农村五保供养政策法规解读 民政厅社会救助处 田智勇 2015年8月6日 鄂尔多斯 tianzhiyong1971@163.com

四个问题： 农村五保供养制度的发展历程 农村五保供养现行法规政策解析 农村五保供养发展现状及存在问题 《社会救助暂行办法》及农村五保供养制度的转型

一、农村五保供养制度的发展历程

农村五保的起源（1953-1957年） 农村五保供养源于新中国成立后的集体主义思想，与建立农业生产合作社---人民公社的发展思路相一致。 毛泽东在1953年10月、11月间提出走农业合作化的道路，并指出：农村有“百分之十左右的缺粮户，其中有一半是很困难的，鳏寡孤独，没有劳动力，但是互助组、合作社可以给他们帮点忙”。他又说，“大合作社也可使得农民不必出租土地了，一二百户的大合作社带几户鳏寡孤独，问题就解决了。” 到1956年底，全国90%的农户参加了合作社，形成社会主义集体所有制的农业经济。

农村五保的起源（1953-1957年） 1956年1月，由中央政治局提出并经最高国务会议讨论后下发的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》第31条规定：“农业生产合作社对于社内缺少劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。” 1956年6月30日，一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”

农村五保的起源（1953-1957年） 1956年1月，由中央政治局提出并经最高国务会议讨论后下发的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》第31条规定：“农业生产合作社对于社内缺少劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。” 1956年6月30日，一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”

农村五保的起源（1953-1957年） 1957年10月中央提出的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》中进一步明确：“实行'五保'......农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使他们能够参加力能胜任的劳动；在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们的生养死葬都有指靠。” 从此，对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，给予年幼的保教和年老的死后保葬五个方面的保障，简称农村“五保”，享受这种保障的人员被称为“五保供养对象”（也称五保对象、五保户）。 这是我国农村最早的社会救助制度。

农村五保的制度化（1957-1968年） 1957年开始农村人民公社化运动。到1958 年10 月底, 全国共建立人民公社26578个, 参加人民公社的农户达到12325万户, 占全国总农户的99.1%。在人民公社内, 土地、大型农具等生产资料归集体( 生产队) 所有，人民生活的各方面由公社负责，包括衣、食、住、行、生、老、病、死、学、婚、育、乐等。 1958年12 月中国共产党八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出:“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人(‘五保户’) 提供一个较好的生活场所”。 1961年3 月出台的《农村人民公社工作条例( 草案) 》规定，“有些地方, 还可以针对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，家庭人口多劳动力少的社员，和遭到不幸事故、生活发生困难的社员，实行供给或者给以补助。”

农村五保的制度化（1957-1968年） 关于农村五保的经费来源，1962 年9 月27日中国共产党八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例( 修正草案) 》规定:“生产队可以从可分配的总收入中，扣留一定数量的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用......不能超过可分配的总收入的百分之二到三......生产队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，遭到不幸事故、生活发生困难的社员，经过社员大会讨论和同意，实行供给或者给以补助。这些供给和补助的部分，从公益金内开支”。以生产大队或生产队为基础，农村五保以制度化的方式得以实施。 在此期间，一些地方开始试办敬老院，对五保对象实行集中供养。对于穷社队和遭受自然灾害的社队，负担五保供养确有困难的，国家也给予必要的补助。

“文革”时期的农村五保（1968-1978年） “文化大革命” 期间，五保供养制度受到巨大冲击，一些地方的五保工作处于停滞状态，五保对象的五保待遇变成“两保”、“一保”；一些地方放弃了五保工作，五保对象的生活十分艰难。有些地方五保工作处于无人过问的状态，有的甚至丢弃了五保工作，少数基层干部对五保工作漠不关心, 对五保户的生活困难和疾苦熟视无睹。尽管当时有集体的“大锅饭”做后盾，但有些五保对象仍过着吃“瓜菜代”、住破烂房、穿烂衣衫的生活。

农村五保制度的恢复与重建（1978-2006年） “文革”结束后，农村联产承包责任制取代了人民公社。到1984年底，全国基本完成撤社建乡工作，人民公社制度瓦解。不过，中央仍然维持了由村集体承担五保供养工作的要求。 （1）1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出 “要逐步办好集体福利事业，使老弱、孤寡……的生活得到更好的保障”。 （2）1980年9月，中共中央印发《〈关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题〉的通知》，要求在包产到户的社队，“对军烈属、五保户和其他困难户，要有妥善的照顾办法。” （3）1982年1月，中共中央《全国农村工作会议纪要》提出，“包干到户有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活。” 到1983年底，全国农村有五保供养对象252.65万户、295.01万人。

