财政联邦制 【基础知识】 一、集权与分权的利弊 (1)财政联邦制的概念 联邦制国家的基本特征是，联邦政府与各州、省等联邦组成单位，依据联邦宪法划分各自的权力范围。 财政联邦制是指各级政府为共同履行公共经济职能,各自拥有一定财权和财力的制度。 财政联邦制能兼取集权和分权的优点。

(2)集权与分权的优点 集权的优点: 集权是指财权财力主要为中央政府所掌握的状态。 有利于矫正区域间的外部效应：如水利工程。 有利于产生规模经济效益：如对贩毒行为的打击。 有利于实施宏观经济调控：利用利率、汇率和税率等参数影响经济。

分权的优点: 分权是指财权财力主要为地方政府所掌握的状态。 有利于增加居民参与决策的机会：可以减少委托-代理的链条，实行分散决策。 有利于发挥信息优势：地方比中央更了解居民的偏好，可以迅速搜集和处理信息。 有利于推动制度创新：地方官敢冒创新失败的风险。

图13.1 中央集权与地方分权

偏重于分权的分税制； (3)财政联邦制的具体形式是分税制。 分税制的要义包括： 各级政府明确划分各自的支出责任； 按照事权与财权相对应的原则，结合税种特点，划分税收收入及相应的管理权限； 实行纵向的转移支付。 分税制的具体形式大体可分为两类: 偏重于分权的分税制； 偏重于集权的分税。

2、俱乐部理论和蒂博特模型 （1）俱乐部理论 地方性公共产品应由地方政府提供。那么，地方政府的管辖范围多大才合适呢？ 布坎南的“俱乐部”理论，就是把辖区比作俱乐部，研究在面临外在因素的条件下如何确定其最优成员数量的一种理论。 这个理论的核心内容： 随着接受新成员，现有俱乐部成员所分摊的成本减少； 新成员的加入会使俱乐部发生拥挤。 一个俱乐部的最佳规模应界定在新成员加入所产生的边际成本（拥挤成本）与由于新成员分摊成本所带来的边际节省相等时的均衡点上。

当公共产品数量既定时，新成员加入会使人均成本节省,这是MB；但新成员加入会使俱乐部拥挤,这是MC。当MB=MC时,最优成员数量确定。 当最优成员数量确定,最优公共产品数量也确定时,俱乐部最优规模就确定了。 严格地说，辖区范围的确定也应该遵循边际成本等于边际收益的原则。

图13.2 俱乐部理论

（2）蒂博特模型 地方政府供给公共产品的效率如何保证？ 美国学者蒂博特认为，在居所可以自由流动的情况下,人们会选择那种公共产品最能满足其偏好而税收又最合理的辖区去居住。 蒂博特模型的推论： 第一、居所的自由流动,能促进地方政府提高公共产品的供给效率。 第二、偏好相同的人们居住在一起,公共产品的供给成本就越省，也即供给效率越高。

二、政府间事权与财权划分 1、政府间事权划分 财权划分的理论依据是事权，也即支出责任。政府间支出责任的划分很麻烦，基本原则是职能的分工。 （1）参与资源配置 地方为主,中央为辅。因为地方性公共产品居多，外部性也有区域性。 （2）协调收入分配 中央为主,地方为辅。因为地方各自为政，可能引起富人与穷人的流动。 （3）促进经济稳定 中央为主,地方为辅。因为地方各自为政，可能引起“进口漏损”或“出口漏损”。

图15.3 中央政府提供地方性公共产品的效率损失

2、中央与地方财力的划分 是否有收入再分配效应，是否有宏观调控效应，税基是否有流动性，征收的行政效率是否更高。 个人所得税：中央税。对收入有再分配效应，归地方可能引起居民流动和财政利益差别。 公司所得税：中央税。归地方会导致公司通过转让定价避税，辖区之间搞税收竞争。 增值税：中央税。归地方，给征收管理带来困难。

关税：中央税。能调控进出口。 消费税：产地型消费税归中央，终点型消费税归地方。前者会转嫁，后者不会。 财产税：地方税。税基缺乏流动性，税源分散。 农业税：地方税。税基缺乏流动性，税源分散。 具体的划分方式：划分税种、划分税源、划分税收收入、同源分率征收等。

