第四章 公共政策的本质、构成与功能

第一节 什么是公共政策 一、决定、决策、对策、政策、公共政策这几个概念的界定 （一）决定 第一节 什么是公共政策 一、决定、决策、对策、政策、公共政策这几个概念的界定 （一）决定 决定，英文作Decide（动词）、Decision（名词）。《现代汉语词典》的释义为：①对如何行动做出主张；②决定的事项。

作为一个动态过程的“做决定”（decision-making）是一个有目的的活动过程；而作为其结果的“决定”（decision）则是在多个可供选择的方案中选中一种。 在政治生活与公务事务中，做决定、决定，常常在同一含义上替代“决策”、“政策”而得到广泛使用。 （二）决策 决策，英文作Policy-making，也就是《现代汉语词典》释义的“决定策略或方法”；英文又作Making Policy，也就是上述词典释义的“决定的策略或办法”。

决策就是人们为了某种目的而预设一个目标或目标体系，并为实现这一目标或目标体系采集有关信息，经过对信息的加工、整理，制定出若干实现目标的行动方案，然后加以分析、比较，择定最佳方案。简单地说，决策就是从多个可能实现同一目标的方案中进行选择，优化出最佳方案。 决策是由决策者、决策对象、决策信息、决策方法、决策结果五个基本要素构成的一个动态的过程。

（三）对策 对策的基本含义就是“应对的策略或办法”。与这一含义相近的英文词是Strategy——词典的解释是“管理或规划的技巧”（Skill in managing or planning）。 由于所有的决定、决策、政策都是应对既定问题的办法或技巧，在内涵上与对策是相通的，所有对策这一概念在一般情况下是可以与决定、决策、政策等概念相互替代的。

（四）政策 政策，英文作Policy，其含义有广、狭之分。 关于广义的“政策”概念，美国著名政治学家卡尔·弗雷德里奇（Carl J. Friedrich）把政策看做“在某一特定的环境下，个人、团体或发有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”。 从广义上说，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。 狭义的“政策”概念：国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。

一般意义上的政策、对策、决策、决定，具有共同或共通的含义；而特殊意义上的政策、对策、决策、决定，即当主体被限定为国家、政府、公共权力机关时，指的都是公共政策。 此外，也可以做这样的界定和区分：政策具有总括性和指导性，为对策、决策、决定提供一定的原则；而对策、决策、决定则具有微观性、操作性和技巧性。

（五）公共政策 公共政策，英文作Public Policy。在公共政策学发轫和发展的历史上，美国学者对如何界定它，做了很多探讨。 艾斯顿（Rober Eyestone）的定义最为宽泛。他认为：“从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。”这一定义的外延太宽，难以确定它的内涵。

拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和卡普兰（A 拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和卡普兰（A. Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。这一定义强调了公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划，这是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些本质特征。

戴伊的界定是：“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事。”他解释说，这个定义“既包括了政府的行为，也包括了政府不行为。政府无力行为正如其行为，可能同样对社会产生重大的影响。” 这一定义强调了政府无为所具有的政策意义和作用，对于政策研究和政策制定很有启示；但其不足之处是忽略了政策的实施过程，忽略了决定要做的事情和实际所做的事情之间存在着距离。

安德森将政策与公共政策做了正确的区分，把公共政策界定为“由政府机关和政府 官员所制定的政策”。他说，公共政策的特点，就在于它是由戴维·伊斯顿称之为政治 系统中的“权威人士”制定的，而政治系统 中的绝大部分成员认为自己对他们处理着 的政治系统中的日常事务负有责任，并承 认这些活动对自己的约束力。

彼得斯（B.Guy Peters）认为，公共政策是“政府活动的总和，无论行为是直接的还是通过代理，因为其行为对公民的生活产生影响”。 格斯顿从政策的主体与客体之间的互动的视角，将“公共政策”定义为：由那些掌握或影响政府正式职能的人们所作的基本决策、承担的义务和他们的行为的结合。 林恩的“公共政策”定义是：“公共政策可以被描述为不同个体所构成的扩散过程的产出，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织在一个由政治制度、各种规定和措施组成的体系中运行，它们都处于社会和文化的影响之下。”

伊斯顿把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。”他解释说：“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说，……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。” 威尔逊认为，公共政策“是由政治家即具有立法权者制定而由行政人员执行的法律和法规。”

西方学者有关公共政策学的研究成果被引进中国以后，中国学者综合这些学术文献中对公共政策所做的界定，提出了自己关于“公共政策”概念内涵的定义。

台湾中兴大学张世贤教授认为：“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产出的策略”。他说，对公共政策的界定，可归纳为以下三个不同角度： ①以目标取向（Goal-Oriented）来界定：公共政策是达到公共目标所采用的策略； ②以问题取向（Problem-Oriented）来界定：公共政策是政府解决公共问题的策略； ③以过程取向（Process-Oriented）来界定：公共政策是政治过程的产出。