农村五保制度的恢复与重建（1978-2006年） 家庭联产承包责任制实施和人民公社解体后，乡、镇政府开始履行供养职责，农村五保供养制度在恢复重建过程中，形成村集体和乡、镇政府共同承担责任的局面。 （1）1985 年10 月31 日发布的《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》, 对五保供养经费问题予以明确规定，“( 乡和村) 供养五保户等事业的费用, 原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。在这一制度建立之前, 应按照中央一九八四年一号文件的规定，实行收取公共事业统筹费的办法。” （2）1991 年12 月7 日国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》, 确立了由乡统筹和村提留支付五保供养的措施，“村提留包括公积金、公益金和管理费。公益金用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业”；“乡统筹费可以用于五保户供养。五保户供养从乡统筹费中列支的, 不得在村提留中重复列支”。

农村五保制度的恢复与重建（1978-2006年） 1994年1月，国务院颁布《农村五保供养工作条例》。该条例是我国第一部关于五保供养工作的专门法规, 它的颁布与实施标志着农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。 （1）明确供养对象。即村民中符合下列 条件的老年人、残疾人和未成年人：一是 无法定扶养义务人, 或者虽有法定扶养义务 人但是扶养义务人无扶养能力的；二是无劳 动能力的；三是无生活来源的。

农村五保制度的恢复与重建（1978-2006年） （2）提升了经费的统筹层次。从原来由大队或生产队内农民分担，转为由乡村集体经济组织供养，从村提留或乡统筹中列支。 （3）丰富了供养的内容。由吃、穿、烧、教、葬到吃、穿、住、医、葬（教），从基本生活保障，上升到了“正常生活”保障。 （4）确立了供养标准。明确“不低于当地村民的一般生活水平”，且由乡镇政府制定。 （5）规范了管理。明确了各级政府部门及农村集体经济组织的职责，五保供养申请审批的程序，五保供养对象的权利与义务等。

农村五保制度的恢复与重建（1978-2006年） 农村税费改革冲击了传统农村五保供养的物质基础。 （1）2003 年，农村税费改革全面推开，改革的主要内容是取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。并规定，五保户供养等三项费用，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，由农民上缴村提留开支的部分，改革后交纳农业税的，采用新的农业税附加方式收取，交纳农业特产税的，采取农业特产税附加方式收取。 （2）2004年国家开始减免农业税试点，2006年农业税正式取消。五保供养经费开始列入政府财政预算。由于经费保障不力，2001年到2003年，全国五保供养对象从395.9万人降到 305万人，降幅达23%。

农村五保制度的定型（2006-2014年） 2006年1月国务院修订颁布《农村五保供养工作条例》，3月1日正式施行。新变化表现在： （1）实现了农村五保供养体制的历史性转变。之前将五保供养定性为农村集体福利事业，供养资金由村提留或乡统筹中列支。新《条例》明确由政府主导，供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。 （2）创建了五保供养标准的自然增长机制。之前供养标准由乡镇制定，不利于政策落实和地区间五保供养工作的均衡发展。新《条例》规定标准可由省级政府制定，也可以由设区的市级或者县级政府制定。同时规定，供养标准根据当地村民平均生活水平的提高适时调整，建立起了供养标准的自然增长机制。

农村五保制度的定型（2006-2014年） （3）改革了五保供养对象的审批程序。原来的审批程序比较简单，由村民本人申请或者由村民小组提名、村委会审核、乡镇政府批准。新《条例》建立了本人自愿申请——村委会民主评议——乡镇政府审核——县级民政部门审批的一整套完善的法定程序，增加了信息 公告、调查核实、书面答复等 规定，还明确了各个工作环节 的期限。

由农村五保到特困人员供养（2014- ） 2014年2月国务院颁布《社会救助暂行办法》，从5月1日起正式施行。《暂行办法》第三章共六条，以农村五保供养为基础，规定了特困人员供养的制度安排。

二、农村五保供养现行法规政策解析

《农村五保供养工作条例》 分总则、供养对象、供养内容、供养形式、监督管理、法律责任和附则7章，共26条。 根据社会发展及社会救助新要求，重新定位农村五保工作，其目的是保障“五保对象”这一特殊弱势群体的基本生活。

