行政事业单位内部控制

Business School Of Foshan University 佛山科学技术学院经济管理学院 Business School Of Foshan University 李钰 副教授 TEL：18923221561 Q Q：1447619948 E-mail:1447619948@qq.com 邮址:佛山市江湾一路18号会计系

一、规范的出台及背景 2012年11月29日，财政部根据《会计法》、 《预算法》等法律法规和相关规定，制定了 《行政事业单位内部控制规范（试行）》 2013年7月19日财政部召开实施动员全国视 频大会 财政部、交通部、教育部、机关事务管理局、 中直管理局、审计署等参加 自2014年1月1日起施行 3

为什么要制定行政事业单位内控规范 建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求 适应分类推进事业单位改革的要求 2011年3月印发的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）提出：按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、稳步推进。 适应财政规范化科学化信息化管理的要求 4

为什么要制定行政事业单位内控规范（续） 适应国务院治理“小金库”和打击“假发票”的要求（防止舞弊） 适应我国内部控制标准体系建设的要求（提供标准） 内部牵制—内部会计控制—内部控制与风险管理； 企业（2008年出台） +（行政事业）单位 提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设的要求（建设廉洁高效的政府） 5

行政事业单位在管理上一直存在一块盲区，或者说管理空白。国家大部分制度只管到单位，只有财务制度管的比较具体，但只涉及会计业务。这些制度到单位以后，单位内部如何管，业务与会计如何联结，一直没有得到很好的解决。所以行政事业单位的内部管理相对于企业比较薄弱，各部门各自为政，预算与相对应的经济事项脱节。业务与会计脱节。而内部控制恰恰解决了这个问题。 6

依据什么制定行政事业单位内控规 《会计法》 第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第八条规定：“国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定并公布。” 7

依据什么制定行政事业单位内控规 《会计法》 第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：1、记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；2、重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；3、财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；4、对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。” 8

依据什么制定行政事业单位内控规（续） 《预算法》 单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算 对预算的编制、执行和决算的过程进行了规定，预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施，预算的执行过程也受法律的严格制约，非经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，这就使各单位的财务行为通过预算的法制化管理被置于监督之下。 9

行政事业单位内控规范制定的过程 第一阶段:启动和广泛调研阶段（2010-2011年10月） 根据国务院打击发票违法犯罪工作的部署，2010年启动了此项工作； 2011年初形成了讨论稿，向部内相关司局征求意见； 深入基层实地调研，东中西部10多个省近百家行政事业单位内部控制情况，500多条意见。 10

第二阶段：社会公开征求意见阶段（2011年11月10日-2011年12月31日） 行政事业单位内控规范制定的过程 第二阶段：社会公开征求意见阶段（2011年11月10日-2011年12月31日） 2011年11月形成征求意见稿，在全国范围内公开征求意见。财会[2011]68号。 11

行政事业单位内控规范制定的过程（续） 第三阶段：课题研究阶段 第四阶段：专家论证阶段 第五阶段：会签发布阶段 2012年1月-9月，以财政部课题立项研究。 第四阶段：专家论证阶段 2012年10月，召开了专家论证会 11章63条 — 6章65条 第五阶段：会签发布阶段 2012年11月，会签部内10个司局，最终以财会[2012]21号正式印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》 12

第三条 本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。 什 么 是 内 部 控 制 ？ 第三条 本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。 13

第一章 总则 第二章 风险评估和控制方法 第三章 单位层面内部控制 第四章 业务层面内部控制 第五章 评价与监督 第六章 附则 第一节 预算业务控制 第二节 收支业务控制 第三节 政府采购业务控制 第四节 资产控制 第五节 建设项目控制 第六节 合同控制 14

总则 目的 范围 概念 目标 原则 主要责任人 建立和实施步骤 15

总则 目的 1、提高内部管理水平 2、规范内部控制 3、加强廉政风险防控机制建设 范围 概念 目标 原则 主要责任人 建立和实施步骤 16

范围界定 《规范》第二条 本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。 九大部门，概括起来就是：行政部门和事业单位 行政部门与事业单位在职能上存在重大差异，前者是依法行政，具有行政管理职能，后者是向社会提供公益服务。但其共同点是：使用的都是公共资金，由纳税人提供。另外，行政事业单位内控的适用范围，面广、差异大，因此《规范》比较原则，抽象。 17