国家行政学院张德信教授认为，“所谓公共政策是指一个国家的公共权威机关为了解决特定的公共问题而表明的行动意图或如何行动的计划。” 国家行政学院张金马教授给公共政策下的定义是：“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。”

二、本书对公共政策概念的界定 我们对公共政策给出如下定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。 这个定义所揭示的公共政策的内涵有如下几点： （1）公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。

（2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现 。 （3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能够不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。

（4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。公共问题的提出来自政治系统的环境的挑战以及政治系统自身的维持和存续的需要，公共目标的设定标志着公共政策是一种有明确方向的活动；谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂和目的 。 （5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。

（6） 公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。积极形式的政策，包括政府为解决某一特定的问题而公然采取的行动。消极形式的公共政策则包括，政府官员就人们要求政府介入某一事务，作出的不采取任何行动、不做任何事情的决定。

第二节 公共政策的本质和特征 公共政策有其社会本质和认识论本质，并从其本质派生出公共政策的基本特征。

一、公共政策的产生与发展 （一）公共政策的产生 公共政策的产生须有三个初始条件，或者说须具备三个核心要素： （1）公共问题的形成； （2）公共决策机关的产生； （3）公共强制机构的出现。 公共政策是随着国家的产生而产生的，是作为统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的工具而产生的。

（二）公共政策的发展 公共政策是一种国家和政府行为，它随着生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动的演进、社会形态和国家形态的变迁而不断发展。 在奴隶制社会和封建制社会，社会生产力虽有进步，但是社会经济在总体上则是自然经济；国家形态虽日趋发达，但是基本的是政治体制是君主制，统治者的理念是“家天下”、“朕即国家”，国家和政府的政策不以公共利益而完全以统治阶级乃至某一统治集团的利益为根本诉求。

近代以来，特别是产业革命以来，科学技术日新月异，生产力不断地获得解放，社会生活越来越丰富多采，国家形态和政府体制发生了天翻地覆的变化。所有这些，都推动着公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策。主要表现在四个方面： （1）在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。 （2）现代国家和政府制度的基本理念是主权在民。

（3）在奴隶制社会和封建社会，国家和政府几乎以执行政治统治的职能为唯一职能，而执行社会管理的职能也以维护和巩固政治统治为目的。现代国家和政府，越来越注重于执行社会管理的职能，而其目的不仅是维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的发展。 （4）传统的公共政策的质量，取决于少数统治者个人甚至最高统治者一个人的品格、智慧、学识和视野等因素；现代公共政策的质量，特别是自第二次世界大战结束以来，世界主要国家的政府和人民越来越清楚地认识到取决于政策过程的科学化和民主化。

二、公共政策的本质 （一）公共政策的社会本质 现代公共政策具有多种规定性，而在这些规定性中起决定性作用的则是：公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。而这一起决定作用的规定性就是公共政策的社会本质。

所谓一定的目标，首先是据有公共权力的个人与群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标； 其次是这些个人和群体的社会性即他们在一定的生产关系和社会关系中所处的地位，决定他们代表一定的社会阶级； 再次是公共权力的形式上的委托人即公民的利益、愿望和要求输入到政治体系中之后，聚合成为公共利益并进而形成公共目标。由公共权力机关所确定的政策目标，往往是自利性、阶级性和公共性的混合物。

所谓社会资源的配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。 所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的分布。这里的社会价值，指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等等被统称作“价值”的那些东西。

作为公共权力的占有者，政府把价值分配给谁，不是任意的，无的放矢的。政府总是选择那些与其价值取向一致的社会群体，作为价值分配的重点对象。在西方资本主义国家，公共政策将大部分社会价值给予了占人口极少数的资本拥有者。

在当代中国，党和政府制定的各项方针政策代表和反映了广大人民群众的根本利益，赢得了人民群众的拥护和支持。党和政府的政策也承担着调节社会利益的任务，也需要通过各种公共政策不断理顺社会各利益群体之间的关系，不断调动人民群众和社会各个方面的积极性，促进社会生产力的发展。

政策分配和调整利益关系主要采取两种形式： 一是直接对社会利益进行分配和调整的政策，如社会分配政策、税收政策、财政政策、价格政策、区域发展政策等等； 二是间接对社会利益进行分配和调整的政策，具有这样作用的政策很多。

(二)公共政策的认识论本质 从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践的中间环节，因而政策兼具理论与实践的二重特征。 从政党实现其理念追求和政府实现治理的途径来看，理论指导实践是通过政策来实现的，同时实践基本上也是通过政策而上升为理论的。 也就是说，政策是联结理论与实践的中介或桥梁。

1.政策与理论 政策与理论的基本关系可以用两句话来概括：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。 理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义： （1）理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别。 （2）理论的正确与否，决定政策的成败。理论的正确与否在于它是否真实地提示了客观事物规律性、揭示了事物固有的因果联系。