《农村五保供养工作条例》 1.建立以财政为主的资金渠道，实现经费投入的稳定化 2.实施以人为本的管理服务措施，实现供养服务的人性化。 3.建立适时调整的标准增长机制，实现供养水平提高的正常化。 4.规范申请审批程序，实现供养对象的动态化。 5.建立以政府投资为主的投资体制，实现供养服务机构建设的制度化。 6、建立权责明确的监管机制，实现供养工作的法治化。

《农村五保供养工作条例》 制度目标：通过建立“五保供养制度”，保障农村“三无”人员的基本生活。 职能部门：中央为民政部，地方为各级民政部门，乡镇政府管理本行政区域内的农村五保供养工作。村委会负有协助的责任。

《农村五保供养工作条例》 供养对象：老年、残疾人或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。 1、老年人。《老年人权益保障法》规定是指60周岁以上的公民。 2、残疾人。《残疾人保障法》第二条规定：“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人”。 3、未成年人。《未成年人权益保护法》规定是18周岁以下。《民法通则》第十一条规定：“十八周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人。十六周岁以上不满十八周岁的公民，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人”。

《农村五保供养工作条例》 供养对象：老年、残疾人或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。 无劳动能力：16周岁以下和60周岁以上村民视为无劳动能力。成年残疾人则可参照工伤职工的劳动能力办法予以鉴定。 无生活来源：从收入和财产两个方面考察经济状况。收入是指家庭成员扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的工资性收入、家庭经营净（纯）收入、财产性收入、转移性收入以及其他可支配收入。财产是指共同生活的家庭成员拥有的全部动产和不动产，主要包括银行存款和有价证券、机动车辆（残疾人功能性补偿代步机动车辆除外）、船舶、房屋、债权等。 & 政府福利性转移收入一般不计入家庭收入，如基础养老金、高龄津贴、残疾人补贴等。

《农村五保供养工作条例》 无赡/抚/扶养人或无赡/抚/扶养能力： 赡养是指晚辈直系血亲对长辈直系血亲在经济上的供养、生活上的照料和精神上的慰藉，以照顾和满足老年人的特殊需要。 抚养是指长辈直系血亲抚育晚辈直系血亲的成长，并为他们的生活、学习提供一定的物质条件。 扶养是指夫妻之间和兄弟姐妹之间，负有提供生活供养责任的法律关系。 此种关系主要涉及配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女等近亲属。 & 赡/抚/扶养能力的认定是个难题。

《农村五保供养工作条例》 供养内容： 1、供给粮油、副食品和生活用燃料（吃）； 2、供给服装、被褥等生活用品和生活用燃料（穿）。 3、提供符合基本居住条件的住房（住）。 4、提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料（医）。 5、办理丧葬事宜（葬）。 对未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用（教）。

《农村五保供养工作条例》 供养标准： “不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地平均生活水平的提高适时调整”。 五保供养标准应由标准制定主体以当地村民在吃、穿、住、医、葬（教）等方面的人均消费支出指标为基础，同时考虑当地农村居民家庭人均生活消费支出指标因素。可按上年度人均消费支出的80%确定。 制定供养标准的主体：省级人民政府；设区的市级或县级人民政府，但须报上级备案。

《农村五保供养工作条例》 经费保障： 1、财政资金安排 （1）中央从农村税费改革转移支付“村级三项”资金中补助； （2）省级财政应单独测算分配； （3）县乡财政专项保障。 2、集体经营收入补助 有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金。

《农村五保供养工作条例》 供养形式： 1、集中供养 由农村五保供养服务机构（敬老院）提供供养。 2、分散供养 分散在家居住，由村委会、亲属或其他村民提供照料，或者由农村五保供养服务机构（敬老院）提供有关供养服务。

申请审批流程 《农村五保供养工作条例》 将有关评议意见及材料报乡镇审核 村民本人向村委会提出申请 村委会民主评议 本村范围公示 给予供养待遇 县级民政部门20日内作出审批决定 乡镇20日内审核后报县级民政部门审批

《农村五保供养工作条例》 农村五保供养机构建设： （1）各级人民政府应纳入经济社会发展规划； （2）县、乡（镇）政府应提供必要的设备、管理资金，并配备必要的工作人员； （3）建立农村五保供养机构内部管理制度； （4）工作人员应经过必要的培训； （5）乡（镇）政府应与村委会或五保供养机构签订供养服务协议 （6）五保供养机构可以开展以改善农村五保供养对象生活条件为目的的农副业生产。