控制范围 《规范》并非对行政事业单位全面活动的风险进行防范和管控，只限于经济活动，即资金活动。如行政审批权的控制不在其中。其特点是“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系。包括：预算、采购、收支、工程、资产与合同六大业务活动。通过对资金管控延伸到其他业务部门。如工程、采购等业务部门。 18

总则 目的 范围 概念 目标 原则 主要责任人 建立和实施步骤 19

内部控制的目标 合理保证单位经济活动合法合规 合理保证资产安全和使用有效 合理保证财务信息真实完整 有效防范舞弊和预防腐败 提高公共服务的效率和效果 20

总则 目的 范围 概念 目标 原则 主要责任人 建立和实施步骤 21

建立和实施单位内部控制应遵循的原则 重要性原则 全面性原则 内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制（两个全） 重要性原则 在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险（两个重） 22

建立和实施单位内部控制应遵循的原则（续） 制衡性原则 内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督（ “两个相互” ） 适应性原则 内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善（“两个符合”） 23

总则 目的 范围 概念 目标 原则 主要责任人 建立和实施步骤 24

第六条 单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。 《行政事业单位内部控制规范（试行）》 第六条 单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。 25

单位应当如何开展内部控制工作 单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。 单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。 单位负责人在内控体系的建立、运行和监督管理三个方面应当发挥领导作用、承担总责任。 26

总则 目的 范围 概念 目标 原则 主要责任人 建立和实施步骤（七个步骤） 27

七个步骤 建立健全单位各项内部管理制度 梳理单位各类经济活动的业务流程 选择风险应对策略 督促相关工作人员认真执行 确定风险点 明确业务环节 系统分析经济活动风险 确定风险点 28

（一）梳理单位各类经济活动的业务流程 通过组织相关人员包括邀请外部专家对单位的预算业务、收支业务、政采业务、资产管理、建设项目管理、合同管理等构成经济活动的各项业务进行调研和访谈，既包括业务层面的组织机构设置，还包括业务层面本身的各项业务流程，对各项业务特点进行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内容。 29

（二）明确业务环节（以预算为例） 预算编审 预算批复 预算执行 预算决算 绩效考评 30

（三）系统分析经济活动风险 强化专业指导和研究。可向内部控制专家咨询委员会或中介机构寻求专业技术支持，通过调研、座谈、经验交流等多种方式与实施单位进行沟通指导，探讨存在问题，提出解决方案，配合实施单位开展内控建设工作。 31

（四）确定风险点 依据业务流程梳理，对机构设置和岗位设置进行具体分析，从业务环节角度评估特定风险，找出可能造成单位经济利益流出的风险点。 32

在对已经识别的风险进行定性分析、定量分析和风险排序的基础上，采取风险规避、风险降低、风险分担和风险接受。主要风险为低效、浪费和舞弊。 （五）选择风险应对策略 在对已经识别的风险进行定性分析、定量分析和风险排序的基础上，采取风险规避、风险降低、风险分担和风险接受。主要风险为低效、浪费和舞弊。 33

（六）建立健全单位各项内部管理制度 财务管理总制度 经费支出管理办法 34

（七）督促相关工作人员认真执行 单位要明确各个部门、各个岗位和工作人员的分工和责任，设立相应部门和岗位对相关工作人员内部控制管理制度的执行结果进行监督和奖惩，形成完善的内部控制执行机制。 35

概括说，单位至少要做到：印发一个文件、建立一个机制（一把手责任）、突出一个宗旨、召开一次大会、开展一系列宣传、组织一揽子培训、编印一份手册，确保内控深入人心，准备充分到位。 36

主要内容 风险评估和控制方法 内部控制 评价与监督 单位层面的内部控制 业务层面的内部控制 37

风险评估和控制方法 规定了建立议事决策机制、健全岗位责任制以及加强内部控制队伍建设等基本要求，列举了行政事业单位可能存在的风险及相关控制措施。 38

经济活动风险评估 风险 风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响。 风险评估 量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。 39

