《突发环境事件应急预案管理 暂行办法》解读 讲解人： 王润强 2012年5月

国家环境保护部为什么要编制《突发环境事件应急预案管理暂行办法》？ （《办法》的重要性和必要性是什么？）

2008年10月~2009年7月，环境保护部应急办先后委托苏州市环境应急与事故调查中心、苏州科技学院和武汉大学环境法研究所3家单位共同开展《办法》的制订工作，完成了《办法》(征求意见稿)。 2009年10月19日~20日，环境保护部应急办在北京组织召开研讨会，听取各省级环保部门以及各环保督查中心意见，对《办法(征求意见稿)》进行修改完善。此后，在两次征求有关单位和环境应急专家组意见的基础上，于2010年4月形成了《办法(送审稿)》。2010年6月，经部长专题会审议通过后，于2010年9月，以环境保护部文件形式印发了《办法》环发[2010]113号 。　

为什么要编制《突发环境事件应急预案管理暂行办法》？ 1、存在的问题 根据国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》(二00六年六月)中提出的“十一五”期间加强应急管理工作，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系的要求，环境应急预案体系已初步形成。但是，目前在突发环境事件应急预案的编制、评估、发布、备案、修订、宣教、培训和演练等方面还缺乏统一的管理规定，影响了预案的科学性、实效性和可操作性。 主要表现为: （1）一些应急预案质量低，操作性不强；预案相互之间缺乏衔接，协调性差； （2）应急预案动态管理滞后； （3）应急预案中有些界定和标准难以把握； （4）应急预案实施与现有投入不适应。 因此，亟须尽早制定相关的法规，对应急预案管理工作的各个环节进行规范。

2、制定《办法》的目的(6) 为了能够依法指导和规范环境应急预案的整个管理过程，包括编制、评估、备案、修订等各个方面，这是依法制定突发环境事件应急预案的基本要求，是预案科学性、及时性、规范性的制度保证。 通过预案的编制和修订，促进环境风险排查监管工作，提升突发环境事件应对速度和处置能力。 通过预案的备案和宣教，还可以提升政府机关、环保部门、企业事业单位以及社会团体的环境应急意识，提高环保部门环境应急管理水平，推进环境应急全过程管理。

制定《办法》是规范和完善我国突发环境事件应急预案体系的必然要求，有利于促进各级各类应急预案之间的协调一致性。 制定《办法》是衔接突发环境事件与其他各类突发事件应急处置的内在需要。 制定《办法》是坚持与时俱进、不断适应突发环境事件发生的新情况的现实需要。 制定《办法》是规范和完善我国突发环境事件应急预案体系的必然要求，有利于促进各级各类应急预案之间的协调一致性。目前，应急预案编制缺乏相应的规范性规定，已有的应急预案存在要素不全、针对性不强、可操作性差等问题。如下级机关在制定应急预案时，多数情况下照搬上级机关制定的预案，没有体现出本级别、本地区的特殊性。而对于企业事业单位的预案制定程序，有关行政机关发布的编制规范或者指南一类的文件虽有所涉及，但总体而言较为简单、原则。这就容易导致预案的针对性、可操作性不强，甚至出现冲突、矛盾。 　　再次，制定《办法》是衔接突发环境事件与其他各类突发事件应急处置的内在需要。突发环境事件应急预案体系作为一个整体，由各类、各级突发环境事件应急预案构成，同时也是突发事件应急体系的重要组成部分，与其他突发事件应急体系相互衔接。目前，由于应急预案编制缺少相应的规范性规定，预案之间相互不衔接，难以发挥应有的作用。 　　制定《办法》是坚持与时俱进、不断适应突发环境事件发生的新情况的现实需要。突发环境事件不仅具有突发性、形式多样性以及后果严重性的特点，还具有明显的不确定性。这就要求我们在制定《办法》时，不仅要针对已有的突发环境事件做出规定，还要有不断适应变化的灵活措施，在程序方面，就是根据客观情况的变化，依法对预案进行适时修订。

《办法》起草的主要依据是什么？ 　 《办法》的起草主要依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发环境事件应急预案》的规定，并参考了国务院有关部门以及一些地方相关的管理办法。

