第二講 區劃與重劃 （台南市升格案例分析）

一、台灣地方政府之區域劃分 （一）、日治時期 大致可分為「置縣時期」(1895-1901)與「設廳時期」(1901-1920)、與「置州時期」(1920-1945) ，前後對應殖民政府的策略而調整。其中「置州時期」（有稱州廳時期）自1926年起，改設置為五州三廳，包括有台北州、新竹州、台中州、台南州、高雄州等五州，花蓮港廳、台東廳、澎湖廳等三廳。 置州時期地方制度以州、廳為第一級，郡、市（共有十一州轄市，光復後多改制為省轄市）、支廳為第二級，街、庄、區為第三級。

置州（州廳）時期日本統治已趨於穩定，逐漸將台灣融入日本體制，此時區劃方式主要兼顧台灣各區山川水文分佈、人口與面積均衡、以及產業結構發展等條件考量，是日治時期最佳規劃，不僅劃分方式為爾後所遵循，地方名稱也多半為往後沿用。 光復初期首次行政區劃，將五州三廳改制為八縣，另外十一州轄市則改制為九省轄市及二縣轄市。 經過日治的制度規劃及分權設計，不僅奠定台灣地方行政區劃基礎，台灣各地地方政府建構出基本行政能力（呂育誠，2008: 55）。

原有第二級郡、支廳則改為區，與縣轄市同歸第二級；原有第三級街、庄則改為鄉、鎮；另外，參考原有基層保甲制度，改置村、里。 （二）、光復初期 將原有五州三廳改為八縣（台北縣、新竹縣、台中縣、台南縣、高雄縣、台東縣、澎湖縣、花蓮縣），十一州轄市改為九省轄市（台北市、基隆市、新竹市、台中市、台南市、嘉義市、高雄市、屏東市、彰化市），及二縣轄市（宜蘭市、花連市）。 原有第二級郡、支廳則改為區，與縣轄市同歸第二級；原有第三級街、庄則改為鄉、鎮；另外，參考原有基層保甲制度，改置村、里。 此一架構構成往後台灣行政區劃的基本架構，對之後地方自治的影響有：(1)指導式自治理念：欠缺自主性及橫向聯繫；(2)層級化地方政府體制：中央與地方更接近層級隸屬關係；(3)確立行政立法對立的架構：各級政府都有代表行政部門與代表立法部門的機構（呂育誠，2008: 59-60）。

（三）、地方自治綱要時期 1950年政府公佈「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，把行政區域調整為十六縣（原有八縣再加上宜蘭縣、桃園縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、屏東縣八縣），五省轄市（原新竹市、彰化市、嘉義市、屏東市取消，其餘保留），以及一局（陽明山管理局）。此一區劃一直沿用至今，其中1967年台北市改制為直轄市，1979年高雄市亦改制為直轄市，1982年新竹市、嘉義市升格為省轄市，而陽明山管理局則於1967年裁撤，一省、二直轄市、及廿一縣市架構確立。 因為地方自治的實施，各級地方選舉展開，包括有省議員選舉、直轄市議員選舉、縣市長選舉、縣市議員選舉、鄉鎮市長選舉、鄉鎮市民代表選舉、及村里長選舉。 此時期地方自治仍由中央主導。

（四）、地方自治法治化時期 初期行政區劃維持原來一省、二直轄市及廿一縣市架構，再過渡到二直轄市及廿一縣市，重點在凍省，後期再往五直轄市及十五縣市過渡。 行政院配合五都改制提出地方制度法修正案，涵蓋廣泛，雖非行政重劃，但將縣市合併升格法制化，以及廢除鄉鎮自治，等於推動重劃工程。 經建會提出的區域發展以四大區域，七大生活圈為目標，未來可以參照變成下一階段重劃的方向。

國土規劃展望 行政院經濟建設委員會2010年2月22日核定「國土空間發展策略計畫」為藍圖，規劃跨域治理之方向。 針對國土空間結構，以國際階層而言，成為世界網絡之關鍵節點； 以全國階層而言，基本結構為「三軸、海環、離島」（三軸係西部創新發展軸、東部優質生活產業軸及中央山脈保育軸；海環係指海洋環帶；離島係指離島生態觀光區）； 以區域階層而言，係構建北、中、南三大城市與東部區域； 以地方階層而言，係建構7大生活圈（指北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、花東及離島等生活圈）（行政院經濟建設委員會，2010：21）。 http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0011780&key=&ex=%20&ic=

