第二章 社会保障基金 教学要求： 本章要求掌握社会保险基金管理的内涵与外延， 深刻理解社会保险基金管理的重要意义， 正确理 第二章 社会保障基金 教学要求： 本章要求掌握社会保险基金管理的内涵与外延， 深刻理解社会保险基金管理的重要意义， 正确理 解社会保险基金管理的基本框架。这是本课程学 习的重点章。 教学重点：理解社会保障基金的筹集原则，熟悉社会保障基 金的来源和筹集方式。 教学难点：社会保险基金管理的基本框架。 教学课时数：4 学时

第一节 社会保障基金概述 一、社会保障基金的含义及其重要意义 （一）社会保障基金的含义 第一节 社会保障基金概述 一、社会保障基金的含义及其重要意义 （一）社会保障基金的含义 社会保障基金是为了保障劳动者在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本生活需要，依法通过各种渠道筹得的，用于社会保障项目支出的专项经费。

（二）社会保障基金的意义 1. 社会保障实际上就是当社会成员遇到意外风险（如年老、疾病、残疾、失业、工伤、自然灾害或社会动乱导致贫困等等）时，政府出面组织的给予社会成员经济上的援助与资助的制度。 2. 社会保障基金相当于政府强制性的储蓄基金，由于这种基金支付周期长、数量庞大等特点，对促进经济增长有重要作用。

二、社会保障基金的分类 （一）按照基金的营运管理方式 按基金营运管理方式分类： 财政性基金 市场信托管理基金 公积金基金

1. 财政性基金 财政性基金按目前管理方式又分为预算内管理资金和预算外管理资金。国务院1996年发布《关于加强预算外资金的管理决定》明确指出，凡是体现政府职能并凭借或依靠国家所赋予的职权取得的收入都属财政性资金，应纳入财政管理范围。

此《决定》还明确预算外资金是：国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。社会保险各类保险基金中的社会统筹基金属于公共所有的基金，按上述《决定》规定纳入国家预算外管理，建立财政专户，收入上缴财政专户，支出由财政部门按预算外资金收支计划从专户中核拨。

2. 市场信托管理基金 市场信托管理基金的来源按契约或章程，由用人单位和职工(或用人单位一方)缴存，记入个人账户，由基金法人委托受托人管理基金，基金营运管理(包括投资营运)通过市场竞争委托金融中介机构(基金管理公司、投资管理公司)具体运作。凡以个人账户储存积累式的基金都应按这种管理方式管理。

3. 公积金基金 公积金基金是按照法律、法规规定，由用人单位和职工缴存，记入个人账户，产权归个人所有的基金。例如新加坡的中央公积金制度。

（二）按照社会保障项目 1. 社会救济基金 2. 社会福利基金 3. 社会保险基金 4. 其他保障项目基金 （1）住房公积金 （2）补充保障基金 （3）民间保障基金

（三）按基金所有权分类 按基金所有权分类，有公共基金、个人基金和机构基金。 1．公共基金 公共基金为公共所有，其来源有财政拨款、按法律规定由雇主或雇员缴纳的社会保险费(税)、社会捐赠、国际赠款。 2．个人基金 个人基金是归个人所有的非财政性社会资金，但它不同于银行存款和各种有价证券的资金。 3．机构基金 机构基金是用于单位为其职工建立的福利性社会保险基金，所有权归集体，或部分地归集体，按照国家的政策和单位的规章对符合条件的职工给予补贴的资金。

（四） 按账户积累模式分类，社会保障基金可以分为社会统筹账户基金和个人账户基金 社会保险基金的筹集按资金调剂范围可分为社会统筹模式和个人账户模式，前者主要体现为社会成员之间横向的收入调剂和风险分担，后者主要体现为职工一生收入的纵向调剂和风险分担。 社会保险基金按是否有基金积累可分为现收现付制和基金积累制。

在实践中通常是上述两种划分方式的结合，派生出四种模式：一是现收现付社会统筹制；二是个人账户储存基金制；三是社会统筹部分基金积累制；四是社会统筹和个人账户相结合部分基金积累制。

1．现收现付社会统筹制形成的社会保险基金 现收现付社会统筹制是由社会保险机构按以支定收的原则筹资，即由雇主和雇员(或全部由雇主)按工资总额的一定比例(统筹费率)缴纳保险费(或税)。这种方式是以支定收、不留积累，其主要特点是费率调整灵活，社会共济性强，易于操作，比较容易克服基金受通货膨胀和利率波动的影响，具有通过再分配达到公平为主导的特征，它是各国包括养老、医疗、失业等所有社会保险险种采用的传统的筹资模式。

