，动用预备费，经费流用和预算的划转等。

1．预算的追加追减 各部门、各单位由于政策、计划等的重大变化以及难以预料的特殊原因，需要追加追减收支预算时，均应编制追加追减预算。 办理时，先由主管单位提出，由同级财政机关审核并提经同级政府或转报上级政府通过后执行。 中央级各单位的追加追减预算，由财政部核呈国务院审查。 追加收入必须有经济发展的基础；追加支出必须有确实的资金来源。 短收时，必须设法抵补或压缩开支；减少支出，要相应调整事业计划。 在编制和审定追加追减预算时，要充分考虑到国家预算、银行信贷、物资供求以及外汇收支等的综合平衡。

在预算正常执行过程中，支出的追加一般是少量的（如招工、招干所导致的必须的个人部分支出和相应的公用部分支出）。 较大量的支出追加，通常是事业发展所导致的，如设备购置、房屋修缮、翻建、扩建费用等。 因此，要做到支出预算追加的项目单独项目办理决算审批工作，对不符合预算追加项目的多支出部分由次年预算拨款中扣回，以维护预算的严肃性。

2．运用总预备费 在预算执行过程中，如果发生重大灾害，发生没有列入预算而又必须解决的临时性开支等情况，可以动用总预备费，但一般应该控制在下半年使用并应经过一定的审批程序。 中央预备费的运用要经过国务院批准。 地方预备费的运用，应经同级政府批准。

3．预算科目之间的经费流用 在预算执行中，在保证不超过原定预算支出总额的情况下，经过一定的批准程序可以在科目之间进行必要调整。 预算科目之间的经费流用，并不影响总的收支平衡。 但是，不同科目表明资金的不同用途，而资金用途和物资供应相联系。 因此，进行科目流用，必须遵守国家规定的流用范围。例如基本建设资金不能与流动资金互相流用，专款不能与一段经费流用等。

4．预算的划转 由于行政区划或企业事业单位隶属关系的改变，必须同时改变其预算隶属关系时，应及时将全年预算划归新的领导部门或接管单位。 企业事业的隶属关系改变后，各单位应当上缴的各项预算收入以及应拨付给各单位的拨款和经费，一律按照预算年度划转，并将已经执行的部分同时划转。

（二）全面调整 在预算执行中，为了不断地组织预算的新的平衡，除了进行局部调整外，有时还要进行全面调整。 国家预算的全面调整，一般是在当年国民经济和国家预算执行过一段时间之后进行的。 由于工农业生产以及国家经济管理体制发生重大变化，国家预算收支也要相应地进行调整。 根据调整后的国家预算收支总额，再来调整各地区各部门的预算，保证国民经济有计划按比例地协调发展。 这种情况并不多见。必须进行的全面调整，显然应得到全国人大或人大常委会的批准。