2.政策与实践 政策与实践的基本关系同样可以用两句话来概括：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程。 （1）政策的理论依据是理论，政策的事实依据是客观事物，而认识客观事物的根本途径是社会实践。正确的、成功的政策必须是对实践经验的科学总结。

（2）政策只有通过实践才能实现目标和功能。具体来讲： 第一，政策实施是运用公共政策解决社会问题的最直接环节； 第二，政策实施决定着政策目标能够实现与否以及实现的程度和范围； 第三，政策正确与否，在主观认识范围内无法得到解决，只能由实践去检验。政策实施是检验政策正确与否的重要途径； 第四，政策实施是完善、发展公共政策和制定新政策的重要依据。

公共政策的本质决定了它的基本特征。这里说的“基本特征”，是指从“公共政策独有”和“公共政策须有”这两个角度提出的一些特征。 三、公共政策的基本特征 公共政策的本质决定了它的基本特征。这里说的“基本特征”，是指从“公共政策独有”和“公共政策须有”这两个角度提出的一些特征。 根据这些特征，我们可以进一步比较准确地把握“什么是公共政策”以及“怎样才能更好地制定和执行公共政策”。

（一）政治性、权威性与强制性 公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。因此，公共政策具有鲜明的政治性，而且政治性是公共政策的灵魂。 公共政策是社会关系的调节器，它的运行和有效性有赖于它的权威性。公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的。所谓公共政策的权威性，是指政治系统的输出在一定的范围内成为起支配作用的意志，他人愿意服从或者不得不服从。

公共政策的权威性是由它的强制性决定的。 （1）公共政策的主体是国家和政府。国家和政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志的，它们是各种各样的社会组织中唯一合法地、垄断性地拥有暴力的特殊组织。 （2）国家和政府在制定和实施政策的过程中，一些人或一些社会群体的利益不可避免地会受到损害。政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的对象来说，就具有强制性 。 （3）为了顺利地推行政策，政策主休就对违反者采取一些强制的措施以示惩戒。如果缺乏强制性措施，许多政策就会失去其权威性，无法贯彻执行，成为一纸空文。

（二）公共性与偏好性的统一 国家权力是社会公共利益的正式代表，而这种资格的获得则是社会事务分裂为公共领域（公域）和私人领域（私域）、社会公共职能独立化、共同体内部分裂成治理者和被治理者的结果。 1.公共政策作用国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层面来看则具有偏好性。 （1）公共政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的，这就是公共政策的公共性。这种公共性产生于公共权力机关的公共性。

（2）由于这是一个各种社会博弈的过程，强势社会群体和弱势社会群体在利益诉求上通常是前者强，后者弱，所以政府的选择也就会比较充分地反映强势社会群体的偏好，甚至这种偏好直接地转化为政府的偏好。 （3）另外，任何一项具体的政策都必须预设重点，没有重点就没有政策；而重点就意味着不同的个人和社会群体从这项政策的实施中或受益不受益甚至受损、或受益大或受益小 。显而易见，政策重点的预设体现的就是政府的偏好性。

2.公共权力机关在政策过程中所做的选择，也会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题。 （1）理性选择学派从“经济人假设”出发研究政府与人民的关系，发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化。 （2）这样就是一个政府利益与社会公共利益的关系问题。 所谓政府利益，是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威，政府的业绩，信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等，政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的特殊利益。

3.公共权力机关在政策过程中的选择行为所有的偏好性，是受掌握公共权力的统治集团的社会阶级属性以及在社会经济结构中居于支配地位的那个阶级决定的。 （1）这种偏好性最终导致公共政策不是体现社会全体成员的共同意志和共同利益，而是在政治上经济上居于统治地位的那个阶级的意志和利益。 （2）统治阶级为了本阶级长远的、整体的、根本的利益，会基于当时阶级力量对比的特定情势的考量而做出的某种让步和妥协，而这种妥协和让步并不意味着公共政策的阶级性的消失或改变。

（三）应然与实然的统一 公共政策的公共性与偏好性的统一，是公共政策在社会属性的层面体现出来的应然与实然的统一；而我们现在谈的应然与实然的统一，指的是在认识论上公共政策所具有的基本特征。

任何政策都是为解决政治、经济、社会、方化领域的现实问题而制定的，因此问题的解决就是政策的目的。但是，问题朝着什么方向解决、解决到什么程度，则需要通过政策目标的设定来确定。公共政策内含的这种目标取向，使它必须至少具有两个时间维度 。 这两个维度，就赋与了公共政策在认识论上具有的应然与实然的统一这一基本特征。

（1）从现在出发，就是从客观存在的现实问题出发。而对现实问题的认识，基本的要求就是弄清楚现实问题本身的情况 。要获得这种认识，须具有科学的态度和方法，做出的基本判断反映客观事实反映事物的规律性。一句话，公共政策在这个维度上具有实然性。 （2） 对未来做安排，就是基于对现实问题的发展趋势而做出应对方案或制定行为准则。制定方案和选优过程中，离开决策者的预见是不可想象的。同时，对未来做安排，是一个从数个应对方案中选择一个的过程，具有鲜明的价值取向。从以上两方面来看，公共政策在这个维度上具有应然性。