2．个人账户储存基金制形成的社会保险基金 个人账户储存基金制是从职工参加工作起，按工资总额的一定比例(缴纳率)由雇主和雇员(或只有一方)缴纳保险费，记入个人账户，作为长期储存积累增值的基金，其所有权归个人，一次性领取或按月按用途领取。

该模式的主要特点是激励机制强，透明度高，利于监督管理，能形成预筹基金，进入资本市场经营，长期积累增值，个人为未来做出长远保障，具有以效率为主导的特性，较易处置人口老龄风险，也不会引起代际转嫁负担大的社会矛盾。个人账户储存基金制源于企业雇主为职工建立的养老金制度。西方发达国家第二层次的补充性保险普遍采用个人账户储存基金制模式。

3．社会统筹部分基金积累制形成的社会保险基金 社会统筹部分基金积累制是在社会统筹制框架内建立部分基金积累。我国养老保险制度改革初期提出“以支定收，略有节余，留有部分积累”原则，就是这种模式。

4．社会统筹和个人账户相结合部分基金积累制 社会统筹和个人账户相结合部分基金积累制是一种创新模式。我国现阶段养老和医疗保险制度的改革正是采用社会统筹和个人账户相结合的模式。

第二节 社会保障基金筹集 社会保障基金筹集是社会保障基金管理的重要环节，它是指由社会保障经办机构或税务部门，按照社会保障制度规定计征对象和计征方法，根据一定的费（税）率，定期向劳动者及其所在单位征收社会保险金的行为。

一、社会保障基金的来源 1．企业及个人缴纳的社会保障费 2．基金运营收益 3．国家财政补助 4．其它渠道。 （1）发行福利彩票 （2） 社会捐赠 （3）服务收费

二、社会保障基金的负担方式 1．来源：由劳动者个人、企事业单位和政府三方面负担。 2．社会保障费的分担方式。 上述社会保险费通常由三方分担，它说明其负担的对象，是相对社会保障费的总体情况而言的，并非每一种险的保障费由三方分担。

目前实施社会保障的国家中，因不同类型及不同保障种类分担方式不同，主要有： （1）雇主与被保障人共同负担。 绝大多数国家的医疗保险均采用该种分担方式。法国、新加坡、马来西亚、埃及等国的老年、残废和遗属保险；法国、挪威、阿根廷等国的生育保险；瑞士、法国等国的失业保险，其分担方式就是此种方式。

（2）政府与被保障人共同负担。 澳大利亚、瑞士和法国等国的疾病生育保险；阿根廷等国的老年、残疾、遗属保险。被保障人只负担少量保费，大部分保障费由政府负担。

（3）雇主与政府共同负担。 日本、韩国、埃及、德国等国的工伤保险；意大利和埃及等国的失业保险；意大利、荷兰、瑞士、以色列和象牙海岸等国的遗属津贴。

（4）雇主、政府与被保障人共同分担。 英国、意大利、瑞典、瑞士、加拿大、美国、日本、南斯拉夫、挪威、丹麦、墨西哥等国的老年、残废、遗属、疾病生育保险；英国、美国、匈牙利等国的工伤保险；瑞士、西班牙、南非等国的失业保险；匈牙利等国的家属津贴。 （5）被保障人全部负担。 南斯拉夫、巴西等国的失业保险，以及南斯拉夫等国的家属津贴。

（6）雇主全部负担。 法国、意大利、美国、新加坡、加拿大、瑞典、科威特、墨西哥、澳大利亚等国的工伤保险；几内亚的老年、伤残、死亡保险；法国、阿尔及利亚和扎伊尔等国的家属津贴。 （7）政府全部负担。 英国、德国、伊朗等国家津贴；新西兰、匈牙利、英国、澳大利亚等国的失业保险；新加坡、马来西亚等国的疾病生育保险；新西兰、澳大利亚等国老年、残废、遗属保险。

三、社会保障基金的筹资模式 （一） 筹资模式的类型及其比较 1、现收现付制是一种以近期内横向收支平衡原则为指导的资金筹集方式。

（1）现收现付制的基本含义 现收现付制又称“统筹分摊制”、“现金支付制”，它是指政府部门从当年的现实保障需求出发，先将当年所需支出的社会保险费用加以预算，以支定收，将其按照一定比例分摊给现在参加社会保障的所有企业和在职的每个劳动者，用当年收取的社会保障费支付当年的社会保障金待遇。在“以支定收”原则下，当年收缴，当年支付。“代际供养”以德国社会养老保险制度为代表，目前世界上有100多个国家实行。

