第六章 立法

第六章 立法 第一節 概說 第二節 立法院的地位及性質 第三節 立法院的組織 第四節 立法院的職權 第五節 立法院的會期及議事原則 第六節 立法院與國民大會、總統及各院的關係

第一節 概說 一、立法為國家統治活動之一 立法，為國家統治活動之一。在採三權分立 制國家，行政、立法、司法三者鼎足而立； 我國採行五權憲法，國家的統治活動，包括 行政、立法、司法、考試、監察五項，立法 並不包含監察。

第一節 概說 二、立法功能關係民主憲政之發展 現代國家，推行民主憲政者，幾全採行代議制 度。而代議制度或代議政治，時以立法權為核 心。 經由定期選舉代表，使立法機關功能充分發揮， 是現在民主政治之真諦，亦足證立法之重要。

第一節 概說 三、立法與行政關係密切 「立法與行政，實為一個行動的兩個階段」法 案，經由行政部門提出，立法部門審議，始能 成為法律。再如行政院所提預算案，須經立法 院三讀通過，使成為政府總預算，而有法定預 算之稱。」

第一節 概說 四、各國立法體制各有特色 各國立法機關，有採一院制者，有採兩院制者， 間或亦有三院制者，如奈及利亞，設有分別代表 東、西、北的三個國會議院。 兩院制，首先在議會的發祥地英國發展；美國建 國、法國大革命後亦相繼採行兩院制。此制，國 會由兩個議院組成，其理論上的優點或採行的理 由是： (1)冷卻作用(2)制衡作用(3)反映不同的利益。

第一節 概說 以立法院為我國最高立法機關，係立法事務的 專責機關，因此我國明顯採行一院制。 其缺點為： (1)使議院彼此卸責、議事輕率； (2)使立法遷延不決； (3)使行政部門無所適從。 以立法院為我國最高立法機關，係立法事務的 專責機關，因此我國明顯採行一院制。

第一節 概說 五、立法深受社會政治影響 立法，為政策合法化最重要的程序；立法院， 掌理立法權，功能至為重要。以民主程序、政 黨政治，多於焉展現，故如何脫離泛政治意識 形態之爭，除卻機械制衡的觀念，塑造合於憲 政精神的新國會形象，誠為憲政革新務本之道。

第二節 立法院的地位及性質 第一目 立法院的地位 第二目 立法院的性質

第一目 立法院的地位 一、立法院須受人民監督 立法院雖為我國最高立法機關，但依五權憲法 架構及全民政治、國民主權原理，立法院仍需 受人民監督。依據中山先生之主張，人民應有 充分的政權，除了以選舉、罷免權監督政府之 人事，更以創制、複決權監督政府的法律。

第一目 立法院的地位 二、立法院為中央政府的立法機關 依憲法規定，屬於中央之立法事項，由立法院 立法；屬於省、縣之立法事項，由省議會、縣 議會立法。因同樣行使立法權，故立法院、省 (市)議會、縣(市)議會等均為立法機關。唯立 法院為中央政府的立法機關，與省、縣等地方 議會之為地方立法機關不同。

第二目 立法院的性質 一、立法院相當於外國之國會 立法院掌理議決、預算審議，為我國國會之重 心。在民國八十一年修憲後，監察院不在是民 意機關；八十九年四月修憲後，國民大會成為 不定期召集的「任務型」組織，立法院之為國 會機關，益加明顯。

第二目 立法院的性質 二、立法院為帶有政權機關性質之治權機關 行憲後，立法委員非派任而係由人民選舉，立 法委員的產生，與國民大會代表無所殊異，並 享有言論免責權，而人民亦得依法罷免之，與 普通治權機關之成員為公務員不同。 行政院對立法院負政治責任，立法委員開會時， 得向行政院院長及各部會首長質詢，立法院兼 具政權機關之性質，代表人民監督行政部門， 其與國民大會之為政權機關，而政府(治權)機 關應向其負責的權能區分理想，道理相通。

第三節 立法院的組織 第一目 立法委員 第二目 立法院院長、副院長 第三目 立法院各種委員會 第四目 立法院的幕僚機構

第一目 立法委員 一、 立法委員的選舉 (一)憲法原文的規定 立法院立法委員之選舉係採大選舉區，並以每 一省、市為單位，每一單位選區至少可選出五 位立法委員。唯民國61年起，依動員戡亂時期 臨時條款之規定，開始舉辦之增額立法委員選 舉，不受上述憲法規定之名額限制，大量增加 立法委員人數，以提高人民的政治參與機會， 並且每三年改選一次：而與第一屆資深立法委 員共同行使職權。