应当注意到，公共政策事实上是一个过程，是一个从实然（政策问题的客观实在性）到应然（政策规划、方案择优和政策合法化），再到实然（通过政策执行，政策转化为现实）的过程。 因此，从过程的角度看，公共政策也具有应然与实然的统一这一特征。

（四）回应性与普遍性的统一 任何一项公共政策，都是公共权力机关对某一社会现实问题做出的回应。这种回应与非政策性回应的基本区别，就在于后者只具有个别性，而前者则既具有个别性又具有普遍性。 公共政策须对特定的社会现实问题具有回应性，同时它须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。

政策由于产生于对具体的社会现实问题的回应，所以具有对个别的适用性，但它更重要的规定性在于，它是要求普遍遵循的行为规范，必须给人们在一定的情况下应当如何行为提供标准、设定限度，这种标准和限度对全社会所有成员的行为具有普遍的规范作用与约束力，在政策主体所框定范围内不因各种各样的个别特点而失效。这就是公共政策的普遍性。

公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性，而回应性则使它具有变动性。 政策的变动性是绝对的。政策系统是一个开放的系统，作为系统环境的诸因素处在经常的发展变化之中，系统随着与环境之间能量交换的变化而变化，作为系统输出的公共政策应当与时俱进。

第三节 公共政策的构成与功能 公共政策是公共权力机关的意志和和能力的集中体现，是公共权力机关实行治理和变革社会的方案或蓝图，是公共权力机关针对社会生活的各个领域的公共问题而采取的一种行动纲领。 本节从形式和内容这两个方面对公共政策进行类型分析。

一、公共政策的形式构成 所谓公共政策的形式特征，指的是一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等等在政策文本上有正式规定的特征。 公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。

现代国家的政府在横向结构上是由立法、行政和司法三个子系统构成的，因此公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策和司法决策这三种形式构成的。 现代国家的政府在纵向结构上是由中央政府（全国政府）、地方政府、基层政府这三个层次构成的，因此公共政策在纵向结构上是由中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策构成的。

（一）公共政策与法 公共政策与法具有共同的形式特征。成文的法和成文的政策往往是同一文本。 1.政策与法之同 在法治国家，公共政策的制定须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。

(1)在法治国家，公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关。 (2)政策与法都是国家意志（在本质上是统治阶级的意志）的表现；它们的权威性都源于国家合法地拥有强制力。 (3)法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的规范，规范一般指准则、标准。 (4)在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序 。

2.政策与法之异 我们可以把公共政策分成两部分；获得法的形态者和未获得法的形态者。 （1）对于第一部分来说，政策与法之异在于： 第一，虽然法与政策具有同一文本，但是各自强调的重点不同，政策注重于按规则进行价值分配和资源配置；法则注重于纠察、校正价值分配和资源配置中有关各方违背既定规则的行为。 第二，法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预，但是，恰恰是在司法机关不主动行为的这个领域里，政府却主动地进行政策实施 。

第三，法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体；政策，就是各项具体的政策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的，即一些群体有义务而权利，而另一些群体则有权利而无义务。 第四，法的适用必须力求统一，因此对法律适用来说，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文成为公认的原则；政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。 第五，虽然政策和法都具有强制性，但是政策执行是以国家强制力为后遁，不仅法由国家强制力保证实施，而且往往直接动用国家强制力来执法。

第六，政策和法都要求具有稳定性（要求变动不能过于频繁）和连续性（要求效力不能随意中断），但是二者相比较，政策更为灵活，能更快地应对客观形势的变动。 第七，法和政策对社会、政治、经济、文化各领域都有广泛的干预。但是二者相比较，政策干预的范围更大、更深入。 （2）政策的第二部分是政策构成中更活跃、数量更庞大、内容更丰富、与社会现实联系更密切的一部分。 这一部分具有上述政策的全部特质和规定性，但是其文本不具有法的特质和规定性。

3.政策与法的相互关系 （1）政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用； （2）法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。

（二）公共政策的横向形式构成 公共政策的横向形式构成是由当代世界各国的政治体制决定的。 当代世界主要国家的政治体制可以划分为五种类型：以中国为代表的人民代表大会制，以美国为代表的总统制，以英国为代表的议会制，以法国为代表的半总统、半议会制，以瑞士为代表的委员会制。 公共政策的形式特征因这些政治体制的国家机构和权力配置方式的异同而互有异同。

1.立法决策 立法决策是以上五种政治体制中公共政策共有的一种形式，这是现代国家都以主权属于人民为根本理念并且都实行代议制民主的一种体现。 这里只介绍中国的人大决策和美国的国会决策。 （1）中国的人大决策 人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任何制约。

