2017/9/10

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一、工作安排： （一）组织动员。各地区、各部门应当于2016年7月中旬，全面启动本地区（部门）单位内部控制基础性评价工作，研究制订实施方案，广泛动员、精心组织所辖各单位积极开展内部控制基础性评价工作。 2017/9/10

（二）开展评价。各单位应当于2016年9月底前，按照《指导意见》的要求，以《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）为依据，在单位主要负责人的直接领导下，按照《行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表》及其填表说明（见附件1和附件2），组织开展内部控制基础性评价工作。 2017/9/10

除行政事业单位内部控制基础性评价指标体系外，各地区、各部门、各单位也可根据自身性质及业务特点，在评价过程中增加其他与单位内部控制目标相关的评价指标，作为补充评价指标纳入评价范围。补充指标的所属类别、名称、评价要点及评价结果等内容作为特别说明项在《行政事业单位内部控制基础性评价报告》（参考格式见附件3）中单独说明。 2017/9/10

（三）评价报告及其使用。各单位应将包括评价得分、扣分情况、特别说明项及下一步工作安排等内容在内的内部控制基础性评价报告向单位主要负责人汇报，以明确下一步单位内部控制建设的重点和改进方向，确保在2016年底前顺利完成内部控制建立与实施工作。各单位可以将本单位内部控制基础性评价得分与同类型其他单位进行横向对比，通过对比发现本单位内部控制建设的不足和差距，并有针对性地加以改进，进一步提高内部控制水平和效果。 2017/9/10

各级财政部门要加强对单位内部控制基础性评价工作的统筹规划和督促指导。各地区、各部门可以对所辖单位内部控制基础性评价得分进行比较，全面推进所辖单位开展内部控制建立与实施工作。各中央部门应当在部门本级及各所属单位内部控制基础性评价工作的基础上，对本部门的内部控制基础情况进行综合性评价，形成本部门的内部控制基础性评价报告（参考格式见附件3） 2017/9/10

作为2016年决算报告的重要组成部分向财政部报告。 （四）总结经验。各地区、各部门应当于2016年12月31日前，向财政部（会计司）报送单位内部控制基础性评价工作总结报告。总结报告内容包括本地区（部门）开展单位内部控制基础性评价工作的经验做法、取得的成效、存在的问题、工作建议及可复制、可推广的典型案例等。 2017/9/10

对于具有较高推广价值和借鉴意义的典型案例，财政部将组织有关媒体进行宣传报道，并将其纳入行政事业单位内部控制建设案例库，供各地区、各部门、各单位学习交流。 二、评价内容 2017/9/10

类别 评价指标 评价要点（分值） 评价 得分 单位 层面 （60分） 1.内部控制建设启动情况（本指标14分） 1.1成立内部控制领导小组，制定、启动相关的工作机制(4分)   1.2开展内部控制专题培训(3分) 1.3开展内部控制风险评估(3分) 1.4开展组织及业务流程再造(4分) 2.单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任情况（本指标6分） 2.1单位主要负责人主持召开会议讨论内部控制建立与实施相关的议题（2分） 2.2单位主要负责人主持制定内部控制工作方案，健全工作机制（2分） 2.3单位主要负责人主持开展内部控制工作分工及人员配备等工作（2分） 3.对权力运行的制约情况（本指标8分） 3.1权力运行机制的构建(4分) 3.2对权力运行的监督(4分) 4.内部控制制度完备情况（本指标16分） 4.1建立预算管理制度(2分) 4.2建立收入管理制度(2分) 4.3建立支出管理制度(2分) 4.4建立政府采购管理制度(2分) 4.5建立资产管理制度(2分) 4.6建立建设项目管理制度(2分) 4.7建立合同管理制度 (2分) 4.8建立决策机制制度(2分) 5.不相容岗位与职责分离控制情况（本指标6分） 5.1对不相容岗位与职责进行了有效设计(3分) 5.2不相容岗位与职责得到有效的分离和实施(3分) 6.内部控制管理信息系统功能覆盖情况（本指标10分） 6.1建立内部控制管理信息系统，功能覆盖主要业务控制及流程(6分) 6.2系统设置不相容岗位账户并体现其职权(4分)