三、纵向转移支付 1、转移支付的功能 （1）保障最基本的公共产品供给 辖区之间公共产品供给能力的差异会影响资源配置。如教育和基础设施。 辖区之间公共产品供给能力的差异会影响收入分配。如卫生保健。 （2）调节辖区间的公共产品供给成本 自然环境、经济条件和社会条件不同引起供给成本的差异，使居民的财政净收益有差别。 （3）矫正辖区之间的外部效应 比如，为防止江河污染，对上游地区保护森林的行为提供补助。再如，对边界医院的建设与运营提供一定的补贴。

2、转移支付的方式 有条件与无条件：如是否指定用途。 配套与不配套：如要求接受款项的政府以一定的比例安排财力。 封顶与不封顶：上级政府最高补助金额是否有限制。 中央政府对地方政府转移支付经济效应 收入效应：地方政府接受了中央政府的补助款之后，可支配收入增加从而放松课税的努力，结果私人部门的支出增加。 替代效应：地方政府接受了中央政府的补助款之后，提供公共产品的实际成本下降，从而倾向于进一步扩大公共支出规模。

四、中国的分税制 1、背景 1980年开始对广东和福建财政大包干体制，使地方财力增长很快，但中央财力增长缓慢。上缴财政收入占GDP之比，广东为4.1%，上海为46.4%；上缴财政收入占人口之比，广东为18元，上海为1265元。 2、收入划分 中央收入：关税及代征的“两税” 、消费税、中央企业所得税。 共享收入：增值税、资源税、“证券交易印花税”。

地方收入：营业税、个人所得税、地方企业所得税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、印花税、农业税、契税、耕地占用税、土地增值税。 3、存在的问题 事权的划分太笼统； 收入的划分经常变动； 人为因素对转移支付的影响太大； 地方政府之间的财政关系未理顺。

【问题讨论】 一、怎样评价蒂博特模型？ 1、假设前提太严格，在现实生活中难以具备。 人员可以自由流动； 人员流动不受就业机会的约束； 完全了解辖区间税收和公共产品的差别； 有足够的选择余地； 不存在区际外部性； 以最低的平均成本生产公共产品。 这些条件太严格，所以，它是地方公共产品的完全竞争市场理论。

2、户籍制度和劳动人事制度的改革能促进地方公共产品的有效供给。美国人有频繁变换居住地习惯，地方财政收支政策是重要因素之一。 3、似乎没有考虑人口流动的交易成本。其实，人口的迁移不仅要考虑就业机会、历史文化、气候条件等因素，还要考虑迁移成本。 4、如何测定居民对于地方公共产品的偏好依然是蒂博特模型需要解决的难题。 5、在人口密度很大，地方政府又非居民直接选举产生的情况下，有的居民“以足投票”，对于地方政府的行为会产生刺激的作用吗？ 6、现实生活中，一些地方政府之间已经开展竞争，这种竞争行为的目的是什么？

二、政治上的单一制与财政上的联邦制能否兼容？ 1、单一制与联邦制的主要区别 （1）在单一制国家，地方政府只是中央政府的代理机构；只有一个立法机关和一套政府；只有一部统一的宪法，并由最高立法机构制定。 （2）在联邦制国家，成员政府不从属于联邦政府，有一定的自治权；有联邦政府和成员政府这样两套政府；有联邦宪法，成员政府也可以在不违反联邦宪法的前提下，制定宪法和法律。

2、19世纪法国政治学家托克维尔（《论美国民主》的作者）说：“联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣而强大。”又说“为了把因国家之大而产生的好处与因国家之小而产生的好处结合起来，才创立了联邦制度。” 3、财政联邦制能比极度的中央集权和极度的地方分权更好地实现公共部门的职能。因为它实现了中央与地方决策权的分离，发挥了各自的比较优势。

4、中国地域广阔，地区之间差别较大，分权很有必要。如税权下放。 5、在单一制国家实行财政联邦制，最大的困难是如何约束地方政府的财政行为。目前，基层地方政府赤字和负债大量增加，说明缺乏自我约束的动力。地方政府长官如何由对上负责转为对下负责？