基本含义包括： ①现收现付制是社会保险的一种重要筹资模式。以近期横向收支平衡为原则。一般来说，在社会保险计划实施的初期，收费率较低，以后随着参保职工年龄结构的变化而逐步提高。 ②一般由政府出面组织和实施公共管理。现收现付制实施代际互济，青年一代赡养老年一代，基金缺口由政府承担最后责任。

③体现再分配功能。社会保险待遇的发放和个人的缴费没有制度性关联，缴费多需要向缴费少的人进行一定的帮助、调剂，这种再分配体现在两个方面：一是垂直方向，二是水平方向。 垂直方向是指社会保险影响人们不同时期收入流的再分配。也叫代内再分配。 水平方向是指社会保险影响同一时期不同收入水平的居民之间的收入再分配， 在现收现付制模式下，是指用在职职工缴纳的社会保险费或工薪税支付离退休人员或其他无法工作的人员的风险津贴，又叫代际再分配。

④雇主与雇员共同缴费。从基金来源看，大多数国家以雇主、雇员缴费为主，政府给予一定的补贴。

（2）现收现付制模式的特点 现收现付制模式的优点： ①能够切实保障每个公民的基本生活水平。一是全体参保职工的风险分散，心理安全的作用；二是对受益人的经济给付，起到维持受益人的合理生活水平，维护劳动力再生产，以及保护和配置劳动力资源的作用。

②能够体现社会保险的互助互济功能。发挥了社会保险的社会补偿性和代际互济功能，又有利于实现社会公平目标。 ③管理简便。首先，费率调整灵活，操作和计算简单易行。其次，没有或很少有基金积累，可以避免通货膨胀之扰。最后，不受工资和资本市场发育的制约。

现收现付制模式的缺点： ①容易加重企业和在职职工社会保险费用负担。这种模式的一个理想前提是在职职工的比例应该大致稳定，这样才能使在职职工的负担不至于逐渐加重。（赡养比：指参保退休人员与参保在职人员的比例。）

②基金收支缺口严重。人口年龄结构是影响养老保险的重要因素之一，从中国的情况看，预计未来城镇老龄人口比例逐渐上升，而劳动年龄段人口比例呈下降趋势，随着人口年龄结构向老年型的转变，老年人口的比例逐渐增大，对养老保险基金的需求也逐步扩大，使得现收现付养老保险制度的基金收支矛盾日益突出，在这种模式下，基金的保值增值完全靠政府财政承担最后的责任，由此造成政府财政负担日益加重，尤其是当经济出现衰退或滑坡时，财政状况就更加窘迫。

③被保险人的权利和义务缺乏稳定对应的关系。参保职工的权利和义务缺乏数量上的长期规划和稳定对应的关系。 ④管理成本高。现收现付养老保险制度的组织方式要求经常调整缴费率，增加了工作量，使制度运行的管理成本较高，无法适应经济和社会发展的需要。

2、积累制社会保障基金 （1）积累制社会保障基金的概念 基金制又称“预提分摊制”、“储蓄制”，是一种以远期纵向收支平衡为原则的筹资模式。它是指社会保障制度的参加者，在工作期间把一部分劳动收入交给一个集中的可用于投资的基金，等参加者退休后，该项基金再以投资所得的回报兑现其当初的社会保险金承诺。

基金制的具体做法是在对社会经济指标（包括退休率、死亡率、工资增长率、通货膨胀率、利息率等）进行长期预测的基础上，确定一个可以保证在相当长的时期内收支平衡的总平均收费率，将其分摊到保障对象的整个投保期。将尚未支出的保险金积累起来进行投资营运。

自20世纪70年代以来，世界各国纷纷改革养老基金管理办法，逐步实施向完全积累制或部分积累制养老制度转换，同时强化养老基金投资运营。实施多元化制度、多层次结构、多渠道筹资和市场化运营的养老基金管理制度是各国养老金制度改革的方向。

(2)基金制的优点 与现收现付制相比，基金制具有以下优点： ①运行机制简便，易被理解、被接受。 ②预筹养老金，抵御老龄化。 ③缴费与待遇关联，形成激励机制。 ④增加社会储蓄，促进经济发展。