目 录

第一章  总  则 第一条　为规范突发环境事件应急预案（以下简称“环境应急 预案”）管理，完善环境应急预案体系，增强环境应急预案的科学 性、实效性和可操作性，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、 《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发环境事件应急预 案》及相关环境保护法律、法规，制定本办法。 　 第二条　本办法适用于环境保护主管部门、企业事业单位环 境应急预案的编制、评估、发布、备案、实施、修订、宣教、培训 和演练等活动。 第三条  环境保护部对全国环境应急预案管理工作实施统一 监督管理，县级以上地方人民政府环境保护主管部门负责本行政区 域内环境应急预案的监督管理工作。

第二章 环境应急预案的编制 （一）符合国家相关法律、法规、规章、标准和编制指南等规定； 第二章  环境应急预案的编制 第四条　环境应急预案的编制应当符合以下要求： （一）符合国家相关法律、法规、规章、标准和编制指南等规定； （二）符合本地区、本部门、本单位突发环境事件应急工作实际； （三）建立在环境敏感点分析基础上，与环境风险分析和突发环境事件应急能力相适应； （四）应急人员职责分工明确、责任落实到位； （五）预防措施和应急程序明确具体、操作性强； （六）应急保障措施明确，并能满足本地区、本单位应急工作要求； （七）预案基本要素完整，附件信息正确； （八）与相关应急预案相衔接。

第二章  环境应急预案的编制 第五条　县级以上人民政府环境保护主管部门应当根据有关法律、法规、规章和相关应急预案，按照相应的环境应急预案编制指南，结合本地区的实际情况，编制环境应急预案，由本部门主要负责人批准后发布实施。 　　 县级以上人民政府环境保护主管部门应当结合本地区实际情况，编制国家法定节假日、国家重大活动期间的环境应急预案。 第六条　县级以上人民政府环境保护主管部门编制的环境应急预案应当包括以下内容： （一）总则，包括编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等； （二）应急组织指挥体系与职责，包括领导机构、工作机构、地方机构或者现场指挥机构、环境应急专家组等；

第二章  环境应急预案的编制 （三）预防与预警机制，包括应急准备措施、环境风险隐患排查和整治措施、预警分级指标、预警发布或者解除程序、预警相应措施等； （四）应急处置，包括应急预案启动条件、信息报告、先期处置、分级响应、指挥与协调、信息发布、应急终止等程序和措施； （五）后期处置，包括善后处置、调查与评估、恢复重建等； （六）应急保障，包括人力资源保障、财力保障、物资保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、通信保障、科技支撑等； （七）监督管理，包括应急预案演练、宣教培训、责任与奖惩等； （八）附则，包括名词术语、预案解释、修订情况和实施日期等； （九）附件，包括相关单位和人员通讯录、标准化格式文本、工作流程图、应急物资储备清单等。

第二章  环境应急预案的编制 第七条　向环境排放污染物的企业事业单位，生产、贮存、经营、使用、运输危险物品的企业事业单位，产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的企业事业单位，以及其他可能发生突发环境事件的企业事业单位，应当编制环境应急预案。 　　 第八条  企业事业单位的环境应急预案包括综合环境应急预案、专项环境应急预案和现场处置预案。 　　 对环境风险种类较多、可能发生多种类型突发事件的，企业事业单位应当编制综合环境应急预案。综合环境应急预案应当包括本单位的应急组织机构及其职责、预案体系及响应程序、事件预防及应急保障、应急培训及预案演练等内容。

第二章  环境应急预案的编制 对某一种类的环境风险，企业事业单位应当根据存在的重大危险源和可能发生的突发事件类型，编制相应的专项环境应急预案。专项环境应急预案应当包括危险性分析、可能发生的事件特征、主要污染物种类、应急组织机构与职责、预防措施、应急处置程序和应急保障等内容。 　　 对危险性较大的重点岗位，企业事业单位应当编制重点工作岗位的现场处置预案。现场处置预案应当包括危险性分析、可能发生的事件特征、应急处置程序、应急处置要点和注意事项等内容。 　　 企业事业单位编制的综合环境应急预案、专项环境应急预案和现场处置预案之间应当相互协调，并与所涉及的其他应急预案相互衔接。 　 第九条　工程建设、影视拍摄和文化体育等群体性活动有可能造成突发环境事件的，主办单位应当在活动开始前编制临时环境应急预案。