第一目 立法委員 第二票依政黨比例代表制分配名額 (二)民國九十四年憲法增修條文之規定— 單一選區兩票制 (二)民國九十四年憲法增修條文之規定— 單一選區兩票制 第一票依小選舉區多數代表選出（每區選區一名）； 第二票依政黨比例代表制分配名額

依憲法增修條文(民國九十四年六月十日公佈)第 四條第一項之規定，立法院立法委員字第七屆起 為113人，任期四年，連選得連任，於每屆任滿前 三個月內，依左列規定選之，不受憲法第六十四 條及第六十五條之限制： 1.自由地區直轄市、縣市73人。每縣市至少一人。 2.自由地區平地原住民及山地原住民各三人。 3.全國不分區及僑居國外國民共34人。

第一目 立法委員 前一項第一款依各直轄市、縣市人口比例分配， 並案應選名額劃分同額選舉區選出之。 第三款依政黨名單投票選舉之，由獲得分之五 以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之，各 政黨當選名單中，婦女不得低於二分之一。

第一目 立法委員 二、立法委員的人數 民國九十四年六月修憲，規定立法委員自第七 屆起為一百一十三人。此項所謂「立委減半」 的改革，在修憲之後，都成為朝野論爭焦點。

第一目 立法委員 至認為立法委員兩百二十五人，人數太多或應 予減半者，其理由多為： (1)台灣地區人口僅兩千三百萬，國會議員人數 應與人口數成比例，代表的人口數宜過少。 (2)「立法院是社會亂源」，減少立委人數，應 可降低「危害」程度。 (3)立法權過大，必須制約，減少立委可以收削 減國會權力之效。 (4)甚至，立委人數減半也是精簡政府組織的一 環。

第一目 立法委員 其實，國會亦為社會組織，必需具相當員額規 模，始得有效運作。而國會更是民意機關，尤 應考量所為決議的代表性、正當性。如以立法 院十二個常設委員會而言，每位立委限定參加 一委員會，如立委兩百二十五人減半，則委員 會人數極為有限，其運作程序及決議，是否具 正當性及代表性，不免受到質疑。

第一目 立法委員 三、立法委員之任期 (一)憲法原文的規定 立法委員之任期為三年，連選得連任，其選舉 於每屆任滿前三個月內完成之(憲法第六十五 條)。 (二)增修條文的規定 立法委員自第七屆起任期改為四年，連選得連 任(九十四年六月十日總統公佈憲法增修條文第 四條第一項)。

第一目 立法委員 四、立法委員不得兼任官吏 依憲法規定，立法委員不得兼任官吏(第七十五 條)。此項限制之規定，與我國憲法原具有內閣 制精神不甚協調，而與總統制國家行政與立法 兩權分立有類似之處。

第一目 立法委員 再者此項兼職之限制，乃基於立法委員之職權 及身分之考慮，依照歷次司法院解釋，其限制 對象包括： 1.受有俸給之文武職公務員(釋字第四號、第二 四解釋) 2.公營事業機構之董事、監察人及總經理(釋字 第二四號、第二五號解釋) 3.國民大會代表(釋字第三0號解釋) 4.省、縣地方議會議員

第一目 立法委員 可知立法委員不得兼任官吏，非謂官吏以外任 何職業得以兼任，仍須視其職務之性質，與立 法委員之職務及身份是否相容。而立法委員如 就任官吏，即應辭去立法委員職務，其未辭職 就任官吏者，應於就職時，視為辭職(司法院釋 字第一號解釋)。

第一目 立法委員 五、立法委員的職業倫理 立法委員為中央民意代表，代表人民行使立法 權。而立法工作，係行政機關、立法機關、政 黨、民間團體(利益團體)等互動的結果。 今立法委員置身於內、外在環境的支持與需求 下，扮演著代表者、立法者、溝通者、政黨成 員等多重角色，故其職業論理的建立益顯迫切 需要。目前僅有公職人員財產申報法等少數法 律為之規範，至於遊說法、政治獻金法、財產 信託法等法律尚待制定，固立法規範似嫌不足。

第一目 立法委員 民國八十八年一月十二日立法院三讀通過立法 委員行為法。該法要求立法委員應秉持理性問 政，共同維護議場及會議秩序，明定禁止之行 為。 並要求對秘密會議之事項及決議保密；不得兼 任公營事業機構之職務；有關遊說及政治捐獻 活動應依法律規定。此外，就委員之違規者設 定懲處紀律。