可能性定性测评 序号 描述性 详细描述举例 1 几乎确定 在多数情况下预期会发生 2 很可能 在多数情况下很可能发生 3 可能 在某些时候可能发生 4 不太可能 在多数情况下不太可能发生 5 几乎不可能 只有在例外情况下才可能发生，发生的概率非常低

影响程度分析测评 序号 描述性 详细描述举例 1 不重要 目标实现不受影响，如发生，将造成较低的损失 2 次要 对目标实现有轻度影响，如发生，将造成轻微的损失 3 中等 对目标实现有中度影响，如发生，将造成中等的损失 4 主要 对目标实现有严重影响，如发生，将造成较大的损失 5 重大 对目标实现有重大影响，如发生，将造成极大的损失

经济活动风险评估（续） 建立风险评估机制 单位应当成立风险评估工作小组，并且由单位领导亲自担任组长，具体由各单位根据实际自行确定，既可以由单位负责人担任组长，也可以由分管财务工作的领导担任组长。 42

建立风险评估机制（续） 人员构成 单位领导担任组长，负责全面统筹、协调各业务部门积极配合风险评估工作； 由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担任副组长； 由财会、资产管理、采购、基本建设、内部审计、纪检监察等部门或岗位抽调关键工作人员或技术专家作为工作小组的成员 43

建立风险评估机制（续） 机构设置 风险评估工作小组可以是跨部门的，也可以设置在内部控制职能部门或者牵头部门内。 工作小组下还可以根据经济活动类型设置若干个风险测评小组，仔细梳理每一类经济活动的流程，按流程排查风险点。 44

经济活动风险评估（续） 评估周期 评估结果的应用 风险评估程序 风险评估的范围 经济活动风险评估至少每年进行一次。 评估工作完成后，风险评估工作小组应当做好汇总、整理和分析工作，必须形成书面报告，及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。 风险评估程序 风险评估的范围 单位层面应重点关注六个方面 业务层面应重点关注七个方面 45

风险评估程序 目标设定：由于各项经济活动各有特点，所以各项经济活动的控制目标也有所侧重。 风险识别：对行政事业单位面临的各种不确定因素进行梳理、汇总，形成风险点清单。 风险分析：在风险识别的基础之上，运用定量和定性方法进一步分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度，以便为制定风险应对策略、选择应对措施提供依据。 风险应对：指在风险分析的基础之上，针对单位所存在的风险，提出各种风险解决方案，经过分析论证与评价从中选择最优方案并予以实施的过程。 46

单位层面风险评估的重点关注范围 内部控制工作的组织情况：是否确定内部控制职能部门或牵头部门；是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。 内部控制机制的建设情况：经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；权责是否对等；是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。 内部管理制度的完善情况：内部管理制度是否健全；执行是否有效。 47

单位层面风险评估的重点关注范围 内部控制关键岗位工作人员的管理情况：是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人员是否具备相应的资格和能力； 财务信息的编报情况：是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理；是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告； 其他方面。 48

业务层面风险评估重点关注范围 预算管理情况。在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分，预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时； 49

业务层面风险评估重点关注范围 收支管理情况。收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据；发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。 50

业务层面风险评估重点关注范围 政府采购管理情况。是否按照预算和计划组织政府采购业务；是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；是否按照规定保存政府采购业务相关档案； 资产管理情况。包括是否实现资产归口管理并明确使用责任；是否定期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理；是否按照规定处置资产。 51

业务层面风险评估重点关注范围 建设项目管理情况。是否按照概算投资；是否严格履行审核审批程序；是否建立有效的招投标控制机制；是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形；是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续； 合同管理情况。是否实现合同归口管理；是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制； 其他情况。 52

单位内部控制的主要方法（续） 不相容岗位相互分离 内部授权审批控制 归口管理 预算控制 财产保护控制 会计控制 单据控制 信息内部公开 53

是行政事业单位内部控制得以有效实施的保障机制，评价服务于监督。 评价与监督 是行政事业单位内部控制得以有效实施的保障机制，评价服务于监督。 建立健全内部监督制度 对内部控制的内部监督 对内部控制的外部监督 54

建立健全内部监督制度 第六十条 单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。 　　内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。 55