第二章 环境应急预案的编制 （一）本单位的概况、周边环境状况、环境敏感点等； 第二章  环境应急预案的编制 　　 第十条 企业事业单位编制的环境应急预案中除了本办法第六条规定的内容外，还应当包括以下内容： （一）本单位的概况、周边环境状况、环境敏感点等； （二）本单位的环境危险源情况分析，主要包括环境危险源的基本情况以及可能产生的危害后果及严重程度； （三）应急物资储备情况，针对单位危险源数量和性质应储备的应急物资品名和基本储量等。 　　 第十一条　县级以上人民政府环境保护主管部门和企事业单位，应当组织专门力量开展环境应急预案编制工作，并充分征求预案涉及的有关单位和人员的意见。有关单位和人员应当以书面形式提出意见和建议。 　　 环境应急预案涉及重大公共利益的，编制单位应当向社会公告，并举行听证。 　　 企业事业单位可以委托相关专业技术服务机构编制环境应急预案。

第三章  环境应急预案的评估 　 第十二条  县级以上人民政府环境保护主管部门应当在环境应急预案草案编制完成后，组织评估小组对本部门编制的环境应急预案草案进行评估。 　　 环境保护主管部门环境应急预案评估小组的组成人员应当包括环境应急预案涉及的政府部门工作人员、相关行业协会和重点风险源单位代表以及应急管理和专业技术方面的专家。 　　 第十三条　企业事业单位应当在环境应急预案草案编制完成后，组织评估小组对本单位编制的环境应急预案进行评估。

第三章  环境应急预案的评估 企业事业单位环境应急预案评估小组的组成人员应当包括环境应急预案涉及的相关部门应急管理人员、相关行业协会、相邻重点风险源单位代表、周边社区（乡、镇）代表以及应急管理和专业技术方面的专家。 第十四条  环境应急预案评估小组应当重点评估环境应急预案的实用性、基本要素的完整性、内容格式的规范性、应急保障措施的可行性以及与其他相关预案的衔接性等内容。 　 　环境应急预案的编制单位应当根据评估结果，对应急预案草案进行修改。

第四章  环境应急预案的备案 第十五条　县级以上人民政府环境保护主管部门编制的环境应急预案应当报本级人民政府和上级人民政府环境保护主管部门备案。 　　 企业事业单位编制的环境应急预案，应当在本单位主要负责人签署实施之日起30日内报所在地环境保护主管部门备案。国家重点监控企业的环境应急预案，应当在本单位主要负责人签署实施之日起45日内报所在地省级人民政府环境保护主管部门备案。 　　 工程建设、影视拍摄和文化体育等群体性活动的临时环境应急预案，主办单位应当在活动开始三个工作日前报当地人民政府环境保护主管部门备案。 　　 第十六条  报送备案应当提交下列材料（一式二份）： 　　 （一）《突发环境事件应急预案备案申请表》； 　　 （二）环境应急预案评估意见； 　　 （三）环境应急预案的纸质文件和电子文件。

第四章  环境应急预案的备案 　 第十七条  受理备案登记的环境保护主管部门应当在收到报备材料之日起60日内，对报送备案的环境应急预案进行审查，对符合本办法第六条、第十条规定并通过评估小组评估的，予以备案并出具《突发环境事件应急预案备案登记表》；对不符合本办法第六条、第十条规定的，不予备案并复函说明理由，由申请备案的环境保护主管部门或者企业事业单位自行纠正后重新报送备案。 　　 第十八条 《突发环境事件应急预案备案申请表》和《突发环境事件应急预案备案登记表》的格式由环境保护部统一制定。 第十九条 县级以上人民政府环境保护主管部门应当将环境应急预案的监督管理作为日常环境监督管理的一项重要内容。