人大决策主要采取如下几种形式： ① 宪法。 ② 基本法律。 ③其他法律。 这里不是指一般意义上的法律，而是指特定意义即现行宪法所界定的意义上的法律，其确切含义是指由全国人大及其常委会制定的行为规范。 ④人大决定。 人大有四大职权，即立法权、决定权、任免权和监督权。作为人大决定权行使的结果，就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。

在一定意义上，不仅人大行使决定权，而且行使任免权、监督权，都属于做决定。具体而言，“人大决定”包括： 第一，全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的行为。 第二，人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为。 第三，人大及其常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。 第四，地方人大中除了有权制定地方性法规、自治区条例和单行条例之外，其他县以上各级人大及其常委会和乡（镇）人大做出的全部决策。

（2）美国的国会决策 美国公共政策的基本形式是国会立法。美国国会的权力分为立法权和非立法权两类。从公共政策学的视角来看，立法权属于直接制定公共政策的权力，非立法权属于间接制定公共政策的权力。 第一，立法权是国会的首要权力。宪法规定，全部立法权属于国会。其中最重要的是： ①财政权，包括征税、借贷、拨款和铸币等； ②战争权，包括宣战与媾和、征募陆军、装备与维持海军； ③商业管理权，包括管理州际商业、对外贸易、授予专利权和著作权等。

第二，美国国会的非立法权主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。 ①国会的行政监督权包括批准预算、立法监督、调查权和立法否决，国会在这些方面做出的决策，同样具有公共政策的性质。 ②国会的司法监督权有弹劾权、惩处议员权和惩处蔑视国会罪权，国会对这三项权力的行使就是做出人事决策。

2．国家元首决策 前述五种政治体制中的每一个国家，一般都设有国家元首（或称国王，或称总统，或称主席，等等）。然而只有属于总统制、半总统半议会制这两种类型的国家，才存在国家元首决策。 在半总统半议会制国会里，总统决策与行政决策的界限是清晰可辨的；而在总统制国家里，由于总统既是国家元首又是行政首脑，所以国家元首决策与行政决策似的界限是模糊不清的。

现在我们介绍一下美国的总统决策。美国总统是强有力的直接决策者。 ①总统的决定是通过如下途径做出的： 其一是他在内阁决策中的独断权。 其二是政府各部提出的政策倡议源源不断地汇集到白宫这个行政系统的末端，总统则在这个末端建立起制定政策的总统直辖机构。

②总统决策包括这样几种类型： 第一，总统每年向国会提出国情咨文、预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环抱、民权、福利等问题提出专门咨文。 第二，立法否决。国会通过的立法须经总统签署方可成为法律。 第三，委托立法。国会依法把立法权委托给总统。 第四，外交决策。总统在外交事务方面处于支配地位 。 第五，防务政策。总统是武装力量总司令，有权在世界任何地区部署军队，有权命令军队作战。

3．行政决策 在前述五种类型的政治体制中，行政决策是其公共政策的一种共有的形式；现在对中国的行政决策与美国的行政决策分别介绍 。 （1）中国的行政决策 所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。 当代中国的行政决策主要包括如下几种形式： ①行政法规。 ②行政措施、决定和命令。 ③部门规章。

（2）美国的行政决策 总统决策大多是行政决策。除此之外，总统领导下的行政机构的基本职能是执行国会立法和总统决策，而在执行的过程中也制定政策，我们在这里只介绍这一部分行政决策。 总统领导下的行政机构可分为四类：第一类是内阁部（也称行政部），第二类是独立管制机构，第三类是其他独立机构 ,第四类是政府公司 。

美国联邦行政机构的决策有以下几种： ①对国会立法和总统决策的解释； ②制定规章条例； ③行政裁决。

4.司法决策 司法决策也是前述五种政治体制中公共政策共有的一种形式。 由于国家司法机关在这些政治体制中的权力地位各不相同，所以司法决策涉及社会、政治生活的广度和深度也就有相当大的差别。 现在分别介绍一下中国的司法决策和美国的司法决策。

（1）中国的司法决策 在当代中国，人民法院和人民检察院作为司法机关也是国家政权的重要组成部分。但是在政策过程中，各级法院和检察院的功能主要在于政策执行，其政策制定的功能则相当弱。 我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体；而作为政策制定的主体，其作用是不大显著的原因在于：

第一，现行宪法规定人民法院、人民检察院“独立行使”司法权，“不受行政机关、社会团体和个人干涉。”这是我国司法机关进行审判活动所必须遵循的司法独立原则。 第二，我国司法机关参与立法过程的情况是：最高人民法院可负责起草与司法审判以及司法审判组织有关的法律草案，最高人民检察院负责起草与检察工作和检察的组织有关的法律草案。

第三，我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定，如判决、裁决等，是把一般法律规范适用于具体的、个别的情况，形成的正式的书面文件是适用法律的结果，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件。 第四，法律解释是在法律实施过程中具体地揭示法律内容的一种特殊的活动。在三权分立的体制中，法律解释是司法决策的的重要途径和形式，而在当代中国，对宪法和法律的解释权归全国人大常委会；对不属于审判和检察工作中的其他法律、法规规章的具体应用的问题的解释权归国务院及主管部门 。

