九十八學年度水土保持學系 碩士在職專班 專題討論(四) 9375 九十八學年度水土保持學系 碩士在職專班 專題討論(四) 9375 農村社區土地活化之探討 第二次報告 授課老師：陳文福 教 授 指導老師：林昭遠 教 授 學生：蔡雅婷 學 號： 59742103 99 年 6 月 5日

報告大綱 前言 前人研究 研究材料與方法 結果與討論 結論與建議 參考文獻

前言 台灣傳統以農業為主，在資源有限的情形下，農村地區之土地利用並無整體規劃，致人口有嚴重外移及老化現象。 現今政府在「愛台十二項建設」下推動農村再生計畫，以促進農村土地活化、提升農村整體發展為目的，而目前尚未立法通過之「農村再生條例(草案)」主要精神係以現有農村社區為中心，讓居民以由下而上的方式共同參與農村再生計畫，建立農村整體再生活化，解決農村閒置空間窳陋、公共設施不足、景觀綠美化缺乏等問題。 本文依據農村再生計畫之精神，由農村社區土地活化之觀點，探討現有地政相關法令與農村土地之關係，以非都市土地容許使用、非都市土地變更編定等法令說明農村社區建物、土地利用等執行方式，作為執行及促進農村社區土地活化的參考。

前言 農村土地利用之相關法令繁多，除了現今推動之農村再生強調土地活化外，亦有其他相關法規有相同之功能，但法源依據、執行方式、適用對象等不盡相同，本文希望能將其整理後分別說明，亦探討體制外所謂土地「活化」的利用現象，是否因法令未周延而導致此種情形發生。如何合法的活化農村土地為農村再生計畫之重要課題。 「活化」字面意義為將停滯、未進步、無法使用的予以改變、轉換、採用新方法，使其重起生機重新可使用。套用在土地上，除了改善污染土地重新可被利用之外，本文強調將農村土地依土地功能分區檢討土地容許使用項目、建築強度等，使農村土地在符合土地使用管制規則下發揮最佳使用機能，避免各項不同使用目的之土地散落凌亂，無法整合更無法管制，導致違建、違規開發、公共設施無限擴張，地方政府負擔增加之情況。 本研究旨在以區域計畫土地使用分區與使用地編定類別原則下，導入農村再生發展區之功能分區概念，進而與現行土地使用制度接軌，以達到合法、合理土地使用為原則，並利用土地活化的過程，將散居的農村住戶儘量予以整併，形成整齊聚落，加入完善之公共設施，如給水、污水、電力電信、光纖、瓦斯等管線及聯絡道、開放空間等，避免凌亂、距離遠而增加工程及維護費用。

前人研究 行政院農委會，2003，「水土保持技術規範」 劉昌文，2008，「農村社區重劃公共設施保育效益之研究」 內政部營建署，2008，「非都市土地開發審議作業規範」 「農村再生條例(草案)」

一、農村社區土地活化之執行方式 依據「農村再生條例」(草案)第三條，農村社區係指非都市土地既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之區域，故本研究對農村社區土地活化流程之探討以非都市土地為主，依非都市土地上位計畫(區域計畫法)及相關法令(非都市土地使用管制規則、非都市土地開發審議作業規範、農村社區土地重劃條例、農地重劃條例)等予以分析。在整頓農村土地、整體規劃公共設施原則下，農村社區土地活化方法大致可分為「農村社區土地重劃」、「農村再生」、「集村農舍」等三種型式，其法令依據、執行方式皆有所不同。

1.1 農村社區土地重劃 ㄧ般農村內農田廣佈，住宅聚落零星發展，公共設施缺乏，土地使用效益不彰，致未使用或無有效使用的空地閒置，可透過農村社區土地重劃之開發模式規劃住宅街廓及必要之道路、兒童遊樂場、社區活動空間等公共設施及公用設備，以加速改善農村聚落之生活品質，塑造地區之整體意象，並提振農村土地轉型再利用，以高標準之公共設施比例，實質改善公共空間條件，提升居民生活品質及整體發展效益。

1.2 農村再生 1.2.1 法令依據 區域計畫法、非都市土地使用管制規則、非都市土地開發審議作業規範、農業發展條例、農業發展條例施行細則、農村再生條例(草案)等。 1.2.2 執行方式 「農村再生條例(草案)」主要精神係以現有農村社區為中心，讓居民以由下而上的方式共同參與農村再生計畫，建立農村整體再生活化，解決農村閒置空間窳陋、公共設施不足、景觀綠美化缺乏等問題。農村社區依功能分區探討土地使用分區及編定內容，再依循非都市土地變更程序進行土地分區變更。