对内部控制的内部监督 监督评价的主体 事 审计部门 纪检监查部门 人 56

对内部控制的内部监督 监督的主要内容 制度、机制的建立情况； 关键岗位的设置情况； 授权审批的设计和执行情况； 57

对内部控制的内部监督 监督的范围 涵盖单位经济活动中所有业务和业务的所 有环节，还应当包括单位内部管理制度和机 制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗 位及人员情况等。 58

对内部控制的内部监督 监督的频率 定期(每年应当至少一次) 不定期 59

对内部控制的内部监督 监督的程序 个别访谈法 实地观察法 证据检查法 重新执行法 穿行测试法； 60

对内部控制的外部监督 财政部门实施的外部监督 审计机关实施的外部监督 纪检监查部门实施的外部监督 主管部门实施的外部监督 61

总结： 1、内部控制是一种过程。 2、内部控制的本质是制度、措施、程序。 3、内部控制的四项基本原则。 4、内部控制的五大目标。 5、内部控制实施的主体。 6、内部控制的构成。 7、内部控制内容的制定（6项业务）。 8、内部控制仅能提供合理的而非绝对确保 目标的达成。 62

三、如何开展内部控制工作 如何设计和实施内部控制 了解单位的组织结构和经济活动管理结构 对单位业务活动的流程和适用的法律法规进行全面梳理，找出风险点 根据找出的风险点、结合现行的法律法规，来选择具体应对措施，建立健全内部管理制度 采取有效监督措施切实保障各项制度得到贯彻实施 对单位内部控制设计和实施情况进行评价，不断完善 63

了解组织结构 某行政单位 内设机构 直属机构 派出机构 事业单位 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 64

了解经济活动管理结构 预算业务管理 收支业务管理 采购业务管理 资产管理 建设项目管理 合同管理 纪检监察 内部审计 负责业务工作的部门或岗位，部门内人员组成、各岗位的职责，目前内部管理制度的建设情况 65

固定资产控制（采购举例） 使用部门 财务部门 主管领导 归口部门 请购 使用 记帐 管理台帐 组织论证 决策 编制预算 制定计划 购置 付款 核对 处置申请 审核 定期核对 组织处置 验收 移交资产 66

风险点 控制措施 控制岗位 固定资产购置不符合资产配置标准或未纳入预算 1、确保经办人员及时全面掌握资产配置标准规定和预算指标。 2、请购与内部审核审批相分离。 3、加强部门间联系，负有审核责任的部门要履行职责。 4、大宗设备采购适用议事决策机制，领导班子集体审议。 使用部门、资产管理部门、采购部门、技术部门、办公室、财审部门等的负责人及单位领导 固定资产购置程序不合规 1、对外购的资产加强采购控制。 2、对自行建造的固定资产应加强工程项目控制 资产管理部门、采购部门办公室、财审部门 验收程序不规范、导致质量不符合要求 1、技术设备由资产管理部门和技术部门共同验收。 2、建立资产管理信息系统，进行信息比对。 资产管理部门、采购部门和技术部门负责人 入账不及时，形成账外资产 1、内部审计定期清查或不定期抽查。 2、财务部门、资产管理部门、合同管理部门定期沟通。 财审部门及相关部门 67

风险点 控制措施 控制岗位 虚构固定资产购置业务，套取财政资金 1、加强审核。审核的重点是各类凭证是否真实，审批手续是否完整。 2、保存所有文件及技术资料。 3、加强内部审计。 财审部门、合同管理部门 固定资产保管或使用不当，造成丢失、毁损等情况。 1、明确固定资产使用和保管责任人及其职责。 2、实行定期清查与不定期检查相结合。 3、部门间适时沟通，账实、账卡核对。 4、盘盈盘亏情况及时汇报单位领导。 使用部门、资产管理部门、财审部门等及单位领导 固定资产的处置未经过适当权限的审批，处置收入流失或未按规定处理 1、明确不同价值固定资产处置的审批权限。 2、由资产管理部门会同技术部门对处置资产的残值进行评估。 资产管理部门、技术部门、财审部门负责人 68 68

如何开展内部控制工作（续） 单位主要的业务活动及其管理制度 预算业务——预算管理办法 收支业务——收支管理办法 采购业务——采购管理办法 资产管理——资产管理办法 建设项目管理——建设项目管理办法 合同管理——合同管理办法 69