中国的司法决策产生于国家最高司法机关的司法解释中。 根据法律规定，我国的司法解释是指国家最高司法机关在适用法律的过程中对具体应用法律问题所作的解释，这类解释分为审判解释和检察解释两种，解释权分别归全国最高人民法院和最高人民检察院。

（2）美国的司法决策 美国最高法院是公共政策的直接制定者。美国 最高法院的判决是国家的法律，各级政府和下级 法院必须执行。 司法决策的主要形式主要有： 第一，司法审查。这种正式权力使最高法院能 够裁决国会已经通过的某项法律不符合宪法，这 项法律从而也就无效。 第二，推翻先前的裁决。他们依据时代的变 化，抛弃先例即推翻原先的裁决，做出新的裁 决。 第三，司法命令。法院在审理案件时，可以 发出司法命令以规定纠正不公正情况的办法。

5．执政党的政策 在前述五种政治体制中，执政党的政策均对公共政策的形成产生极大的影响，但是除以中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策，而要成为公共政策，须经历一个复杂的转化过程。

当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制，这种体制赋予政策过程两大特征： 其一是从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，在整个国家机构系统中占有首要的、全权的、不受其他权力制约的地位，是一切政府权力的唯一来源和归宿； 其二是从这种议行合一的政府系统与中国共产党的关系上来看，中国共产党则是中国政府系统的领导核心，主导着政府过程的运行。

就组织的结构和功能而言，当代中国的共产党组织与其说接近于一般意义上的政党，不如说更接近于一般意义上的政府。也就是说，共产党组织事实上成为一种社会公共权力，而且是各种社会公共权力的组织机构的领导核心。

将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型： 第一，中共中央与国家机构联名发布政策方案。 第二，中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。 第三，政府决策以党提出的政策原则为依据。 总起来讲，赋予党的政策以国家政策、政府 政策的形式，使之定型化、规范化、法制化，是党更有效地实现其对国家和政府各机构的领导以及在社会生活各领域贯彻其主张的基本途径。

（三）公共政策的纵向形式构成 公共政策的纵向形式构成的类型差异，取决于国家结构，同时也取决于各个层级的公共权力机关法定权力的大小和它拥有的实际能力的强弱。 所谓国家结构，是指国家整体与部分之间、中央政府与地方政府之间正式的、稳定的关系。当今世界各国的国家结构可划分为两个基本的类型：单一制与联邦制。

在单一制国家，国家结构只划分为中央政府与地方政府两个基本的层级，中央政府统一行使制定国策的权力，因此地方政策以及在地方政策体系中处于最低层级的基层政策 。 在联邦制国家，国家结构被划分为联邦政府或中央政府、州（或邦，或加盟共和国）政府、地方政府三个层级，前两个层级都可以在宪法规定的或默示的权力范围内单独地制定政策。

以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策的纵向形式构成可划分成中央政策（国家政策）、地方政策或基层政策。 地域性是地方政策、基层政策与中央政策（国家政策）的一个根本区别。这里的地域性指的是这种政策的有效性只能在制定这种政策的地方政权、基层政权所管辖的特定地域范围内有效，一旦越出这一空间范围就完全失去效力。

下面我们分别对中、美两国的公共政策的纵向形式构成的具体情况做一介绍： 1.中国公共政策的纵向形式构成 第一，根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。

第二，从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层级： （1）直辖市→ 区（地级）； （2）直辖市 → 区（县）→ 乡（镇）； （3）省（自治区） → 县（市） → 乡（镇）； （4）省（自治区） → 市（地级或副省级）、自治州（地级） → 县（市、区、自治县） → 乡（镇）。 与地方政府的层级相一致，地方政策可划分为省政策、市政策、县政策、乡政策。

第三，在实行单一制国家结构的中国，地方政策、基层政策仍具有一定的能动性。这种能动性表现为： (1)地方政策、基层政策的制定和执行的质量对中央政策能否或者在多大程度上达到政策效果、实现政策目标有着重要的影响。 (2)中央政策在制定的过程中，须综合各地方政策、基层政策中具有普遍性、反映某一政策问题的国情特点的内容 。

第四，当今世界各国（国土狭小、人口不多的国家另当别论），不管采取哪种国家结构形式，都只能是一些原则规定，可称之为宏观政策。 地方政策则往往是在中央政策的指导下，结合本地方的实际情况，因此，地方政策具有明显的中观性。 这种中观性主要表现为：地方政策对中央政策而言，它是中央政策的具体化，是贯彻落实中央政策的一种重要措施和形式；对地方政府所管辖的部门和下属单位而言，又是一种原则和指导。

第五，地方人大决策获得法的形态的那一部分是地方性法规、自治条例和单行条例。中国是单一制国家，进行地方立法通常只是执行国家立法和补充国家立法的结果。 第六，地方行政决策获得法的形态的那一部分是地方性规章。