(3)基金制的缺点 与现收现付制相比，基金制主要有以下缺点： ①基金贬值风险较大。 ②基金营运风险存在。 ③互济性较弱。基金制注重效率而难以体现社会公平之目标。

（4）完全积累制与现收现付制的比较 ①收入分配效应的比较。 现收现付模式显著的特点是，养老金计划实施的初期收费率较低，以后随着参保职工年龄结构的变化而逐步提高，几乎需要每年调整，它涉及到一个跨代的收入再分配的问题，这往往会影响到不同代人之间的福利。 完全积累制部分或全部来自于参加者个人的缴费，缴费集中起来的基金又要被用来进行投资，它不会影响到下一代人的福利，不存在跨代人的收入再分配问题。即使在基金内部的受益者中间也不存在收入再分配问题。

②经济效应。 现收现付制模式下，就两代人所在的同一个经济而言，一部分潜在的投资被转化成了消费，现收现付制的可能结果是使经济在短期内的消费增加，在长期的积累或投资减少。 完全积累它会把一部分的消费转变为短期内的投资。

（5）中国完全积累制社会保障基金主要包括三项内容： ①全国社会保障基金。全国社会保障基金是指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的中央政府集中的社会保障基金，是国家财政的重要储备。

②个人账户基金。 ③企业年金基金。企业年金基金是指根据企业年金计划筹集的资金及其投资运营收益形成的企业补充养老基金。

3. 部分基金制 部分基金制又称“混合制”或“部分现收现付，部分基金制”，是将近期横向收支平衡原则与远期纵向收支平衡原则结合起来的筹资模式。

（二）中国社会保障基金筹资模式的选择 1. 现收现付制不能满足新形势的要求 2. 基金制不适合中国国情 3. 选择部分基金制，采用“统账结合”的管理方法

四、社会保障基金筹资方式 （一） 筹资方式 1. 缴费方式 含义：社会保障机构通过各种渠道筹集的用于社会保障事业开支的费用。 社会保障基金的缴费方式包括统筹缴费和强制储蓄。

2. 征税方式 社会保障税(费)率是指社会保障单位在一定时期计算和收取保障税(费)的比率。它通常用百分率(%)或千分率来表示。 征税方式即征收社会保障税。社会保障税，亦称工薪税，它是为筹集社会保障基金而向雇主和雇员依据工资总额和个人收入开征的一种专门税种，属于收益税类。

（二） 两种筹资方式的比较 第一，社会保障税比社会保障统筹缴费更符合效益原则，这主要表现在管理效率上。 第二，社会保障税比统筹缴费有更强的约束机制。 第三，社会保障税比统筹缴费更能体现市场经济所要求的公平。

（三） 中国开征社会保障税的构想 第一种观点认为费改税时机已成熟，首先将基本养老保险费、失业保险费和基本医疗保险费合并，统一改征社会保障税，再将工伤保险费和生育保险费逐步纳入社会保障税； 第二种观点认为实行社会保障税后，政府财政将成为社会保障的责任主体，在目前各地社会保障基金缺口大以及人口老龄化进程不断加快的情况下，政府负担会过重，因此目前不应实行费改税； 第三种观点认为在对个人账户部分继续实行缴费方式的同时，对统筹基金部分实行征税，征税工作由税务部门负责。

五、社会保障基金筹资比率 1、确定社会保障费（税）负担比例的因素： （1）保障种类的性质，这是根据保障责任的大小来分担保障费（税）的比例。 老年、疾病等风险是每个劳动者都会遇到的自然性风险，几乎大家都会享受，因而被保障人应交纳保障费（税）。 失业风险是由社会经济原因引起，政府负主要责任，政府应承担其大部分或全部。 工伤风险与生产直接相关，雇主负有重大责任，雇主承担其大部分或全部。

（2）被保障人、雇主和政府三方面各自负担保障费（税）的能力。世界上绝大多数国家采用被保障人和雇主按工资总额的一定比率交纳保费（税）、政府根据财力的可能予以适当补贴的办法，即三方面各自负担份额以各自负担保费（税）的能力为出发点。

（3）国家的社会保障政策。 政府可以根据本国的实际情况，为某些险种确定一个由社会保障各方负担的法定比例。 如英国，国家财政补贴占全部资金来源的43.6%，而实行自助型社会保障的法国，这一比率仅为17.9%。