具体工作流程（七步骤） 梳理单位各类经济活动的业务流程 明确业务环节 系统分析经济活动风险 确定风险点 选择风险应对策略 在前面基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度 督促相关工作人员认真执行 70

预算业务控制 预算编制和审核 事前规划 指标分解下达 执行申请 借款报销 支付审核 事中控制 会计核算和管理报告 事后监控 71

预算业务控制（续） 预算业务的主要环节 建立健全预算业务内部管理制度 预算业务的不相容岗位：预决算的编制和审核，执行和评价 预算编制（包括内部审批下达） 预算执行（包括追加调整） 决算编制和绩效评价 建立健全预算业务内部管理制度 建立预算业务组织管理体系，明确职责权限，落实责任分工 明确预算业务各环节的工作流程和时间要求 预算业务的不相容岗位：预决算的编制和审核，执行和评价 72

预算业务控制（续） 预算业务组织管理体系 决策机构 预算工作领导小组（预算管理委员会） 工作机构 财会部门 （归口部门） 下属各单位 单位本级 执行机构 73

支出结构及归口部门（举例） 支出项目 说明、开支范围、开支标准、执行方式 归口部门 类型 具体项目 一级单位统筹支出 统筹经费 培训费 人事部门 出国经费 各级单位基本支出 人员经费 编内人员经费 编外人员经费 日常公用经费 办公费 办公室 水费 …… 各级单位项目支出 业务经费 会议费 课题研究费 信息化项目 系统开发 信息中心 74 74

预算业务控制——预算编制 单位预算来源于单位实际的经济行为，是根据单位内部各项工作任务对经济行为进行合理计划，实现财务对业务的支撑和管理。 预算编制的要求 程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。 75

预算编制流程(举例) 财会部门 财政部门 业务部门负责人或归口部门 业务部门 预算工作 领导小组 部署预算 编报工作 提出预算 编制要求 预算建议数 审核 审核 分类汇总 预算建议数 审批 审批 下达预算控制数 76

预算批复流程(举例) 财会部门 业务部门 财政部门 细化调整 业务部门负责人或归口部门 预算工作 领导小组 分解细化 控制数 审核 审核 分类汇总 预算建议数 审批 审批 下达预算控制数 预算执行 77

预算业务控制——预算编制 预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财力支持相脱节 预算编制控制措施 落实编制责任 采用有效方法确保预算编制合规、科学 掌握政策 依托信息系统 依靠专业人员 加强部门间沟通协调 78

预算编制控制措施 根据工作任务细化预算编制 按工作任务的支出规律进行细化 落实审核责任 内部审批下达 预算业务控制——预算编制（续） 79

预算业务控制——预算执行 预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理有密切关系。 预算执行的要求：根据批复的预算安排各类收支，确保预算严格有效执行。 预算执行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出情况；执行进度不合理。 预算执行控制措施 明确执行方式 加强对预算执行申请的审核和审批 明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续 加强执行监控，建立预算执行适时分析机制 80

根据批复的预算编制本部门的月度资金使用计划 额度匹配流程(举例) 业务部门负责人 或归口部门 预算工作 领导小组 业务部门 财会部门 财政部门 根据批复的预算编制本部门的月度资金使用计划 审核 本部门月度资金使用计划 汇总形成单位月度资金使用计划 单位月度资金使用计划 审核 审批 国库申报 预算执行 额度分配及发布 国库指标额度发布 81

预算调整流程(举例) 预算工作 领导小组 业务部门 财会部门 财政部门 预算调整申请 调整申请 审核 审核 是否需财政审批 否 是 审批 业务部门负责人 或归口部门 预算工作 领导小组 业务部门 财会部门 财政部门 预算调整申请 调整申请 审核 审核 是否需财政审批 否 是 审批 审批 国库指标额度发布 预算执行 预算调整 82

预算业务控制——决算与绩效评价 社会关注点的转变 资金使用的合法合规 支出的效果 要求 主要风险 资金使用的合法合规 支出的效果 要求 决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评价结果的运用 主要风险 不准确、不及时 没有起到事后控制的作用 83

决算和绩效评价的控制措施 加强会计控制 建立起定期报告和分析制度 真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激励机制，改变超支不罚、节约不奖的局面 84