第一目 立法委員 六、立法委員之保障 立法委員為民意代表，享有一般民意代表之保障， 其保障有二： (一)言論免責之保障 亦即享有言論免責權。立法委員在院內所為之言 論及表決，對院外不負責任(憲法第七十三條)。 而依據司法院釋字第四三五號解釋，立法委員之 言論免責保障，限於與職權有關之言論，故保障 之宗旨在維護立法委員受人民付託之職務地位， 並避免國家最高立法機關之功能，遭受其他國家 機關之干擾而受影響。

第一目 立法委員 至於立法委員之行為若觸及刑責，如蓄意之肢 體動作，顯然不符意見表達之適當情節，至侵 害他人法益者，在情節重大而明顯，獲被害人 提告訴或自訴時，司法機關得依法偵查、審判 之。

釋字435 憲法第73條規定立法委員在院內所為之言 論及表決，對院外不負責任，旨在保障立 法委員受人民付託之職務地位，並避免國 家最高立法機關之功能遭致其他國家機關 之干擾而受影響。為確保立法委員行使職 權無所瞻顧，此項言論免責權之保障範圍， 應作最大程度之界定，舉凡在院會或委員 會之發言、質詢、提案、表決以及與此直 接相關之附隨行為，如院內黨團協商、公 聽會之發言等均屬應予保障之事項。

越此範圍與行使職權無關之行為，諸如蓄 意之肢體動作等，顯然不符意見表達之適 當情節致侵害他人法益者，自不在憲法上 開條文保障之列。至於具體個案中，立法 委員之行為是否已逾越保障之範圍，於維 持議事運作之限度內，固應尊重議會自律 之原則，惟司法機關為維護社會秩序及被 害人權益，於必要時亦非不得依法行使偵 審之權限。

釋字第435解釋與釋字第165號解釋所對地方民 意代表意旨相同，皆強調言論免責的相對保障 主義。 言論免責特權旨在保障民意代表之行使職權不 受到壓迫，並非私權，故縱使其表示拋棄，亦 不發生效力。 此所稱言論與表決，包括積極言論表決與消極 不言論與表決之自由。將立法院內所為言論， 登載於公報，或另行出版，亦應在免責範圍。

第一目 立法委員 (二)不被逮捕之保障 立法委員除現行犯外，非經立法院許可，不得 逮捕或拘禁(憲法第七十四條)。經八十六年修 憲，此項保障限於立法院會期中(憲法增修條文 第四條末項) 議會貴乎自律。議會為自律自治機關，於其權 限範圍內，自行決定議會內部事務，稱議會之 自律權。就由此項自律權，議會得以維持內部 秩序而順利運作。

刑事訴訟法 88 現行犯，不問何人得逕行逮捕之。 犯罪在實施 中或實施後即時發覺者，為現行犯。 有左列情形之一者，以現行犯論： 一、被追呼為犯罪人者。 二、因持有兇器、贓物或其他物件、或於身體、 衣服等處露有犯罪痕跡， 顯可疑為犯罪人者

第二目 立法院院長、副院長 一、立法院院長、副院長的產生 立法院設院長、副院長一人，由立法委員互選 之(憲法第六十六條)。可知立法院院長、副院 長仍具有立法委員之本職身分，而其任期亦與 其立法委員之任期相同，以三年為限。此項體 制，乃因民意機關係和議機關，並且自律自治 之故。

第二目 立法院院長、副院長 二、立法院院長的職權 立法院院長之職權有： (1)主持立法院院會 (2)對外代表立法院 (3)召集立法院臨時會 (4)應總統之召集，會商解決院際爭執 (5)與其他四院院長組織委員會，以解決省自治法 施行中之重大障礙 (6)在第三屆國民大會設議長前，召集國民大會臨 時會(憲法增修條文第一條第四項) (7)綜理立法院院務，監督院內職員。

第二目 立法院院長、副院長 三、立法院院長的地位 有關議長應否保持獨立地位，需視政府體制而 定。如英國國會議長，其初任者雖為多數黨之 議員，但一任議長之後，即與政黨絕緣，以超 然獨立的地位、公正的態度處理議會事宜，任 職終身，不隨國會政黨形勢的消長而更替。 而美國國會議長，於美國採行總統制下，因總 統及其閣員不兼任國會議員，不能出席國會參 加討論，貫徹黨的主張，故議長必須肩負政治 任務。議長由多數黨領袖出任，站在黨的立場， 本著黨的主張，以實現黨的立法政策。

