第四章 行政组织 薛金平 胡幸幸 万忠敏 田张辉 曾荻子
第一节 行政组织概述 一、含义 1、广义：是指一切有计划、组织、指挥、协调和控制职能的组织机构，它是一切行政机关相互关联的综合体，即整个行政体系。 2、狭义：是国家行政机关。
二、构成要素 1、组织目标（Aim） 2.机构设置 （Organization） 3.职位设置（Position) （1）目标的明确性 （2）目标的层次性 2.机构设置 （Organization） 根据目标和职能要求设置机构 3.职位设置（Position) 根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系 4.人员构成(Staff) 结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质
5.规章制度（Rule） 6.物质基础（Material) 7.价值观念(Value) 对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系 适量的行政经费，保证行政工作的日常开支 7.价值观念(Value) 对行政组织的共同感受、一致态度，认同感
三、分类 （一）行政组织权利体制类型 1、集权制 决策权集中在中央或上级机关，地方或下级机关必须上级机关指令办事的权利体制。 2、分权制 地方和下级行政机关对其辖区或管辖范围内的行政事务有自主决定权，中央政府或上级行政机关对其不加干涉且充分授权的权利体系。
行政组织中法定最高行政决策权由首长一人行使的领导机制。 2、委员会制 行政组织中法定最高行政决策权由委员会集体行使。 （二）行政组织领导体制类型 1、首长制 行政组织中法定最高行政决策权由首长一人行使的领导机制。 2、委员会制 行政组织中法定最高行政决策权由委员会集体行使。 3、混合制 行政组织中，一部分行政管理工作由委员会决定，另一部分行政管理工作由首长本人决策的领导体制。
（三）行政组织机构类型 1、领导机构 各级政府领导统辖全局的决策核心。 2、执行机构（职能机构） 各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机构。 3、智囊机构(咨询机构) 由权威的专家、学者和富有实际经验的政府官员们组成的，专门为政府出谋划策的机构。 4、监督机构 对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法性机构。
5、信息机构 专门负责信息的收集、加工、传递、储存，为领导机构和有关部门提供各种行政信息、沟通情况的情报服务机构。 6、辅助机构（幕僚机构） 为了使行政首长或其他专业职能机构实现行政目标，在机构内部承担辅助性工作任务的机构
四、特征 （一）政治性 （二）社会性（公共性） 1.阶级性 ：国家行政组织的本质特征 2.决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来 1.服务性：首先为执行宪法和法律服务； 其次为一定社会公众的利益提供条件或保障 2.管理性： 制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调
（三）权威性 （四）法制性 1.约束性 （法律） 2.强制性 1.行政组织本身的法制性（设立，宗旨，程序） 2.行政组织管理社会公共事务的法制性
（五）系统性 （六）发展性 1.结构性 各司其职 2.有序性 形成一定序列和等级的组织体系 1.动态性 社会环境变化，行政组织动态调整 2.适应性 与社会生活相互适应
五、作用 1、行政组织与政治发展 （1）政治和社会秩序的维持者 （2）利益的表达、聚合和转化者 （3）公共政策的制定者和执行者 （2）利益的表达、聚合和转化者 （3）公共政策的制定者和执行者 （4）作为政治一体化的工具 2、行政组织与经济发展 （1）提供经济发展所需的最低条件的法律和制度 （2）组织和提供公共物品和公共服务 （3）共有资源和自然资源的保护 （4）宏观经济的调控，保证经济的稳定和效率 （5）社会收入的公平分配
六、行政组织间的相互关系 （一）隶属间的关系 其一：行文关系； （二）不相隶属的关系 其一：不相隶属的同级机关； 其二：命令与服从关系； 其三：财政补助与协助关系 （二）不相隶属的关系 其一：不相隶属的同级机关； 其二：不相隶属的非同级机关
第二节 行政组织理论 一、组织理论的含义 1、组织：人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的结合体。 第二节 行政组织理论 一、组织理论的含义 1、组织：人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的结合体。 2、组织理论：一种观察、解释、预测或控制组织现象的一整套知识体系。
二、组织理论简介 1、西方组织理论 古典组织理论、行为科学组织理论、现代的行政组织理论 2、科学社会主义的行为组织理论 （1）马克思主义创始人对社会主义国家政府组织原则的构想 （2）苏联在列宁、斯大林时期形成的政府模式 （3）中国在长期革命斗争中形成的组织理论
3、我国历史上对行政组织理论的研究 第一阶段 （春秋战国——北宋） 中央集权行政组织理论的研究 第二阶段 （南宋——鸦片战争前） 中央集权与地方的行政组织适当分权理论的研究 第三阶段 （鸦片战争——辛亥革命前） 地方的行政组织实行自治的理论研究