2、社会保障费（税）的确定方式一般来说有两种，比例保障费（税）制和均等保障费（税）制。 （1）比例保障费（税）。这是以被保障人的工薪收入为基准规定一定的百分比作为保障费（税）率，从而确定应交的保障费（税）的方法。 该方法于1883年在德国实施的医疗保险时首先采用，其费率为被保障人工资的5%。

现在多数国家的大部分社会保障项目采用这种方式，通常分为： 固定比例制：根据被保障人的实际收入征收同一百分比的保障费（税） 等级比例制：又称差别比例制，是按被保障人的收入分为 若干等级，并规定其标准收入，然后就每一等级的标准收入按规定的费（税）率计算保障费（税）。 累进费率制：指因收入高低不同而规定不同的保障费（税）率，对低收入者的保障费（税）就低，对高收入者征收的保障费（税）就高，并且随着收入的递增，保障费（税）率也随之按极递增。

（2）均等保障费（税）制。（英国、丹麦、瑞典和爱尔兰采用此方式） 它又称为同一保障费（税）率制，是不论被保障人或雇主的收入的多少，一律计收同等的保障费（税）的方法。 优点：计算便利、易于普遍实施，在保障金给付方面具有收付一律平等的意义。 缺点：在负担能力方面有失公平。 为了弥补均等保障费（税）制的缺陷，顾及被保障人保费（税）负担能力的公平，有些国家在实行均等保障费（税）制的同时，又采用了等级保费（税）制。

3、社会保障费（税）率。 它是指社会保障单位在一定时期计算和收取保障费（税）的比率。通常用百分率和千分率表示。 制定原则：制定保障费（税）率除可应符合正确合理、稳定灵活的一般要求外，还应符合不以营利为目的的以及以国民收入在国家企事业单位和个人三者之间的分配比例等特殊原则。

它分为： （1） 综合保障费（税）率：是指将两种以上的保障项目综合在一起，根据某一基数计算出来的总保障费（税）。然后，按总的保障费（税）率在政府和雇员之间分别承担比例。 优点：将各种有关联的分项计算费（税）率较困难的保障项目合并为一种统一的费（税）率，简便适用，有利于降低保障成本。 缺点：它排除了特殊风险，不能反映个别险种的特殊情况。

（2）分类保障费（税）率：是指根据保障种类的性质、特征或其他因素分别计算的费（税）率。如工伤保险、失业保险等。 优点：能反映各保障项目的特殊风险情况，使用灵活。 缺点：制定手续比较复杂，不利于降低保障成本。

第三节 社会保障基金运营 一、社会保障基金运营的概念及特征 第三节 社会保障基金运营 一、社会保障基金运营的概念及特征 社会保障基金的运营，是对实行积累制和部分基金制的社会保险基金，暂时不用于支付的节余部分，利用其从收取到支出的时间差，在法律允许的范围内，通过投资运营使其不断增值，并使其增值部分超过一般利息率、工资增长率和物价变动率的资金使用行为。

特征： 第一，政府在社会保障基金的投资方向、模式、结构、区域及规模都有一些特殊性的规定，有的国家将这些规定以法律形式加以强制执行。 第二，社会保障基金的投资要求经济效益与社会效益相统一，促进社会经济长远地、整体地发展。

第三，各国都对社会保障基金的投资收益有不同程度的税收及其他政策的优惠。 第四，社会保障基金是对广大受保人的负债，在进行投资运营时要考虑各类受保人的支付需求，在对受保人风险发生的规律进行精确估算的基础上，选择变现能力和盈利能力不同的资产进行投资。

二、社会保障基金的投资原则 （一）安全性原则 （二）盈利性原则 （三）流动性原则 （四）社会效益原则 三、社会保障基金的投资方向 （一）银行存款 （二）政府债券 （三）公司债券和金融债券 （四）房地产 （五）股票

第四节 社会保障基金管理 社会保障基金管理是指为实行社会保障制度的目标，进行社会保障基金筹集、投资运营、待遇给付及监督管理的全过程。 第四节 社会保障基金管理 社会保障基金管理是指为实行社会保障制度的目标，进行社会保障基金筹集、投资运营、待遇给付及监督管理的全过程。 一、社会保障基金管理模式 社会保障基金管理模式按照基金管理机构的所有制性质不同，可以分为政府集中型和私营竞争型两类。