类别 评价指标 评价要点（分值） 评价得分 业务 层面 （40分） 7.预算业务管理控制情况（本指标7分） 7.1对预算进行内部分解并审批下达(3分)   7.2预算执行差异率 (4分) 8.收支业务管理控制情况（本指标6分） 8.1收入实行归口管理和票据控制，做到应收尽收(2分) 8.2支出事项实行归口管理和分类控制(2分) 8.3举债事项实行集体决策，定期对账(2分) 9.政府采购业务管理控制情况（本指标7分） 9.1政府采购合规(4分) 9.2落实政府采购政策(2分) 9.3政府采购方式变更和采购进口产品报批(1分) 10.资产管理控制情况（本指标6分） 10.1对资产定期核查盘点、跟踪管理(4分) 10.2严格按照法定程序和权限配置、使用和处置资产(2分) 11.建设项目管理控制情况（本指标8分） 11.1履行建设项目内容变更审批程序(2分) 11.2及时编制竣工决算和交付使用资产(2分) 11.3建设项目超概算率(4分) 12.合同管理控制情况（本指标6分） 12.1加强合同订立及归口管理(3分) 12.2加强对合同履行的控制(3分) 合计（100分） 评价总分

确认所要进行的内控建设针对的内控目标是什么。 根据确认的内控目标，识别单位的内外部主要风险并进行评估。 三、我们回去可以做些什么？ 树立内部控制建设的决心与信心 确认所要进行的内控建设针对的内控目标是什么。 根据确认的内控目标，识别单位的内外部主要风险并进行评估。 通过流程的全面梳理，锁定与确认的内控目标相关的业务流程。 将梳理得出的业务流程与控制要求进行对比分析，分析确认业务活动中存在的风险，提出整改建议。 各项制度规章的完善和补充。 2017/9/10

四、依据： 1、《会计法》第二十七条规定“国家机关、社会团体和企事业单位必须建立健全内部控制制度，以确保会计信息的真实可靠，国家财产安全稳定”。不能用一般财经法规替代内控制度。 2、财政部以财会〔2012〕21号 印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》。 2017/9/10

四、依据 3、根据《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会【2015】24号)文件 4、习总书记:我们要继续全面推进从严治党，毫不动摇转变作风，高举反腐的利剑，扎牢制度的笼子，在中国共产党领导的社会主义国家里，腐败分子发现一个就要查处一个，有腐必惩，有贪必肃。 2017/9/10

五、为什么要建设行政事业单位内部控制? 理论必要性分析 实践必要性分析 2017/9/10

理论必要性分析 首先问大家一个常识： 什么是管理 与公共管理 ？ 必须认识到控制是一个管理问题，内部控制是一个企业或者行政事业单位内部管理中的必备要素，只不过它是一个制衡机制而不是激励机制。 2017/9/10

公民是所有者，其相对分散，需要下放权力与经营者——政府。 公民对于政府所属的行政事业单位通过税收的形式激励政府从事公共事业。 运用公共受托责任与委托代理理论分析 公民是所有者，其相对分散，需要下放权力与经营者——政府。 公民对于政府所属的行政事业单位通过税收的形式激励政府从事公共事业。 道德风险与逆向选择问题，促使公民还会用另一只手去监督其是否将财政资金运用的合理合法。 于是监管必不可少，内部可以通过内部控制与内部审计监督，外部则可以通过政府审计监督解决，使得资金的使用与流向有利于公共职能的充分发挥。 2017/9/10

西方的一个谚语: 记得一千多年前的一位哲学家曾经说过：“正如一个人发现自己舌尖上有蜂蜜或毒药，不可能不去品尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点，哪怕是一点点国王的财富…… 正如当一条鱼在水里游时，我们无法知道是否它在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财富的人是否错误地分配了钱财”。所以，对于保护公共资金的安 2017/9/10

全来说，控制是必要的，对于那些没有控制体系或控制很少而且效果很差的国家来说，更是如此。 实践必要性分析 虽然，我在前面说过，行政事业单位负责人应该积极主动实施内部控制建设，规范自身的内部管理活动。 2017/9/10

但是，我们还必须看到，行政事业单位作为管理社会公共事务的主体，还是掌握公共权力的重要机构。腐败往往是与公共权力共生的现象，当行政事业单位尤其是行政单位所掌握权力不受到制衡和监督时，它的行为一旦出现失误、违法时，就会对广大人民的合法权益造成直接的侵犯，对公共资金的造成浪费，甚至带来公共利益的损害。 2017/9/10

为此，行政事业单位必须加强内部自身管理，制定一套严格的制度和有效的控制，来加强廉政风险防控机制的建设，抑制乃至消除腐败现象，这其中的关键就在于通过有效控制实现对权力的制衡、监督，提高决策的民主性、科学性，保证财政财务收支真实、合法、效益，维护资产管理安全完整，防止损失、滥用和毁坏等不良行为的发生 2017/9/10

十八大以来的反腐败 十八大以来，至少15位官员密集被纪检部门公开停职并调查，涉及重庆、广东、四川、山西、山东、新疆等省市。 中共十八大报告中提到“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”。十八大之后，从中央到地方掀起的这场“反腐风”也可以看出，被查处的官员中上至省部级高官，下至乡镇村官，“既拍苍蝇，又打老虎”的特点突出。 2017/9/10