二、地方政府區域之劃分 （一）、地方政府區域劃分之目的 1. 歷史保存：保存傳統歷史沿革 2. 行政控制：維繫一定控制幅度 3. 範圍釐清：釐定機關權限範圍 4. 責任確立：確立機關責任歸屬 5. 居民確定：確定區域居民資格 6. 財源確實：確實地方財政來源 （參考薄慶玖，pp.40-42）

地方政府區域劃分之原則 1. 歷史傳統：保留傳統行政區劃，如安平區 2. 天然形勢：依據天然地理形勢，如台灣省 3. 人口分佈：參酌人口分佈情形，如西藏 4. 經濟狀況：考慮經濟發展狀況，如深圳特區 5. 政治目的：配合特定政治目的，如中興新村 6. 國防需要：結合國防整體需要，如旅順 7. 建設計畫：計畫導向劃分原則，如New Town （參考薄慶玖，pp.44-47）

（二）行政區劃相關規範 地方政府區域劃方式分散見不同法律規範，目前「行政區劃法」尚未立法完成，地方制度法亦僅規範「市」之劃分（第四條），並無特別規範省及鄉鎮等行政區域之劃分，因此許多規定仍依照部分舊法之沿革。 1. 省市縣區域之劃分 七十二年「省（市）縣（市）勘界辦法」 第一條：省（市）縣（市）行政區域之界線，應就下列情形勘定之：（一）地理之天然形勢，（二）行政管理之便利，（三）產業狀況，（四）人口分佈，（五）交通狀況，（六）建設計畫，（七）其他特殊情形。 第二條：省（市）縣（市）行政區域以山脈、道路、河川或地物為界線者，除有特殊情形外，依下列標準定之：（一）山脈之分水線，（二）道路、河川之中心線，（三）有永久性之關隘、堤塘、橋樑或其他堅固建築物可以為界線者。

2. 鄉鎮區域之劃分 三十年「鄉鎮組織暫行條例」 第一條：鄉鎮內之編制為保甲，每鄉鎮十保為原則，不得少於六保，多於十五保；每保以十甲為原則，不得少於六甲，多於十五甲；每甲以十戶為原則，不得少於六戶，多於十五戶。 根據此一原則計算，鄉鎮原則包括一千戶，最多可有三千三百七十五戶，最少也應有兩百一十六戶。 三十九年「台灣省各縣市實施地方自治綱要」 第九條：鄉鎮縣轄市區之區域，依人口分佈，自然環境、經濟狀況、生活習慣及交通情形劃分之。

3. 市區域之劃分 人口是構成台灣地區不同層級「市」建制的最主要標準，大抵台灣地區現行規定，除了少數基於特定政治或經濟目的而設置之「市」，其他都以人口為基準，亦即需要超過以下標準：直轄市設置標準，人口需達一百廿五萬，省轄市人口需達五十萬，縣轄市人口需達十五萬。 (1). 直轄市 市組織法第三條：凡人民聚居地方，具有下列情形之一者，設市，受行政院之指揮監督：1.首都，2.人口在百萬以上者，3.在政治經濟文化上有特殊情形者。 地方制度法第四條第一項：人口聚居達一百二十五萬以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區，得設直轄市。第四條第二項：縣人口聚居達兩百萬人以上，未改制直轄市前，….關於直轄市之規定，准用之。

(2). 省轄市 市組織法第四條：凡人民聚居地方，具有下列情形之一者，設市，受省政府之指揮監督：1.首會，2.人口在二十萬以上者，3.在政治經濟文化上地位重要，其人口在十萬以上者。 台灣省各縣市實施地方自治綱要第六條：人口聚居之地區，有下列情形之一者，得設市：1.省會，2.人口在五十萬以上者，3.在政治經濟文化上地位重要，其人口在二十萬以上者。根據此一規定，在台灣省地區對省轄市設立之規定，已經較市組織法之規定更為嚴格。 省縣自治法第三條：人口聚居地區，在政治、經濟及文化上地位重要，且人口數在六十萬以上者，得設市。此一規定最為嚴格，不僅要達到六十萬，而且必須符合在其他法規中僅單一項目即可的所有要求。 地方制度法第四條第二項：人口聚居達五十萬以上，未滿一百二十五萬人，且在政治、經濟、文化上地位重要之地區，得設市。地制法之規定又放鬆拉回原本台灣省各縣市實施地方自治綱要的規定。