1、政府集中型基金管理模式 政府集中型基金管理模式即由政府部门或其委托的公共管理部门负责社会保障的基金管理。一般说来，依照国家立法推行的基本保障项目(如公共养老保险计划)的社会保障基金，以采用政府集中型基金管理模式为多，如经济合作与发展组织(OECD)各国、东欧各国以及亚洲的中国、新加坡、印度、马来西亚等等。新加坡的中央公积金制度(CPF)是政府集中型管理模式的典型代表。

社会保障基金的政府集中管理具有规模经济效应，从而可以降低成本。同时政府集中管理可以兼顾社会公平，同时政府集中管理可以降低市场竞争的成本，最大限度地实现国家社会发展的目的。但政府集中管理容易引起渎职和效率低下，也易受制于政治压力。要想提高政府集中管理的社会保障基金的收益率，关键是要看政府能否有效地利用好相关的资源。

2、私营竞争型基金管理模式 私营竞争型即由私营的基金管理机构运用市场机制管理社会保障基金，同时接受政府的监管。通常，补充保障项目(如职业计划、个人储蓄计划等)，以采用私营竞争型基金管理模式为多。当然基本保障项目也有采用私营竞争型管理模式的。智利的养老保险基金管理模式是典型的私营竞争型基金管理模式。

基金管理采用私营竞争型，可以通过市场竞争带来效益。投资决策由经济原因而非政治原因做出。当然，市场竞争也使管理更加复杂，管理成本增大。同时分散化的私营投资管理使经济的规模效应消失。

3、政府集中型与私营竞争型模式的成本比较 社会保障基金管理的效能在很大程度上取决于管理成本。一般说来，社会保障基金的管理成本可以分成两个部分。一是基金运行所需要的成本，二是在管理组织机构内部产生的成本，或者说是一个交易成本的问题。

世界银行从保护老年人和促进经济发展出发，主张采取以私营竞争型为主的多支柱模式，认为政府集中管理的社会保障制度使管理成本持续上升，管理效率低下，而私营竞争型的基金在市场机制的作用下，能提高效率，促进经济的发展。国际劳工组织从全面保护老年人的角度出发，主张建立国家强制实施的保护老年人和丧失劳动能力者及其遗属的社会保障制度，认为政府集中管理可以带来规模效益，克服私营分散管理带来的效率损失，更好地为老年人提供生活保障。

事实上，政府集中型与私营竞争型社会保障基金管理的成本，往往由于在费用支出上的区别而不能直接比较。政府集中管理的基金管理成本数据比其实际水平可能要低一些。 另一方面，大多数私营竞争型的社会保障基金，通常以公共部门和私营部门、债权和产权资本相结合的方式进行投资，以积累社会保障基金，这就是提高了管理成本。

(一)社会保障基金管理成本在不同国家和不同规模下存在较大差异 一般地，规模大的计划比规模小的成本要低。对美国不同规模的私营养老保障计划的管理成本进行比较，得出养老保险计划的规模与其成本支出成反向变动的结论。比如，美国1991年小型确定给付制计划的人均管理成本为518美元，而覆盖10000人以上的大型养老保险计划的人均管理成本却只有62美元；小型确定缴费制计划1991年人均管理成本为259美元，而大型计划的人均管理成本仅为46美元。

(二)政府集中型的管理成本比私营竞争型管理成本低 考虑到政府集中型管理成本的高估因素，私营竞争型的管理成本可能更高。市场竞争使管理费用增加了。

(三)同样是确定缴费制计划，采用政府集中管理，成本低、投资收益率也低，而私营分散管理的成本高、投资收益率也高 在集中管理模式下，政府决定基金的投资和使用，由于规模经济，其管理成本通常较低。 分散的私营竞争模式下，个人可以根据投资收益率和风险状况选择社会保障基金投资公司，私营公司能够收益最大化和风险最小化，因此投资收益率通常比政府集中管理的要高。

政府集中管理具有规模效应，又可避免市场竞争带来的管理成本，其管理成本可能较低，但收益率低，所以其低成本是以牺牲效率为代价的。而分散的私营模式虽然在市场竞争的作用下提高了管理成本，但其投资收益率也高，也有利于实际经济增长。

二、社会保障基金管理的主要内容 （一） 社会保障基金的缴费管理 1. 社会保障登记 2. 征收社会保障费 3. 检查少缴、拖欠社会保障费的情况并做出相应处罚 4. 调整缴费比例

（二）社会保障基金的财务管理 第一，社会保障基金的收入，即社会保障费征缴的财务管理； 第二，社会保障基金的支付，是社会保障费的发放管理； 第三，社会保障基金的存储管理。 第四，社会保障基金的统筹管理，主要是不同地区之间、上下级之间资金的调转引起的财务管理活动；