出纳 会计 审批 备案 开具收费单 收据 缴库 银行回单 账务处理 业务部门 分管领导 交费主体 按收费许可提交收费申请 收款、开具收据、缴库联、记账联 开具收费单 收费单 记账联 收据 缴库联 缴库 银行回单 账务处理 85

收支业务控制——收入业务控制 内控中的收入与会计上的收入不完全一致 要求 按规定收取、应收尽收，需要上缴的应及时、足额上缴 票款一致 及时入账 风险 收取过程不规范 金额不实 私设小金库 86

收入业务控制措施 建立健全收入内部管理制度 合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离 财会部门对收入实施归口管理 严格执行“收支两条线”管理规定 建立健全票据管理制度 加强对收入的分析 87

收支业务控制——支出业务控制（流程举例） 业务部门负责人或归口部门 业务部门 财会部门 分管领导 领导办公会 提出经费支出申请事项 事前审核 指标审核 金额 3—10万 <3万 >10万 支出审批 支出审批 支出审批 按审批 执行 费用报销流程 会计核算及分析报告 88

收支业务控制——支出业务控制 支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所有业务；不同类型的支出事项各具特点 要求 风险 合法、合规、厉行节约、入账及时准确 风险 支出不符合规定的范围和标准 存在使用虚假票据套取资金等问题 资金使用效益低下，浪费现象严重 收支业务控制——支出业务控制 89

控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措施，强化预算的制约作用 建立健全支出业务内部管理制度 理清支出的内容构成，确定归口部门 明确开支范围、开支标准、所涉及的单据 理顺申请、审核审批、借款及报销等流程 明确审核责任、审批权限 90

支出结构举例 说明、开支范围、开支标准、执行方式 支出项目 归口部门 类型 具体项目 一级单位统筹支出 统筹经费 培训费 人事部门 出国经费 各级单位基本支出 人员经费 编内人员经费 编外人员经费 日常公用经费 办公费 办公室 水费 …… 各级单位项目支出 业务经费 会议费 课题研究费 信息化项目 系统开发 信息中心 91

支出业务事项的开支标准 支出事项 支出标准 人员经费 按照财政部门与人事部门制定 的标准 水电费 按照水务公司与电力公司制定的标准执行 接待费 按照单位接待工作数得上服务（类型/级别）执行 差旅费 按照财政部门制定的交通费标准、住宿费标准、伙食补助费和公杂费等标准执行 会议费 按照财政部门制定的会议费开支标准执行

支出业务事项所涉及的表单和票据 支出事项 票据要求 水电费 外部票据：水费缴费发票、电费缴费发票 内部表单：《费用报销审批单》 物业管理费 外部票据：物业管理费发票 内部表单：《费用报销审批单》、《物业管理合同》 交通费 外部票据：燃油、保险、车船税、停车、洗车、过路过桥费的发票、一卡通专用缴费发票 内部表单：《费用报销审批单》、保险单复印件等 差旅费 外部票据：飞机、火车、轮船等发票、保险发票、订票发票、住宿费发票等 内部表单：《费用报销审批单》、相关单位邀请公函或会计通知单等 会议费 外部票据：外部结算单据 内部表单：《会议报销审批单》，与会议相关的内部签报及能够证明会计议题、议程、会期、地点等内容的内部表单

收支业务控制——支出业务控制 控制措施 合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离 落实业务部门和归口部门的事前审核责任，要求按照规定的审批权限进行审批 财会部门加强对单据的审核 加强会计核算和归档控制 做好支出业务的分析和报告 94

资金支付审批权限 金额范围 审批人 单笔支出金额在一定额度（如3万元）以下的支出事项 按照支出事项性质，分别由办公室负责人、财务负责人审批 单笔支出金额在一定额度（如3万元至10万元）的支出事项 由分管财务领导审批 单笔支出金额在一定额度（如10万元至20万元）的支出事项 经财务负责人或分管财务领导出具审核意见后，提报单位负责人审批 单笔支出金额超过一定额度（如20万元）以上的支出事项 提报单位领导班子办公会审议后按照审议结果执行

收支业务控制——债务业务控制 《行政财务规则》 第三十九条 除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得对外提供担保。 《事业单位财务规则》第五十条 事业单位应当建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不得违反规定举借债务和提供担保。