新常态下，多数单位内部管理面临的挑战和痛点: 预算编制基础结构不细化，预算编制和执行口径不一致，导致预算与决算数据差异大 内部驱动因素 新常态下，多数单位内部管理面临的挑战和痛点: 预算编制基础结构不细化，预算编制和执行口径不一致，导致预算与决算数据差异大 预算与实际执行脱节，未按预算指标约束执行，存在先支后审现象，业务部门对财务资金管控措施不理解，常抱怨科研经费 2017/9/10

部分基金开支范围不确定，存在非科研支出风险 内外部各种管理规则制度繁多，各部门制定管理细则相互冲突，边界不清；各种流程、标准多依赖财务进行解释，工作重复、琐碎，工作强度、压力大 费用报销的原始凭证不完整、不准确及”假发票”，导致费用的多列或虚列 2017/9/10

数据统计分析不及时不准确，无法为管理层做决策提供支撑 合同签定未与预算指标挂钩；未按签订的内容履行；未按照合同约束收款、付款，可能导致经济风险 合同缺乏归口部门的统一管理，合同数据统计分析不及时、不准确 2017/9/10

采购和资产相关部门管理存在交叉或盲点，部门边界不清、关键岗位缺失、管控缺位，缺乏统一管理 自行采购无范围、无标准、无归口、无归档，各业务部门自行办理 存在信息孤岛，如OA、人事、会计核算软件等处于孤立状态，系统间数据不能交互，工作效率低 2017/9/10

舆论认为是显示新一届领导人对治理腐败问题的决心和信心。 靠网络反腐在当前形势下有作用，但不是长远之计，长远地看，还是要靠制度、靠法制 。 更为重要的是改变人们的管理实践习惯： 目标管理VS流程管理 2017/9/10

传统语录：不管黑猫白猫，逮住耗子就是好猫。典型的目标管理。 什么是目标管理 传统语录：不管黑猫白猫，逮住耗子就是好猫。典型的目标管理。 以大厨师炒菜为例，把鱼香肉丝炒到了顾客满意的程度就叫做目标管理，至于大厨师炒菜的方法，我们是不关心的。 2017/9/10

什么是过程管理 我们把大厨师炒菜的步骤分成20个阶段，也就是20道工序，第一个人切葱花，第二个人切肉丝。。。。。，如果不好吃就重新调整第2、5、9道工序，还不好吃，再调整3、7、14道工序，还不好吃，就调整18、19道工序，就这样也许经过无数次调整后，我们终于能够炒出跟大厨师一样好吃的菜，在这时，葱花的长度必须是1.1厘米，肉丝的长度必须是1.3厘米，酱油必须是2勺。以后就按照这个调整后的流程炒菜，每个人都按照这个工序严格要求来做。按照这个流程办事，而不管结果，这就是过程管理。 2017/9/10

如果靠大厨炒菜，端出来什么就是什么，如果客户定制，就需要大厨调整，但是下一次还能不能炒出同样的菜，不知道， 目标管理的缺点 大厨师一走，就把什么都带走了。 如果靠大厨炒菜，端出来什么就是什么，如果客户定制，就需要大厨调整，但是下一次还能不能炒出同样的菜，不知道， 目标管理不可修改，因为我们不知道大厨师炒菜的方法，过程管理可以修改，因为我们知道所有流程 2017/9/10

过程管理可以积累经验，目标管理是个结果，好也是他，坏也是他，并且往往胜者为王，败者为寇。 中国人浮躁的文化，太渴望结果，而不是过程管理。 2017/9/10

六、行政事业单位内部控制 建设思路与主要内容 2017/9/10

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行政事业单位内部控制建设的流程与思路 方法流程 组织流程

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某市财政管理内部控制示意图 预算执行 过程管理 财政管理内控 单位财务部门 单位业务部门 收支 平衡 5 5 5 5 债务管理 非税收入管理 PPP管理 26 资产管理 4 5 12 14 18 22 25 预算审核 财政预算批复 政府采购 合同备案 国库 国库支付 绩效考评 6 19 单位财务部门 内部批复 用款额度 23 会计核算 3 7 11 13 17 21 预算编报 预算发布 采购立项 合同管理 资金计划 财务审核 24 资产管理 20 借款/报销 2 10 单位业务部门 项目立项 预算指标 16 支出计划 预算执行 过程管理 1 8 9 15 工作规划 预算项目 指标申请 执行申请

行政事业单位内部控制建设的内容体系 预算业务控制 行 政 事 业 单 位 内 部 控 制 政府采购业务控制 容 体 系 资产控制 合同控制 收支业务控制 政府采购业务控制 资产控制 合同控制 基本建设控制