第三目 立法院各種委員會 立法院得設各種委員會。各種委員會得邀請政府 人員及社會上有關係的人到會備詢(憲法第六十七 條)。 一、委員會的必要與重要 國會所設委員會具有以下主要功能： (1)法案的準備 (2)因分設各種專業委員會而得有效監督行政部門 (3)委員會成為法案及預算案一讀會主要場域 (4)委員會因程序公開而有社會教育的功能。

第三目 立法院各種委員會 二、立法院的委員會 (一)常設委員會 立法院設： (1)內政及民族委員會 (2)外交及僑務委員會 (3)科技及資訊委員會 (4)國防委員會 (5)經濟及能源委員會 (6)財政委員會

第三目 立法院各種委員會 (7)預算及決算委員會 (8)教育及文化委員會 (9)交通委員會 (10)司法委員會 (11)法制委員會 (12)衛生環境及社會福利委員會 (立法院組織法，八十八年一月十二日修正通過， 第十條)

第三目 立法院各種委員會 (二)特種委員會 立法院於必要時，得增設各種委員會或特種委 員會，要有：(1)程序委員會(2)紀律委員會(3) 修憲委員會；此外尚有經費稽核委員會、公報 指導委員會等。

第三目 立法院各種委員會 (三)全院委員會 立法院全院委員會，係專為審查審計部審議長之同意案， 以及審查行政院移請覆議案而設。立法院全院委員會與 立法院院會(即立法院會議)不同，要有： 1.主席不同 2.出席人數不同 3.議程限制不同 4.議題不同 5.辯論程序不同 6.先後關係不同

全院委員會 「全院委員會」與立法院組織法第4條所稱之「立法院 會議」（簡稱院會）不同。 立法院院會係憲法賦予立法院權限有關「實體事項」的 決議機關，由地位完全平等之立法委員組成。 其組織必以立法院院長為主席（立院組 § 4 )，而後才 有其他人選的可能。 全院委員會其成員雖亦由所有立法委員組成，但只能就 「程序事項」討論，而後再提「院會作成決議」。 全院委員會主席，依立法院組織法（2005.2.2.）第4條， 原則上亦為立法院院長，「院長因事故不能出席時，以 副院長為主席；院長、副院長均因事故不能出席時，由 出席委員互推一人為主席。」

全院委員會 依立法院職權行使法（2002.1.25）規定，須由全院委 員會決定之事項有： 一、總統依憲法增修條文第2條第3項之規定發布緊急命 令，提交立法院追認時，不經討論，交全院委員會審查； 審查後提出院會以無記名投票表決。未獲同意者，該緊 急命令立即失效（§151) 二、立法院依憲法第104條（審計長）行使同意權時， 不經討論，交全院委員會審查，審查後提出院會以無記 名投票表決（§29 ) 三、覆議案不經討論，即交全院委員會，就是否維持原 決議予以審查（§ 33-I)

全院委員會 四、對行政院院長不信任案應於院會報告事項進行前提 出，主席收受後應即報告院會，並不經討論，交付全院 委員會審查。全院委員會應自不信任案提報院會72小時 後，立即召開審查，審查後提報院會表決。前項全院委 員會審查及提報院會表決時間，應於48小時內完成，未 於時限完成者，視為不通過（§37 ) 五、依前條規定彈劾總統或副總統，須經全體立法委 員二分之一以上提議，以書面詳列彈劾事由，交由程序 委員會編列議程提報院會，並不經討論，交付全院委員 會審查（ §43-I )

六、立法院依憲法增修條文第2條第9項規定提 出罷免總統或副總統案，經全體立法委員四分 之一之提議，附具罷免理由，交由程序委員會 編列議程提報院會，並不經討論，交付全院委 員會於15日內完成審查。全院委員會審查後， 即提出院會以記名投票表決，經全體立法委員 三分之二同意，罷免案成立，當即宣告並咨復 被提議罷免人

第四目 立法院的幕僚機構 立法院的幕僚機構包括： 一、秘書長 二、秘書處 三、主計處及人事處 四、議事處 五、公報處

第四目 立法院的幕僚機構 立法院的幕僚機構包括： 六、總務處 七、法制局 八、預算中心 九、國會圖書館 十、立法委員助理