第三节 行政组织结构 一、含义与性质 1、含义：各部门和各层级之间依据法定规则所建立 的一种正式的各种相互关系的体制； 第三节 行政组织结构 一、含义与性质 1、含义：各部门和各层级之间依据法定规则所建立 的一种正式的各种相互关系的体制； 2、性质：抽象而无形的，因此不能直观其存在；
3、结构与模式 优点 缺点 直线集权制 直线参谋制 直线职能制 直线综合制 决策迅速灵活，责任明确，纪律和秩序好，简单， 费用低 领导者要求高 直线参谋制 专业分工，可弥补个行政领导能力的不足 多头领导，削弱统一指挥 直线职能制 既统一指挥又发挥专家作用 职能单位自成体系，不协调 直线综合制 责权利关系明确，利于调动中层积极性，有利于培养综合性管理人才 职能重复，管理费用上升，对公共资源和共享市场的不良竞争集权分权关系处理难度较大
二、行政组织结构功能 1、合理的行政组织结构促进行政目标的实现 2、合理的行政组织结构有利于稳定人员情绪，调动人员的工作积极性 3、合理的行政组织结构促使行政组织系统保持良好的沟通关系 4、合理的行政组织结构是提高行政效率的重要前提
三、影响行政组织层级设置的因素 2、行政组织的层级设置还需考虑以下具体因素： 1、行政组织的层级设置取决于组织规模和组织的管理幅度 （1）组织内部工作任务的相近程度 （2）组织内个工作岗位的接近程度 （3）组织成员的素质条件 （4）工作任务需要协调的程度
四、行政组织结构设置 （一）原则 1、职能目标原则 2、完整统一原则 3、职、责、权统一原则 4、精简原则 5、法治原则 6、动力原则 7、稳定与灵活相结合的原则
（二）程序 1、明确组织的目标和任务 2、将实施目标的各种手段构成有效的管理活动序列 3、将各种管理活动构成合理的“职务” 4、将各种合理的“职务”构成每个人所占有的“职位” 5、将各种“职位”分组成“工作部门”或“行政单位” 6、将各种“工作部门”或“行政单位”你、按横向和纵向的顺序，构成完整的“组织结构” 7、规范组织运行的程序，建立规章制度
五、我国行政组织的层级划分 1、全国行政层次划分（五层）
中央政府（国务院） 省、自治区、直辖市政府 省辖市政府（设区市政府） 地区行署（省的派出机构） 县、自治县、县级市政府 乡（镇）政府
中央人民政府—国务院 我国地方政府的层级系统图 直辖市人民政府 省人民政府 自治区人民政府 特 别 行 政 区 府 地 级 市 人 民 政 府 地 区 行 政 公 署 自 治 人 民 区 政 府 市辖区 人民政府 县级市 人民政府 自治县 人民政府 县 人民政府 区公所 街道办事处 镇人民政府 乡人民政府 民族乡人民政府 居民委员会 我国地方政府的层级系统图 村民委员会
2、国务院机构层次划分： 部、委机构 直属机构、办事机构 司（局）（办事机构不设司局） 处（室）
3、省、自治区、直辖市机构层次划分： 厅（局） 处（室） 科
4、省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分 处（局） 科
5、县级政府的机构层次划分 科（局） 股（科） 全国行政区划（2001年）
第四节 行政组织变革 一、行政组织变革的原因 （一）内部环境因素 第四节 行政组织变革 一、行政组织变革的原因 （一）内部环境因素 所谓组织内部环境，是指组织成员的工作态度、士气、期望、个人价值观念、人员素质的变化、组织结构、组织目标、组织冲突等方面的变化。
（二）外部环境因素 对组织管理和变革发生影响的外部环境包括一般环境因素和特殊工作环境。一般环境因素包括文化、科学技术、教育、政治、经济、社会结构、法制、自然资源、人口特征等许多方面。特殊工作环境主要是指那些与组织具有特定关系，对组织中的成员、结构和运行直接发生影响的外界环境。
二、行政组织变革的动力和阻力 （一）动力 1、环境 政治格局、法律规范、伦理道德、经济发展等 2、目标 组织目标改变可能来自于外部压力或自身压力 3、技术 既是物质的（如电子政府），又是方法的（组织管 理技术等） 4、社会心理因素 动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应， 5、专家和专家群体 非政府人员，但具备丰富的系统知识、理论和方法
（二）阻力 1、利益差别 改革的受益者和改革的受损者 2、习惯性 习惯的力量是经常大的（例如手工和自动化的冲突） 3、认知 对变革目的、方式、后果的模糊认识和理解
三、变革阻力的克服 1、创造和谐的变革氛围 2、广泛参与 3、强制力 4、折中妥协 5、利用个人威望
四、当代行政组织发展的趋势 1、行政权力不断扩张，行政组织的规模日趋 扩大 2、管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充 3、专业化和职业化趋向 1、行政权力不断扩张，行政组织的规模日趋 扩大 2、管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充 3、专业化和职业化趋向 4、组织间的相互依存和协调的加强 5、法律限制和程式化 6、重视社会的目的 7、国际影响和国际化的趋向
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