第五，经办机构的管理费用。 1. 社会保障基金管理部门的财务关系 2. 社会保障基金的现金收支管理 （1）社会保障经办机构的收入户 （2）社会保障经办机构的支出户 （3）财政部门的财政专户

（三）社会保障基金的预算管理 1、社会保障预算模式 目前，社会保障预算模式有四种类型：一是基金预算，美国等国家实行这种模式；二是政府公共预算，即社会保障收支同其他政府收支混在一起；三是“一揽子”社会保障预算，即将一般性税收收入安排的社会保障性支出和各项社会保障基金收支作为一个有机的整体，编制涵盖内容全面的社会保障预算；四是政府公共预算下的二级预算，即半独立性的预算。

(1)基金预算 美国等国的社会保障事业的财务状况以基金的形式来反映，不包括在政府公共预算之内。社会保障是其最大的信托基金，包括养老保险、医疗保险、失业保险等项目社会保障预算收入来源主要是社会保障税、捐款和联邦基金的拨款，社会保障预算支出绝大部分用于社会保障给付与社会福利，一小部分用于管理费，并反映基金结余及其投资情况。

这种模式的优点是：独立于国家预算之外，接受社会公众的监督，其运营均依法进行，透明度高，政府参与的程度小，有利于财政运行。 其缺点是：政府有可能失去对社会保障事业的控制，使其成为独立性很大的单纯的社会福利事业。

(2)政府公共预算 英国、瑞典等福利国家，将社会保障资金全部纳入预算内，同政府其他收支混为一体，国家全面担负起社会保障事业的财政责任。在这种情况下，并不存在名副其实的社会保障预算。 这种模式的优点是：可以切实保障每一位公民的基本生活，体现了较高的福利水平；社会保障支出体现了政府的政策，政府能够控制社会保障事业的发展，直接参与其具体的管理工作。缺点是：政府参与过多，在“福利支出刚性”的影响下，易给财政造成较大的负担。

(3)“一揽子”社会保障预算 这种预算把来自社会保障基金的收支和来自政府公共预算安排的收支合为一体，全面反映社会保障收支、结余、投资及调剂基金的使用情况。

这种模式的优点是：能够全面反映社会保障资金收支情况和资金规模，体现了国家整体的社会保障水平；可以对社会保障的资金需求做出全面、统一的安排，有利于社会保障事业的协调发展，有利于减轻财政负担。 缺点是：涉及部门利益的重新调整，实施难度很大；具体编制方法比较复杂。

(4)政府公共预算下的二级预算 这是指在编制政府公共预算时把社会保障收支单独划出来，编制一个子预算。这种预算模式较政府公共预算模式有了一定的独立性，能够相对完整地反映社会保障资金收支情况。 缺点是：由于没有完全独立，造成社会保障预算管理权限不明，未根本触动政府公共预算管理体制的弊端，使社会保障预算的编制流于形式。

从我国国情来看，我国宜采用“一揽子”社会保障预算模式。即社会保障预算涵盖政府行使社会职能、保证经济正常运行、维护社会稳定的所有行为的资金收支，包括政府一般税收收入安排的社会保障支出和各项社会保障基金收支。

这种模式既能够克服各项基金管理混乱等问题，又能够克服社会保障基金预算不能全面反映社会保障收支状况的弊端，同时吸收了政府公共预算管理办法和社会保障基金预算管理办法的优点。

2、建立社会保障预算的意义 （1）建立社会保障预算是加强社会保障基金管理的客观要求。 （2）建立社会保障预算是健全社会保障制度的重要手段，它可使社会保障资金收支具有较强的稳定性。 （3）建立社会保障预算是规范政府收支，加强宏观调控能力的现实需要。 （4）建立社会保障预算是当今世界大多数国家的主要选择。

3、社会保障预算的主要内容 社会保障预算收支主要包括以下内容： (1)主要收入项目 ①社会保障税(费)收入。 ②财政性预算补助收入。 ③基金投资收益。 (2)主要支出项目 社会保障支出是社会保障预算中最主要的支出项目按项目的比重和作用大小设子项目。

4、社会保障预算编制的原则 社会保障预算的编制应遵循四项原则： 一是全面性原则，即社会保障预算必须反映所有与社会保障事务有关的收支，以利于社会保障基金的统筹与管理，提高资金的使用效益。这就要求将现行各部门掌握的社会保障收支统一归并到社会保障预算之中。 二是统一性原则，即任何社会保障收支都要以总额列入预算，而不应以收支相抵后的净额列入预算。