关于地方性规章与地方性法规在内容上的划分，一般被确定为以下几个方面： 第一，法律需要具体化的，制定地方性法规；行政法规需要具体化的，制定规章。 第二，涉及到司法活动的，制定地方性法规；调整行政机关自身活动的，制定规章。 第三，法律和行政法规未做规定，需要创设新的实体上的权利和义务的，制定地方性法规；第四，本行政区域内的政治、经济、文化、社会等方面的重大事项，由地方性法规规定；其他事项由地方性规章规定。

第七，地方政策中未获得法的形态的那一部分，以及基层政策，是地方政府以及基层政府发布的行政措施、决议和命令。 在具体的决策活动中，如何区分地方性规章与地方性行政措施、决议和命令： 第一，文件的制定根据。地方性规章的制定，须以法律或国务院的行政法规为依据；地方性行政措施、决议和命令则不能做这样的设定。 第二， 规范性的强弱。地方性规章能规范的东西，有些是地方性行政措施、决议和命令不能规范的。

2.美国公共政策的纵向构成形式 美国作为联邦制国家，虽然宪法规定联邦地位高于各州，联邦政府制定的诸项政策在各州须得以实施，但是中央政策与州政策之间却不是决定与被决定、服从与被服从的关系。这是因为： 第一，从法理上说，联邦政府和州政府的权力都来自人民，各自拥有联邦宪法授予的权力，州的权力不像单一制国家那样来自中央政府。 第二，联邦宪法对国家权力做了明确的划分：联邦政府行使联邦宪法授予的权力、默示的权力以及美国作为主权国家的“固有权力”；州政府行使联邦宪法保留给州的权力。

美国州与地方的关系具有单一制的性质。根据各州宪法，一切权力归州所有，地方政府仅仅作为州的代理机构而存在，并行使由各该州政府授予它们的权力。州政策与地方政策之间存在着决定与被决定、服从与被服从的关系。 市政策在地方政策体系中占有最重要的地位。每个城市都有两大职能：在市界以内进行治理；作为实现州的职能的工具。市政权的体制各有不同，主要有四种类型：强市长——议会制、弱市长——议会制、市议会——经理制、委员会制。

在美国，县的主要职能是作为州的行政管理单位，因此县政策更强调是对州政策的执行。县政权一般实行委员会制。 在美国多数州，县以下不设乡，有的虽设乡但其职能已消失殆尽。因此，事实上并不存在乡政策。

二、公共政策的内容构成 公共政策的内容构成，指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。 可以从不同的角度来认识公共政策的内容构成，这里着重介绍三种，而对其他几种只作简单介绍。

（一）元政策、基本政策、部门政策 以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准，公共政策可以划分为元政策、基本政策、部门政策。 在元政策、基本政策、部门政策之间则存在着涵盖与被涵盖、衍生与被衍生、统摄与被统摄的关系。

1.元政策 元政策，或者叫作总政策（以及总路线、总方针），是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体以指导一定历史暑期全局性行动的高度原则性的指针。 元政策的基本功用在于保障其他各项政策遵循同一套政策理念、谋求实现统一的政策目标。

2．基本政策 针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，就是基本政策，又被称作基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策。 基本政策是总政策的具体化，是具体政策的原则化，是连结总政策和具体政策的中间环节。 基本政策一般反映统治阶级的价值观和政治信仰，其中包括政策制定者的价值观和政治信仰。

3.部门政策 为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称作部门政策，也被称作具体政策或方面政策。 它是针对特定而具体的政策问题做出的政策规定，社会生活的各个方面都有许多具体政策，而且通常都用政府文件的形式做出具体规定。部门政策由元政策和基本政策所决定，体现和服从于元政策和基本政策。 元政策、基本政策、部门政策的区分具有相对性；同时部门政策又可分为若干等级层次，高一层次的部门政策相对低一层次的部门政策而言，又具有统摄作用 。

（二）战略、策略、战术 属于同一政策体系的各项政策，就其时间效力而言，可以划分为即时的、短期的、中期的、长期的政策； 就空间效力而言，可以划分为全局的与局部的政策。 将时间与空间这两个向度结合起来，公共政策就有了战略、策略和战术的区分。 战略、策略、战术这些术语是从军事学引入政治学、管理学和政策科学的。

1.战略 在政策科学里，所谓战略就是政策主体在一个较长的时间阶段上所要达到的主导全局的根本目标以及为目标的实现所作的资源配置和行动步骤的设想。 (1)所谓战略规划，就是政策主体为实施既定的战略目标而对于各种战略要素所进行的全面组织、协调和统一调度，它一般包括战略目标、战略重点、战略要求、战略布局、实现战略的途径和条件等要素。 (2)战略规划关注的主要是总体性、宏观性的决策，战略规划是决定全局的，是领导活动的纲领和准则。