三、能否减少地方政府和地方财政的层级？ 1、成功实施分税制的国家，通常只有联邦、州和地方这样三级政府； 2、我国现有5级政府，委托-代理的链条太长，行政成本增加，行政效率低下。是否可以撤消中心城市；进一步撤乡并镇，使其成为县的派出机构，地方公共产品的供给主要由县级政府承担。

3、适当增加省级建制。不仅是为了安置被精简的人员。贾谊言：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。” 4、众建诸侯之后，各诸侯结成共谋的难度加大。参加的人数越多，集体行动方案越难形成。少其力就是要缩小管辖范围，削弱其影响力。 【请您思考】 中央政府从东部抽取财政收入补给西部地区，是否合理？

【案例分析】 1、国、地税机构为何分别设立？ 从1993年起,国家税务总局升格为正部级,省以下税务机构分设为国家税务局和地方税务局两个系统,中央税和共享税由国税局负责征收,共享税中地方分享的部分,由国税局直接划入地方金库；地方税由地税局负责征收。 税务干部由此大量增加。1993年底全国税务人员总数为58.1万人,到1999年初已达99.2万人,其中国税局系统57.5万人,地税局系统41.6万人。有人测算,国、地税机构的分设后,征税成本大约增加40％。

2、政府的钱应主要投向小学还是大学？ 2000年，国务院发展研究中心的一项调查结果是，我国义务教育投入中，78%由乡镇财政负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，由中央财政负担的甚少。 世界银行的一项研究表明，就发展中国家的平均比例而言，占学习年龄人口71%的学生在小学、初中就读，但他们只获得22%的公共教育经费；而占学习年龄人口6%的学生接收高等教育，他们却占有39%的公共教育经费。

一方面，初等教育的外部性明显，社会收益大于个人收益，近乎于纯公共产品。而中高等教育的外部性不太明显，个人收益大于社会收益。 另一方面，许多国家的实践表明，政府支出用于初等教育的收益率远远高于中、高等教育，用于普通教育的收益率又高于职业技术教育。而在中高等教育领域，私人投资的收益率比较高。 政府应该更关注高等教育毛入学率指标还是文盲率指标？为什么？

3、退耕还林地区为何得补助？ 开化县地处浙江省西部，位于浙皖赣三省七县交界处。全县34万人口，总面积2236平方公里，其中山地面积占85%，森林覆盖率达79.1%。开化是钱塘江的发源地，因而具有生态保护区的战略地位。 从1998年开始，该县实施钱塘江源头森林生态建设工程。该工程准备用20年时间，建设137.5万亩生态公益林，145万亩高效商品林，建造100余公里的钱江绿色长廊。

由于开化所处的地理位置决定，钱塘江源头森林生态建设工程对于浙江省生态环境建设具有十分重要的意义。但是，从开化自身角度看，这一工程的成本和收益不对称。 退耕还林大约6万亩，需投入1400万元，而农民直接减收约3600万元； 封山育林大约140万亩，需投入3500万元，农民减收约8700万元； 需关、停、并、转有污染的企业87家，安置费、设备费等需要5000万元，财政减收约1300万元。

【参考文献】 王雍君，《中国财政均等化与转移支付体制改革》，《中央财经大学学报》，2006.9； 贾尼斯·L克菲尔德，杨大群，《中国的地方政府改革：一个理性行为者的观点》，《马克思主义与现实》，2006.5； 呼显岗，常云昆，《完善省以下分税制财政体制需要的几项配套改革》，《财政研究》，2005.6； 祝小芳，《分权模式下的横向财政均衡—德国的经验与启示》，《财政研究》，2005. 9； 贾康，《中国财政改革：政府层级、事权、支出与税收安排的思路》，《地方财政研究》，2004.1；

[美]蒂博特，《一个关于地方支出的纯理论》，《经济社会体制比较》，2003.6； 寇铁军，《集权与分权的程度对财政管理的影响》，《东北财经大学学报》，2003.4； 李波，《论地方财政层级问题》，《财政与税务》，2002.9； 课题组，《乡镇财政：制度框架与政策改革》，《中国农村经济》，2002.4； 朱柏铭，《科学界定中央与地方的事权范围》，《财政与税务》，1998.12； 马龙龙，《论财政体制改革中的中央与地方政府关系问题》，《财政研究》，1998.5； 朱柏铭，《论新税制与分税制的偏差与协调》，《财贸经济》，1994.10。