《农村五保供养服务机构管理办法》 民政部令第37号，2011年1月1日实施。 （1）明确提出，符合条件的农村五保供养服务机构，应当依法办理事业单位登记。 （2）县级民政部门和乡（镇）都可以建设五保供养服务机构；其建设规模原则上不少于40张床位；为每名供养对象提供使用面积不少于6平方米的居住用房。 （3）有供养能力的农村五保供养服务机构不得拒绝接收自愿选择供养的对象；同时，应当优先供养生活不能自理的农村五保供养对象；具备相应治疗护理能力的供养机构才能接收患有精神病、传染病的农村五保供养对象。 （4）在满足当地农村五保供养对象集中供养需要的基础上，供养机构可以开展社会养老服务。

《农村五保供养服务机构管理办法》 （5）经卫生行政部门许可，有条件的五保供养机构可以设立医务室，为农村五保供养对象提供日常诊疗服务。供养机构应当协助有关部门保障农村五保供养对象享受农村合作医疗和农村医疗救助待遇。 （6）内部管理上实行院长负责制，同时要求建立院务管理委员会，并规定了工作规则。 （7）五保供养机构应当根据服务对象的数量和需求，配备工作人员。有条件的供养机构应配备专业社工。 （8）资金安排上，除财政渠道外，规定县级以上民政部门应当每年从本级福彩公益金中安排一定数量，用于支持农村五保供养机构建设和维护。

《农村五保供养服务机构等级评定暂行办法》 2012年12月3日，民发〔2012〕210号。 （1）民政部负责全国的等级评定，省级省以下负责本行政区域内的等级评定，鼓励委托有资质和事业单位或社会组织开展评定。 （2）等级评定由低到高分一星、二星、三星。 （3）程序：自愿申报、县级初审、市级复核、省级审定并公布。 （4）时间：每2年开展一次，有效其为4年；民政部每4年组织开展一次全国模范农村五保供养服务机构表彰活动。 （5）评定活动依据《农村五保供养服务机构等级评定参考指标》开展。

《内蒙古自治区农村牧区五保供养服务机构等级评定细则》 （1）自治区民政厅负责组织和监督全区农村牧区五保供养服务机构等级评定工作；盟市、旗县（市、区）民政局负责本行政区域内农村牧区五保供养服务机构等级评定相关审核工作。 （2）农村牧区五保供养服务机构等级审核、复核、审定工作应当综合采用实地检查、资料查验、问卷调查、重点抽查等多种方式开展。 （3）农村牧区五保供养服务机构等级评定结果将作为财政“以奖代补”的重要依据。 （4）自治区民政厅加强对获得等级评定农村牧区五保供养服务机构的监督检查。监督检查中发现不符合等级评定标准的，要求其限期整改；限期未能整改的，降低或者撤销其评定等级。 （5）获得等级评定农村牧区五保供养服务机构发生重大责任事故或者弄虚作假骗取等级评定的，应当撤销其评定等级，并且3年内不得申报等级评定。

《养老机构设立许可办法》 民政部令第48号，2013年7月1日实施。 （1）规定了养老机构设立的条件，如符合相关技术标准和规范，有规章及管理办法，有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员，有相应的资金，床位数在10张以上等。 （2）县级民政部门实施本行政区域内养老机构的设立许可；设区的市级民政部门实施住所在市辖区的养老机构的设立许可，也可委托市辖区民政部门实施许可。 （3）规定了养老机构许可的程序和管理。 （4）农村五保供养服务机构应当在实施后2年内完成设立许可。

《内蒙古自治区养老机构设立许可与管理办法》 （1）旗县级以上人民政府民政部门应当根据本级人民政府经济社会发展规划，按照老年人数量和实际需求，会同有关部门编制养老机构建设规划。 （2）明确养老机构设立的条件和许可权限 （3）规定了养老机构许可的程序和管理。 （4）建议了养老机构应提供的服务项目。 （5）规定了相关部门的监督检查和法律职责

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》 国发〔2013〕35号，2013年9月6日。 （1）办好公办保障性养老机构。各地公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。政府举办的养老机构要实用适用，避免铺张豪华。 （2）完善农村养老服务托底的措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，适时提高五保供养标准，健全农村五保供养机构功能，使农村五保老人老有所养。 （3）在满足农村五保对象集中供养需求的前提下，支持乡镇五保供养机构改善设施条件并向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。