2.策略 策略是政策主体对某一特定形势制定的行动路线，是具体的行动路线。关于策略与战略的关系：策略是战略的一部分，是服从于战略的，是服务于战略的。 策略又被称作“中观决策”。 3.战术 战术，在军事学上被诠释为“进行战斗的原则和方法”。对于政策科学来说，战术的含义是：为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案。 战术又被称作“微观决策”。

（三）依政策社会内容的不同所进行的分类 每项政策都是针对特定的社会领域、为解决特定的社会问题制定的，因此每项政策都有其特定的社会内容。依政策的社会内容的不同，公共政策可划分成如下的基本类型： 1.政治政策 2.经济政策 3.社会政策 4.教育、科技、文化政策

1.政治政策 政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范。它是政治体系（国家、政府、政党等）得以存续、维持和发展的根本举措。 政治政策包括外交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、人力资源政策、阶级政策、民族政策、政党政策，等等。

2.经济政策 政策主体在经济领域里为达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、经济活动的准则与规范，被称作经济政策。 宏观调控与微观管理是经济政策的两个基本的层次，其基轴是国家与社会、政府与市场的关系问题 。 经济政策包括产权与经营权政策、农业政策、工业政策、金融政策、财政政策、贸易政策、环境政策、房地产政策、区域发展政策，等等。

3.社会政策 英文通译为Social Policy，为德国新历史学派的经济学家于1873年首创，当时他们为解决德国的劳动问题而成立了“德国社会政策学会”，从此“社会政策”这一术语开始流行。 早期的社会政策主要是有关劳动关系和社会分配方面的，因此德国社会政策学会的骨干分子瓦格纳于1891年对“社会政策”的界定是：所谓“社会政策，就是要把分配过程范围内的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策。

当代美国学者综合西方学者对社会政策所做的界定，归纳出有关社会政策概念的几个原则： ①社会政策必须注重劳动政策； ②社会政策不能离开经济政策； ③社会政策必须是解决民生问题或预防社会病态的国家政策； ④社会政策必须是寻求全体人民的社会安全与机会平等的国家政策; ⑤社会政策的概念是可能随时代背景不同而有所变更的。

社会政策是以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径 。 社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是社会政策的核心价值。 社会政策主要包括劳动政策、医疗卫生政策、社会保障政策、公共救助（社会救济）政策、人口政策、宗教政策，等等。

4.教育、科技、文化政策 教育、科技、文化政策指的是政策主体在教育、科技、文化领域里为达到一定的目标而制定的发展规划、指导原则和行为规范。 教育政策包括国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、继续教育政策、社会教育政策，等等； 文化政策包括大众传播（新闻、出版、广播、电视）政策、文学艺术政策、体育政策，等等； 科技政策包括科技管理政策、高新技术开发政策、科技成果转化政策，等等。

类型学研究的目的地是要更充分地揭示事物本质、更有助于揭示事物发展的规律。因此，真正有意义的类型划分，除了前面谈到的三种外，还有以下几种： （四）政策内容构成的其他分类方法 类型学研究的目的地是要更充分地揭示事物本质、更有助于揭示事物发展的规律。因此，真正有意义的类型划分，除了前面谈到的三种外，还有以下几种： 1.单目标政策与多目标政策 ； 2.程序性政策与非程序性政策； 3.初始政策和反馈政策； 4.确定型政策与不确定型政策、风险型政策与竞争型政策； 5.鼓励性（扩大性）政策与限制性政策；

6.积极型政策与消极型政策； 7.能动型政策与被动型政策； 8.分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政策； 9.分配性政策、限制性政策和再分配性政策； 10.实质性政策与程序性政策； 11.物质性（或实质性）政策与符号性（或象征性）政策。

三、公共政策的结构与功能 （一）公共政策的结构 公共政策的结构是指政策系统的构成要素在时空连续区上的排列、组合的方式及各要素间互动的相对稳定的方式，是政策系统构成要素的组织形式和秩序。

政策结构大致有以下几种类型： 1.政策的塔形结构； 2.政策的链形结构； 3.政策的圈层结构； 4.政策的网状结构； 5.政策的矩阵结构； 6.政策的群落结构。

研究政策结构的必要性： 政策虽然是一项一项地制定出来的，但一般来说却不大可能在执行过程中一项一项地单独地、孤立地产生政策效果。每项政策都处于一定的政策系统内，以一定的方式与其他政策发生互动。 因此，合理的政策结构，对于任何单项政策实现理想的政策目标、达到预期的政策效果，都具有至关重要的意义。

什么是合理的政策结构： （1）合理的政策结构的显著特征是结构的有序化。 （2）合理的政策结构的另一重要特征是有效的分级控制。只有环环相扣，层层衔接，政策运行机制才能运转自如。 （3）严格的组合秩序，这是政策结构合理的重要条件。

（二）公共政策的基本功能 制定政策和组织实施政策是公共权力机关实现其职能的基本手段，而公共权力机关在使用这一手段时也就对它的功能做了设定。公共政策的主要功能有以下四种： 1.管制功能 2.引导功能 3.调控功能 4.分配功能