收支业务控制——债务业务控制 债务业务的特点：并非所有单位都可以举债，并非所有的债务都是向银行举借（如融资租赁） 债务业务的主要流程 提出融资诉求 进行论证，制定融资计划 进行融资，签订合同 融资所得资金的使用 支付利息和偿还本金 收支业务控制——债务业务控制 97

债务业务流程(举例) 是 否 执行融资计划 偿付本息 融资活动评估 业务部门 财会部门 主管领导 单位负责人 上级主管部门 提出融资诉求 论证并制定融资计划 是 是否重大 否 审批 审定 审批 取得并 使用资金 执行融资计划 偿付本息 融资活动评估 98

债务业务的主要风险：无力偿还本息的财务风险 控制措施 建立健全债务内部管理制度 明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务全过程 充分的事前论证，领导班子集体研究决定 加强债务业务日常管理 做好评价和分析工作 99

采购业务控制 政府采购和自行采购 采购业务的主要流程：先预算、后计划、再采购 预算和计划编制 采购需求的提出和审核 组织实施采购 签订合同和验收 支付价款 采购业务控制 100

政府采购业务流程(举例) 财会部门 预算指标下达 采购需求登记 组织实施 采购 合同管理 组织验收 提出付款申请 支付价款 业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心 预算指标下达 采购需求登记 审核 审核 组织实施 采购 合同管理 组织验收 提出付款申请 支付价款 101

自行采购业务流程(举例) 业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心 采购需求登记 审核 是 组织招 投标 合同管理 预算指标下达 采购需求登记 审核 审核 是 是否委托招投标 否 组织招 投标 选择 供应商 合同管理 组织验收 提出付款申请 支付价款 102

采购业务控制 采购业务的主要风险 控制措施 预算和计划安排不合理，导致资金浪费、资产闲置 采购的货物或服务质次价高 采购过程不合规，如化整为零规避公开招投标 控制措施 建立健全采购业务内部管理制度 采购决策机构 采购实施机构 采购监督机构 业务部门 采购部门 财会部门 103

采购业务控制（续） 控制措施 合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离 建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间的沟通协调机制 实施归口管理，加强对采购申请的审核 104

采购业务控制（续） 控制措施 自行采购过程中供应商的选择公平、公正 加强验收管理 明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程 例如，建立供应商预选库，随机抽取 加强验收管理 明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程 加强采购记录控制和统计分析 加强对采购业务的安全保密控制 105

资产控制——货币资金 实行分类管理 货币资金管理的主要风险：安全风险、使用效率风险 控制措施 建立健全货币资金管理制度 不相容岗位相分离 加强印章和票据的保管 严格履行签字、盖章手续 加强银行账户管理 加强清查盘点、账实核对 106

管控重点：配置、使用和处置 主要风险 控制措施 因保管不善、操作不当引起的资产流失 使用效率低下、资源闲置浪费严重 存在账外资产，账实不符 资产处置不合规 控制措施 建立健全内部管理制度 实施归口管理，落实资产使用和保管责任人的责任 107

控制措施 按资产特点进行管理，对特定资产有严格接触限制条件和审批程序 建立资产台账，定期清查盘点和对账 明确调剂、租借、对外投资、处置流程，审批权限和责任 建立资产信息管理系统，加强统计分析，实现动态管理 108

资产清查业务流程(举例) 组建清查小组 开展现场清查 资产管理部门 财会部门 主管领导 资产清查报告 查找原因 账务处理 否 资产清查报告 是否账实不符 否 是 查找原因 审核 资产清查报告 账务处理 结束 109

资产处置流程(举例) 提出处置申请 评估残值 否 按审批 结果处置 业务部门 技术部门 资产管理部门 主管领导 外部审批机构 否 是 是 是否需技术审核 是 审核 评估残值 审核 是 是否需外部审批 否 审批 审批 按审批 结果处置 110

资产控制——对外投资 管控重点：立项、决策、执行、追踪 主要风险 控制措施 论证不充分，决策失误，造成损失 投资过程和后续管理不善，造成资产流失 控制措施 建立健全对外投资内部管理制度 确保与投资相关的不相容岗位相互分离 资产控制——对外投资 111