1.3 集村農舍 「集村農舍」顧名思義就是集中申請農舍，需由一定人數以上於一宗土地或數宗相毗鄰農業用地集中興建農舍，整體規劃農舍及其公共設施。

研究材料與方法 社區選定-苗栗縣頭屋鄉獅潭社區(農村再生試辦區) 研究方法-本文依農村再生精神，以農村社區土地活化為出發點，分別就地政、水土保持、社區營造等層面探討農村再生條例(草案)與現有地政法令、水土保持、景觀綠美化等相關法規、技術、環境背景之關係，由非都市土地變更流程、水土保持技術規範、非都市土地開發許可等探討農村社區建物保存與維護、土地合理利用、整合性農地整備等，列表分析比較農村社區土地活化流程，以達富麗農村為最終目標。

論述農村社區土地活化與現行法規相競合之處 研究材料與方法 農村社區土地活化之探討 農村社區基本圖資建立與分析 相關法令蒐集與彙整 論述農村社區土地活化與現行法規相競合之處 結果與討論

獅潭社區範圍 本試區位於苗栗縣頭屋鄉，東邊與獅潭鄉相鄰，南面與公館鄉接壤，西面和西北方與苗栗市及後龍鎮相連，北面則以造橋鄉為界。

獅潭社區高程分布表 獅潭社區高程分布圖

獅潭社區坡度分布圖 獅潭社區坡度分布表 獅潭社區坡向分布圖 獅潭社區坡向分布表

獅潭社區之土地利用 獅潭社區水系分布 朝後龍溪方向開口外，其餘三面群山環繞，是頗為標準的盆地地形，因此大部份的河川，均自四周流向中央，最後西流匯入後龍溪 由國土測繪中心所繪製之土地利用圖資，顯示土地利用主要以農作及天然林為主

獅潭社區陡峭區位之空間分布 獅潭社區非屬特定水土保持區且社區內無水土保持局所公告之土石流潛 勢溪流，現階段環境敏感區位之檢討僅需注意山坡地範圍內陡峭區位之土地 有否超限利用。圖為依據5m x 5m DEM 資料所萃取各集水分區之陡峭 區位。

結果與討論 農村土地活化技術層面之探討 在諸多法令的嚴格管制下，農村社區土地或非都市土地欲藉它種型式土地利用之活化方式，著實不易，姑且不論要大規模的土地變更作業，在原本生產農地中，要做其他形式之活化，如：農業設施之容許使用、農業整坡的申請等，雖然僅是簡單地填具依各法施行條例或辦法所編定之制式表格，但核准與否，其過程不可諱言地各縣市鄉鎮公所仍有所差異，承辦人不同也有所差異。 台灣在管制的層面上，不論是個人行為、交通、行政、法制、建築等，都存在著相同的問題，即法令繁複、執行鬆散，就建設及土地管制而言，目前所看到的是不論都市到鄉村，大樓到平房，存在著數不清的違建，放諸農村土地(非都市土地)而言，即是存在違規的土地開發、程序違法或實質違法的建物，舉例來說，只要一條大馬路開向農地，二邊馬上依農業設施名義申請了倉庫，搭起了鐵皮屋，開了汽修場、工廠…等，農地蕩然無存，只要有一、二塊農地如此，接下來旁邊土地全部效法，是否合法申請無從得知，農民樂得坐地收租，因多數情形大於農耕收入，此情況已存在很久。 合法申請之土地利用需經過重重關卡，一大堆的委員會審議，甚至容易發生不同專業領域之委員意見衝突，使開發單位無所適從，因部分機關將合法土地開發業者一視同仁，皆視為攫取土地資源創造暴利的財團而提防著，故一個完整的申請案3~5年才完成者比比皆是。大型開發案甚至動輒10年以上。而在上有政策，下有對策的情形下，各種類型的普通申請模式在近年來反而更常見到，說明如下。

結果與討論 農村土地活化技術層面之探討 1.農業設施容許使用之申請 原本在農地申請農業設施，諸如：駁坎、農路、資材室、農機室、溫室、花房…等，為了農業生產是為必要，但在合法申請、非法使用，或部分申請、擴大使用之情形下，即造成了農地到處有鐵皮屋、工廠、停車場、倉庫…等，而在山坡地即造就了庭園咖啡、休閒餐廳…等，此種土地利用並非一定之對錯，但既是事實，就有法令不周延之箝制或人民不守法之冒進的問題。