行政事业单位内部控制建设的方法体系 不相容岗位相互职离 内部授权审批控制 行 政 事 业 单 归口管理 位 内 部 控 制 预算控制 方 法 财产保护控制 会计控制 单据控制 信息内部公开

七、行政事业单位基础性评价解读 严格来说它是一种诊断工作，是行政事业单位内部控制建设的基础，说白了就是先查问题，再考虑怎么建设。 2017/9/10

内部控制诊断的步骤 诊断评估 现状梳理 资料收集 单位层面内部控制 组织架构 管理模式 业务层面内部控制 预算业务 收支业务 政府采购 编制资料收集清单 收集组织职责文件 收集业务资料文件 收集管理制度文件 组织岗位信息梳理 管理制度信息梳理 业务事项信息梳理 业务流程信息梳理 业务风险信息梳理 业务控制环节梳理 明确业务管理目标 经济活动风险分析 控制有效性评估 管理问题点识别 管理问题点分析 提出优化建议方向 出具诊断评估报告 诊断评估 单位层面内部控制 组织架构 管理模式 业务层面内部控制 预算业务 收支业务 政府采购 合同管理 资产管理 建设项目 现状梳理

内部控制诊断的方法 一般了解（与能了解单位全面情况的员工访谈） 调查问卷（全面了解单位风险现状和风险点） 现场访谈（访谈名单授权/访谈人员次序/访谈大纲/问题宏观和微观把握/访谈问题的顺序设计/访谈地点/访谈目的介绍/专家组主谈与记录/根据访谈索要流程和制度） 其他措施（现场参观/重新执行/穿行测试/追索制度流程） 形成诊断报告（现状描述/诊断报告/操作手册）

单位层面内部控制诊断 （一）单位负责人对内部控制的态度 （二）决策议事机制（三重一大） （三）组织架构（轮岗？） （四）人力资源政策 （五）激励约束机制 （六）单位文化 （七）财务体系 （八）内审体系 （九）信息与沟通建设

业务层面内部控制诊断 业务层面内部控制 工程立项 工程设计 工程招标 工程建设 工程验收 工程结算 工程核算 预算管理 收入管理 支出管理 政府采购管理 资产管理 建设项目管理 合同管理 预算草案编审 项目与标准制定 项目与标准制定 采购实施计划 实物资产管理 -实物资产购置 -资产取得验收 -资产保管维护 -实物资产调拨 -实物资产盘点 -资产报废处置 -资产核算登记 -资产统计报告 工程立项 合同调查与谈判 预算批复下达 收入计划 支出计划 采购需求申请 工程设计 合同拟定与评审 指标分解责任落实 账户开立使用 支出申请 代理机构选择 工程招标 合同签署与备案 预算执行与分析 票据开具与管理 业务借款 供应商确定 工程建设 合同变更及终止 预算追加与调整 收入收缴 费用报销 合同签订备案 工程验收 合同纠纷处理 决算报告 收缴登记 支出业务核算 采购项目验收 货币资金管理 -印章保管使用 -账户设置使用 -票据保管使用 -盘点稽核对账 工程结算 合同档案管理 预算考核评价 收款退付 支出统计报告 采购结算支付 工程核算 合同后评价 收入确认 采购业务核算 项目后评价 收入统计报告 采购统计报告… 对外投资管理 …

诊断：内部控制基础性评价 目标：以评促建

八、评价基本原则 （一）坚持全面性原则。内部控制基础性评价应当贯穿于单位的各个层级，确保对单位层面和业务层面各类经济业务活动的全面覆盖，综合反映单位的内部控制基础水平。 2017/9/10

（二）坚持重要性原则。内部控制基础性评价应当在全面评价的基础上，重点关注重要业务事项和高风险领域，特别是涉及内部权力集中的重点领域和关键岗位，着力防范可能产生的重大风险。各单位在选取评价样本时，应根据本单位实际情况，优先选取涉及金额较大、发生频次较高的业务。 2017/9/10

（三）坚持问题导向原则。内部控制基础性评价应当针对单位内部管理薄弱环节和风险隐患，特别是已经发生的风险事件及其处理整改情况，明确单位内部控制建立与实施工作的方向和重点。 （四）坚持适应性原则。内部控制基础性评价应立足于单位的实际情况，与单位的业务性质、业务范围、管理架构、经济活动、风险水平及其所处的内外部环境相适应，并采用以单位的基本事实作为主要依据的客观性指标进行评价。 2017/9/10

切记： 得控则强 失控则弱 无控则乱 不控则败 千里之堤 溃于蚁穴 百丈之屋 以空隙之烟焚 ——感言 2017/9/10

谢 谢 大 家！ 2017/9/10 北京国家会计学院 教务部