三是专款专用原则，即社会保障资金只能用于社会保障方面的开支，不得挪作他用。 四是适度结余原则，社会保障支出有相当一部分是在编制预算的难以测算的，为了不给经常性预算造成太大的压力，年度社会保障预算收支相抵应适度留有结余。同时有利于社会保障资金的投资和调剂。

第五节 中国社会保障基金管理中存在的问题 一、筹资方面的问题 1、社会保障基金筹集的基本方案 第五节 中国社会保障基金管理中存在的问题 一、筹资方面的问题 1、社会保障基金筹集的基本方案 社会保障资金（简称社保基金）的来源一般有4个渠道：政府、企业（雇主）、职工（雇员）和基金运营收入。 “统账结合”的社会保障基金筹集办法是指由企业和职工分别按工资总额的一定比例上缴保险费，部分计入个人账户，其余纳入社会统筹，由基金管理机构统一掌握，然后再根据各单位符合被保障条件的职工人数，将收取到的社会保障基金分配到各单位，由单位再分发给职工。

1993年11月，确定了养老和医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）改革方向。1997年7月，在总结改革经验的基础上，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的城镇职工养老保障制度。

其中关于“统账结合”方案中筹资的规定如下：全国统一按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入；企业缴费率一般不得超过企业工资总额的20%。在失业保险方面，缴费率由原先的1%提高到参保单位职工工资总额的3%，其中参保单位缴纳职工工资总额的2%，余下的1%由职工个人承担。

在总结两江（镇江、九江）的医疗保险制度试点改革经验的基础上，国务院于1998年底颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保障制度的决定》，要求1999年底在全国城镇全面推行统账结合的职工医疗保险制度。

2、目前社会保障基金筹集所面临的困难 （1）社会保障计划的覆盖范围过于狭窄，影响了基金的积累。 我国现行社会保障的对象主要为国家机关、事业单位、国有企业和城镇大集体企业，大多数私营企业、三资企业和小集体企业的职工及个体经营者没有参加，而农村社会保障则几乎是一片空白。 （2）缺乏激励机制，基金征管弱化。

二、支付方面的问题 1、基金流失现象严重。 2、人口老龄化对社会保障支付的压力。 3、转型期间的高失业风险带来的失业保险支付压力。 4、提前退休政策对养老保险基金的负面影响。 5、过高的替代率在扩大覆盖面过程中带来的支付压力。

三、管理方面的问题 1、社会保障基金管理的基本模式 中国的社会保障基金主要采取财政总监督下的部门分管模式。他主要通过财政部、劳动和社会保障部、民政部行使基金管理职能，卫生部、教育部等政府职能部门及一些半官方机构、民间团体亦在自己的职责范围内行使着对一些基金的管理权。“部门分工、适度统管”的体制。

（1）财政部直接管理着部分财政性保障基金，同时参与管理社会保险基金及民政部门管理的社会保障基金等。 （2）劳动和社会保障部主要负责城镇和农村社会保险事务，管理着包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险基金在内的各项社会保险基金。 （3）民政部主要负责城乡社会救济、社会福利和优抚安置事务，管理着多项财政性社会保障基金，包括救灾资金、国家福利资金、优抚安置资金等。 （4）卫生、教育、建设等部门管理着公共卫生基金、教育福利基金、住房公积金等。 （5）自治或半自治机构承担着相应的社会保障基金管理责任。

（2）社会监督力度不够，缺乏独立的监管机构 （3）管理机制不健全，没有专业的运营机构，基金管理社会化程度低。 2、目前我国社保基金管理存在的问题 （1）缺乏统一的法律规范，执行不力。 （2）社会监督力度不够，缺乏独立的监管机构 （3）管理机制不健全，没有专业的运营机构，基金管理社会化程度低。 （4）历史原因造成，社会统筹基金和个人账户基金实行混合管理，导致空帐现象严重 （3）统筹范围小，层次低，权力分散。 （5）基金投资渠道单一，无法满足保值增值目标。

复习题： 1.社会保障基金管理主要包括哪些内容? 2.选择社会保障基金管理模式应当考虑哪些因素? 3.试比较分析集中管理模式与分散管理模式的利弊。 4.社会保障基金管理的特点是什么? 5.社会保障基金预算管理有何重要意义? 6. 社会保障基金管理中存在哪些问题？