結果與討論 農村土地活化技術層面之探討 2.雨後春筍般的農舍 北宜高開通後，宜蘭-北部都會區視為後花園，隨即湧入大批買農地蓋農舍之「移民潮」，農地隨即飆漲，原本以「分」為單位計價的農地買賣，也如建地般以「坪」為單位，其源頭即來自「農業發展條例」於89年1月26日修正公告農地可自由買賣，但限制了分割之最小面積，故在宜蘭農地內看到了只安裝一個大門的「農舍」，等待的是第一次可移轉後，供新地主再加蓋，也看到了山坡地上，沿路架設廣告引領著期待山居的人，去跟地主購買一單位756坪的農牧用地，買地送屋，自蓋農舍等，創造心目中美麗的山中小屋(如圖11~12)，但日後可能造成沒路的要修路，沒電的要接電，若因豪雨造成土砂災害，原本不需修復的，就為了新增保全對象而必需整治，故公共設施投資需增加。 圖13為農地未分割前之原始地形圖，區內有土路分佈，申請人依土路分布狀況以農地最小分割面積為單元，分割成數宗土地後，如圖14，再銷售給欲在山中創造美麗小屋的買主，遂以農舍名義分別申請，此為現今農地開發方式之ㄧ，提供土地分割前、後作為對照。

Type 1 Type 2 農舍銷售廣告 圖12、農舍銷售廣告 圖11、山中小屋示意圖 圖13、基地範圍地形圖 圖14、土地分割後地籍圖

結論與建議 本文針對農村土地活化之「農村社區土地重劃」、「農村再生」、「集村農舍」等三種型式及一般土地開發流程歸納說明，以提供其他相關土地開發有多種規劃方向之選擇，得依據土地種類、座落區位及開發規模選擇適當的土地利用方式，以達到合法、合理土地使用為原則。 文中另提出土地開發申請流程中面臨技術層面之問題，主管機關與申請單位間因所持立場不同而產生互相防備之局面，是否有相關配套機制可使申請過程更臻完善，如何在土地開發與土地使用管制間取得平衡點為相當重要之課題。

結論與建議 為落實國土保安或復育政策方向，並達到保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用等目的，如何完整規劃農村土地並對整體環境之衝擊降至最小，以下幾點意見供公、私領域參考。 農村社區活化仍需建立在相關土地利用之法規上，故相關土地管制項目需與其他非都市土地農牧用地、林業用地或都市計畫保護區、農業區等土地管制項目配合 農村土地為防止公共設施零亂、效率不彰、興建及維護成本增加，故一定要有整體集中管制的機制，此為農村再生中核心聚落劃定的重要目標。

結論與建議 相關法規若無法滿足社會變遷之需求，即應修法以收實質管制之效，如「休閒農業輔導管理辦法」限制了餐飲區之設置，全區申請範圍需大於10公頃即不符所需。(滿山遍野的休閒咖啡好像每個規模都很小，也都在賣餐飲，也受到一般大眾及政府相關單位之大力推廣) 簡易水土保持申報者： (1)申請內容有七項目，建議需有加權比例，當大於一總數，則不得申請，例如不可同時申請4m寬以下農路450m長時，又申請農業整坡1.8公頃。 (2)簡易水土保持申報內容中並未有工程量體的限制，當某地申請4m寬以下農路450m長，符合項目規定之ㄧ，但要施設10m高擋土牆100m長，是否准予?依水土保持計畫審核監督辦法第11條，簡易水土保持申報書並無明文規定需遵循水土保持計畫格式檢討相關水土保持技術規範，如何強制控管簡易水土保持申報之品質實為重要之課題。

結論與建議 多方面教育宣導、積極的管制。在山坡地水土保持的宣導與各級政府配合，如水土保持相關技師公會技師群進行教育宣導，成效卓著，讓土地所有權人知道土地之開發利用有一定法令需遵循，其申請途徑亦需讓土地所有權人充分了解，政府主管機關亦應積極協助人民申請，以期土地合法、合理之利用。

參考文獻 1.行政院農業委員會水土保持局，2009，「農村綠環境與水土資源保蓄之探討」。 2.毛冠貴，1995，「台灣農村規劃建設體系與相關法令之探討」。 3.羅志賢、謝長裕，2005，「非都市土地開發實用指引」。 4.施傳旺，1999，「農地重劃與農村社區更新結合辦理之可行性探討」，台灣地政，156：37-40。 5.劉冠德，2000，「以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之研究」國立台北大學地政學系碩士論文。 6.新竹縣政府，2004，「九十三年度計畫實施新竹縣橫山鄉內灣農村社區土地重劃先期規劃報告書」。 7.劉健哲，2005，「農業農村與農村規劃」國立中興大學農村規劃研究所。 8.陳鴻明，張益三，2000，「山坡地災害評估因子問題之探討」，中華民國都市計劃學會年會暨論文發表研討會。 9.曾沛晴，2008，「以景觀系統探討坡地農村重劃區綠帶配置效益之研究」中興大學水土保持學系碩士論文。 10.曾志銓，2001，「滯洪池系統最佳化之研究」，國立中央大學土木工程研究所碩士論文。

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