第五章  环境应急预案的实施与监督管理 　　 第二十条 县级以上人民政府环境保护主管部门和企业事业单位，应当采取有效形式，开展环境应急预案的宣传教育，普及突发环境事件预防、避险、自救、互救和应急处置知识，提高从业人员环境安全意识和应急处置技能。 　　 第二十一条　县级以上人民政府环境保护主管部门或者企业事业单位，应当每年至少组织一次预案培训工作，通过各种形式，使有关人员了解环境应急预案的内容，熟悉应急职责、应急程序和岗位应急处置预案。 　　 第二十二条　县级以上人民政府环境保护主管部门应当建立健全环境应急预案演练制度，每年至少组织一次应急演练。企业事业单位应当定期进行应急演练，并积极配合和参与有关部门开展的应急演练。 　 　环境应急预案演练结束后，有关人民政府环境保护主管部门和企业事业单位应当对环境应急预案演练结果进行评估，撰写演练评估报告，分析存在问题，对环境应急预案提出修改意见。

第五章  环境应急预案的实施与监督管理 第二十三条　县级以上人民政府环境保护主管部门或者企业事业单位，应当按照有关法律法规和本办法的规定，根据实际需要和情势变化，依据有关预案编制指南或者编制修订框架指南修订环境应急预案。 　　 环境应急预案每三年至少修订一次；有下列情形之一的，企事业单位应当及时进行修订： （一）本单位生产工艺和技术发生变化的； （二）相关单位和人员发生变化或者应急组织指挥体系或职责调整的； （三）周围环境或者环境敏感点发生变化的； （四）环境应急预案依据的法律、法规、规章等发生变化的； （五）环境保护主管部门或者企业事业单位认为应当适时修订的其他情形。 　　 环境保护主管部门或者企业事业单位，应当于环境应急预案修订后30日内将新修订的预案报原预案备案管理部门重新备案；预案备案部门可以根据预案修订的具体情况要求修订预案的环境保护主管部门或者企业事业单位对修订后的预案进行评估。

第六章  法律责任 第二十四条  应当编制或者修订环境应急预案的环境保护主管部门不编制环境应急预案、不及时修订环境应急预案或者不按规定进行预案备案的，由上级人民政府环境保护主管部门责令改正。 　　 第二十五条  应当编制或者修订环境应急预案的企业事业单位不编制环境应急预案、不及时修订应急预案或者不按规定进行应急预案评估和备案的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正；逾期不改正的，依据有关法律、法规给予处罚。 　 第二十六条  环境保护主管部门或者企业事业单位不编制环境应急预案或者不执行环境应急预案，导致突发环境事件发生或者危害扩大的，依据国家有关规定对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则 第二十七条 本办法中下列用语的含义： 第七章  附  则 第二十七条  本办法中下列用语的含义： 　　 突发环境事件，是指因事故或意外性事件等因素，致使环境受到污染或破坏，公众的生命健康和财产受到危害或威胁的紧急情况。 　　 突发环境事件应急预案，是指针对可能发生的突发环境事件，为确保迅速、有序、高效地开展应急处置，减少人员伤亡和经济损失而预先制定的计划或方案。 　　 环境风险，是指突发环境事件对环境（或健康）的危险程度。 　　 危险源，是指可能导致伤害或疾病、财产损失、环境破坏或这些情况组合的根源或状态。 　　 环境敏感点，参照《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“环境敏感区”的定义。 　　 应急演练，是指为检验应急预案的有效性、应急准备的完善性、应急响应能力的适应性和应急人员的协同性而进行的一种模拟应急响应的实践活动。 　　 第二十八条　本办法由环境保护部负责解释。 　　 各省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门可依据本办法，结合本地区实际制定实施细则。 　　 第二十九条　本办法自印发之日起施行。