(3). 縣轄市 市組織法並無規定（舊制無縣轄市）。 台灣省各縣市實施地方自治綱要第七條：人口聚居之地區，有下列情形之一者，得設縣轄市：1.縣政府所在地，2.工商發達、財政充裕、交通便利、公共設施完備，其人口在十五萬以上者。 省縣自治法第四條：人口聚居地區，工商業發達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完備，且人口在十五萬以上者，得設市。 地方制度法第四條第三項：人口聚居達十五萬人以上未滿五十萬人，且工商業發達，自治財源充裕、交通便利及公共設施完備之地區，得設縣轄市。

三、台南縣市合併對行政區劃的衝擊 1. 制度調整衝擊 鄉鎮市改制為區：這個改制效應影響可能很大，一方面選舉廢除，地方黑金勢力相對限縮，另一方面，未來地方經濟相關決策權限集中到直轄市政府，有助於整體規劃。 區域整併：跨域治理的許多問題，如交通建設、環境管理，都可以透過縣市合併獲得解決，大幅提昇地域競爭力。

2. 公共收支衝擊（預定） (1). 稅課收入 依據96年度決算，臺南縣稅課收入100億元，臺南市86億元，合併後因土地增值稅之分成比率由80%提高至100%，稅課收入可望提高為192億元。 升格後因公共投資增加會帶來民間投資，不論是地價或交易量均會逐年成長，效益可期。

(2).中央統籌分配稅 96年度決算，臺南縣（含鄉鎮市公所）分得73億元，臺南市分得29億元，臺南縣市合併前共計102億元，依97年6月4日財政部「財政收支劃分法」修正草案計算，改制為直轄市後中央統籌分配稅款將提高為297億元，較改制前增加195億元。

臺南縣市合併後稅課收入分析表 改制前 改制後 100 86 186 192 6 73 29 102 297 195 173 115 288 臺南縣（含鄉鎮市公所） 臺南市 臺南縣市 合計數 預估數 預估 增加數 一般稅課收入 100 86 186 192 6 中央統籌分配稅 73 29 102 297 195 合 計 173 115 288 489 201 註1.本表以97.6.4財政收支劃分法修正草案為核算中央統籌分配稅之計算標準。 註2.改制前一般稅課收入及中央統籌分配稅係以臺南縣96年度決算書核算。 註3.臺南縣市合併改制直轄市，中央統籌分配稅款以人口數*15,887元為計算標準，故改制後中央統籌分配稅款不得低於297億元。

財劃法修正衝擊 台南縣市升格後所增加統籌分配稅款為84億，但增加業務移轉費用卻高達82.75億（包括公立高中、職48.69億）， 另外額外增加治水開路負擔、再清查負擔、人事費、公教優惠存款利息差額補助，扣掉增加之統籌分配稅款，大台南新增財政缺口高達147.67億

財畫法修正草案直轄市分配比例 分配數 與現制比較增加金額 業務承擔 金額 淨增加 直轄市合計 2,543 733 289 444 新北市 603 261 39 222 大高雄市 544 143 36 107 桃園縣（準） 126 45 81 台北市 584 21 大台中市 356 98 86 12 大台南市 330 84 83 1

大台南市改制後財政缺口推估 項目 金額（億元） 財劃法草案初估增加收入 84.00 行政院主計處初估彙總移撥所需經費 82.75 治水開路每年須負擔數 92.30 再清查每年增加負擔 24.29 改制每年增加人事費 12.73 增加公教優惠存款利益差額補助之負擔 19.60 增加負擔經費總計 231.67 收支相抵新增財政缺口估算 -147.67

大台南市改制後移撥機關及業務 項 目 金額（億元） 1 高中職經費 48.69 2 老年農民福利津貼 21.49 3 農民健康保險及國民年金 項 目 金額（億元） 1 高中職經費 48.69 2 老年農民福利津貼 21.49 3 農民健康保險及國民年金 1.84 4 治水事務費 3.10 5 署立醫院經費 6.13 6 其他經費 1.50 合 計 82.75

(3). 舉債上限 依公共債務法修正草案，直轄市一年以上公共債務舉債上限，修正為總預算歲出之250%（縣市僅70%），未滿一年之公共債務舉債上限維持總預算歲出之30%，依照改制後歲出規模751億元推估，一年以上公共債務舉債上限為1,877億元，扣除目前已舉債的348億元，還有1,529億舉債空間；未滿一年公共債務舉債上限為225億元，扣除已舉債的176億元，還有49億元舉債空間。