资产控制——对外投资（续） 控制措施 议事决策机制，领导班子集体决策 追踪管理，及时、全面、准确地记录价值变动 建立责任追究制度 加强对对外投资业务的监督检查 112

建设项目控制 项目前期工作阶段 项目建设实施阶段 项目竣工转固阶段 项目建议书编制和审批 招标管理 交工验收管理 竣工验收管理 工程施工管理 工程交接管理 项目前期费用的申请 项目档案管理 工程变更管理 工程款支付管理 工程可行性研究的审批 投资控制管理 工程决算管理 项目完工评价 初步设计评审及概算审批 113

建设项目控制（续） 建设项目特点 主要风险 规模大、工期长、耗资大、环节多、技术和工艺复杂 建设单位、项目设计及相关文件编制机构、招标代理机构、施工单位、监理单位、政府有关部门 主要风险 立项审核不严格或决策不当 前期准备不充分，影响项目进度 建设过程管控不当，招投标存在违法违规，工程变更频繁，价款结算管理不严格，超支现象严重或影响进度 虚列建设成本，套取建设资金 114

建设项目前期准备工作流程(举例) 形成报批文件 选择编制单位并组织编制文件 外部审批机构 内部决策机构 项目管理部门 文件编制机构 启动立项工作 项目建议书 （前期工作计划及预算） （可行性研究报告） （工程初步设计及项目总概算） 选择编制单位并组织编制文件 审核 审定 形成报批文件 审批 办理下一步工作 115

建设项目投资控制流程(举例) 依据概算编制施工图 否 控制施工造价 项目管理部门 工程设计机构 咨询造价机构 财会部门 是 编制施工图预算 审核 否 编制施工图预算 是否控制在概算之内 是 控制施工造价 按合同和施工进度支付价款 116

工程变更流程(举例) 施工单位 审核 形成设计 变更图 形成施工技术方案 审核 组织施工 分管领导 项目管理部门 监理机构 工程设计单位 提出工程变更申请 审核 组织现场审议 形成变更记录 形成设计 变更图 审批 审核 形成施工技术方案 审批 审核 组织施工 117

项目价款支付流程(举例) 施工单位 监理机构 项目管理部门 财会部门 分管领导 预付款 支付申请 审核 审批 支付预付款 进度款 支付申请 工程造价审核 工程量审核 财务审核 审批 财务支付 118

竣工决算流程(举例) 分管领导 下发数据 采集表 整理上报 相关资料 整理上报 相关资料 审核 与有关部门共同编制竣工决算报告 竣工决算报告 施工单位 监理机构 项目管理部门 分管领导 外部审批机构 下发数据 采集表 整理上报 相关资料 整理上报 相关资料 审核 与有关部门共同编制竣工决算报告 竣工决算报告 审批 办理资产及 档案移交 审批 119

控制措施 建设项目控制（续） 建立健全建设项目内部管理制度 确保不相容岗位相分离，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相分离 建立与建设项目相关的议事决策机制 建立与建设项目相关的审核机制 加强建设项目招标管理 建设项目控制（续） 120

建设项目控制（续） 控制措施（续） 加强建设投资控制，严格审核工程变更 加强工程管理部门和财会部门的沟通，严格付款审核，按规定和进度办理价款结算 加强建设项目档案管理 及时办理竣工决算，按规定办理资产和档案的移交 加强对建设项目的监督检查 121

合同管理流程(举例) 法律等专家 归口管理部门 业务部门 主管领导 制作正式合同 组织合同订立 合同履行 合同归档保管 草拟合同初稿 审核 复核 审定 制作正式合同 组织合同订立 合同履行 合同变更 解除等程序 是 是否发生合同 变更、解除等 否 合同归档保管 122

合同控制 合同管理的特点：专业性强 控制措施 建立健全合同内部管理制度 实施归口管理，合理设置岗位，明确合同的授权审批和签署权限，妥善保管和使用合同专用章 明确合同订立的范围和条件，必要时法律、技术、财会等专家参与订立工作 123

合同控制（续） 控制措施 对合同履行情况实施有效监控，严格审查合同变更、解除等 建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制 加强对合同登记的管理，统计、分类和归档 加强合同信息安全保密工作 加强对合同纠纷的管理 124

谢谢！ 125 125