五点学习体会 　 　　一是突出了环境应急预案的全过程管理。《办法》对环境保护行政主管部门和企事业单位突发环境事件应急预案的编制、评估、发布、备案、实施、宣教、培训、演练以及修订等全过程管理进行了规定。其中编制部分是《办法》的基础，包括预案的分类和对内容的基本要求；科学缜密的评估程序是确保预案编制科学性的重要判断依据；备案程序作为程序性事项，有利于更好地衔接各级、各类应急预案，增强预案体系的整体性；通过预案的普及宣传教育，提高公众的相关知识及意识；组织预案的培训，提高专业人员的素质；定期开展预案的演练，加强应对突发环境事件的处置能力，并及时查缺补漏，确保预案的科学性；突发环境事件发生的情况复杂多变，严格制定修订程序有利于及时防范不可预期的危险，增强风险预防能力。

　　二是强调了环境应急预案的分类管理。对预案进行科学的分类，是制定科学、有效的应急预案的前提，不同的预案根据针对事件的差异，编制的标准及依据也各有不同。政府部门和企业事业单位在环境应急管理工作中的职责不同，不同级别的政府部门、不同种类的企业在突发环境事件应对工作中扮演的角色不同，职责和定位也不同。《办法》对政府部门和企业事业单位的环境应急预案的编制、评估、备案等环节分别作了明确规定，力图保证预案制定的针对性以及预案体系内部的协调，避免重复规定和有关部门互相推诿的情况；对于企业事业单位的预案制定也做出了专门规定，依据突发环境事件的特点，坚持预防为主的原则，减少突发环境事件的发生。

　三是注重了预案管理的整体与个性相结合。《办法》一方面从突发事件应急体系的整体出发，在制定程序中参照其他应急预案或相关处置措施制定的规定，提取其共性，强调各部分之间的衔接性；另一方面，强调个性，着重从突发环境事件自身的特点出发，制定适合于突发环境事件应急预案的制定程序要求。既保证了预案的针对性、科学性，同时也与其他领域应急预案制定相呼应，兼顾突发事件应急体系的整体性。《办法》对预案的修订原则和修订条件做出了明确的规定，同时对于预案的日常演练和评估也进行了相关规定，以便有效防止和积极应对突发环境事件，坚持平战结合，增强应急能力。　

　四是在预案编制、评估等环节的社会化运营机制方面进行了探索。《办法》鼓励企业事业单位委托相关专业技术服务机构开展预案编制工作，在预案评估小组成员的组成方面也要求包括行业协会代表、应急管理和专业技术方面的专家等群体。环保部门可依此建立和培养环境应急预案编制队伍和评估队伍，以及建立一支预案评审的专家队伍，利用这3支队伍制定与预案管理办法相配的规范和程序。同时，对预案的编制内容的基本要求以及相关利益人的参与的规定，一方面可以在有针对性的基础上保持预案体系的统一性，另一方面通过利益相关人的民主参与可以提高预案公众认可度和可操作性。　

（1）通过预案编制和修订，促进环境风险排查监管工作； 　五是通过贯彻执行《办法》，实现环境应急全过程管理。（8点） （1）通过预案编制和修订，促进环境风险排查监管工作； （2）通过预案的实施和监督，督促企业环境风险排查工作和防范措施的落实，在一定程度上也落实了环保部门环境风险排查的监管责任； （3）通过建立企业、部门预案的报备制度，实现预案动态管理，进而实行对辖区内环境风险隐患和应急工作的整体把握和全面管理，做好突发环境事件的事先防范； （4）通过组织应急预案评估，提高预案的针对性、实用性和可操作性，加强预案间的衔接和协调；

（5）通过定期组织开展多种形式的预案演练，帮助企业和部门熟悉预案和应急响应工作程序，规范现场处置、信息报送、事件调查等行为，查找预案的缺陷和不足并及时予以修订，强化相关单位部门之间的协调和联动机制； （6）通过加强预案宣传，提高公众参与和自救能力，实现“社会预警——社会动员——快速反应——应急处置”的整体联动，提升突发环境事件的应急响应能力； （7）通过演练和具体事件的检验，对预案进行修订和完善，同时做好总结和培训。 （8）针对预案规定的职责和分工，明晰政府部门和企业事业单位在环境应急管理以及突发环境事件应对中的履职情况，以便查找事件原因，为调查处理提供依据。

谢 谢 ！