《内蒙古自治区人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》 （1）加快发展我区养老服务业，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老服务需求的必然要求，是解决失能、半失能老年群体养老问题，促进社会和谐稳定的当务之急，是扩大消费和促进就业的有效途径。 （2）遵循政府主导，社会参与、城乡一体，统筹兼顾、突出重点，保障基本、建管并重，规范管理的基本原则。 （3）主要任务包括，保障社区养老服务设施建设，综合发挥多种养老设施作用，发展居家养老便捷服务，加强公办保障性养老机构建设，开展公办养老机构改制试点，切实加强农村牧区养老服务，积极推进医疗卫生与养老服务相结合，繁荣养老服务消费市场。 （4）加快发展养老服务业的政策措施，包括投融资政策、土地供应政策、税费优惠政策、补贴支持政策、人才培养和就业政策、市场监管机制。 （5）到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的功能完善、覆盖城乡的养老服务体系。 （6）各级人民政府要将发展养老服务业纳入政府目标管理和绩效考核内容，纳入为民办实事项目，加大推进力度，定期对社会养老服务体系建设政策措施落实情况进行督导检查，确保各项任务的落实。

《内蒙古自治区人民政府关于加强农村牧区五保供养服务机构管理工作的通知》 内政发〔2013〕17号，2013年2月6日。 （1）高度重视服务管理工作。各地区务必要从健全完善农村牧区社会养老服务体系的长远需要和推动五保供养事业健康发展的现实要求出发，认真梳理五保供养服务机构建设管理中的薄弱环节，把加强五保供养服务机构建设与管理作为当前和今后一个时期农村牧区五保供养工作的中心任务，摆上重要工作日程，切实抓紧抓好。 （2）明确单位性质，理顺管理体制。各地区根据当地五保对象人数情况设立相应的供养服务机构，统筹研究按供养人数和机构规模等因素配备相应管理和服务人员。对于以政府投入为主、利用国有资产举办的五保供养服务机构，按照《事业单位登记管理暂行条例》有关规定，进行事业单位登记管理。其他社会组织和个人利用非国有资产举办的五保供养服务机构，应当依法办理民办非企业单位法人登记，并根据《内蒙古自治区社会办养老机构管理办法》办理社会福利机构证书，享受社会办养老机构优惠政策。 完成事业单位法人登记的中心和区域性五保供养服务机构统一划归旗县（市、区）民政部门管理，苏木乡镇负责五保供养服务机构日常事务协调和安全维护；苏木乡镇五保供养服务机构由苏木乡镇管理；农村牧区五保供养点由苏木乡镇直接管理或委托嘎查村进行管理，由旗县（市、区）民政部门加挂五保供养点标牌，纳入五保供养服务机构序列进行管理和维护。

《内蒙古自治区人民政府关于加强农村牧区五保供养服务机构管理工作的通知》 （3）落实管理经费，保障正常运转。各地区要按照《办法》等有关规定，切实将五保供养服务机构建设经费、管理经费（包括人员工资、办公经费、设备设施购置维护经费以及水电取暖费等，原则上不低于集中供养标准的40％。）、五保对象供养经费等足额纳入旗县（市、区）财政预算管理。自治区和盟市通过财政补助和福彩公益金资助对各地五保供养服务机构建设和五保对象供养所需资金给予支持。五保对象的供养标准不低于自治区规定的最低标准。 （4）加强规范管理，提高服务水平。自治区民政厅负责制定全区五保供养服务机构达标标准，提出年度实施计划和督查办法，确保“十二五”末全区五保供养服务机构全部达标。各地区也要依据自治区相关规定和本地实际，制定并完善五保供养服务机构管理制度，细化相关标准和程序，开展等级评定工作，积极推行供养服务标准化，提升管理服务水平。五保供养服务机构可以向分散的五保对象提供服务，具体服务方式由旗县（市、区）民政和财政部门规定。 （5）加大宣传力度，动员社会参与。各地区要充分利用广播、电视、报刊等媒体，宣传弘扬中华民族“尊老爱幼”、“扶危济困”传统美德，让广大群众和全社会了解农村牧区五保供养工作，支持农村牧区五保供养工作。对在农村牧区五保供养工作中做出显著成绩的单位和个人，要予以表彰奖励。

《内蒙古自治区人民政府关于加强农村牧区五保供养服务机构管理工作的通知》 （6）强化组织领导，落实监管职责。五保供养服务机构建设与管理工作实行地方各级人民政府负责制，政府主要负责人对本行政区域五保供养工作负总责，旗县（市、区）要切实将五保供养服务机构建设与管理工作纳入当地经济社会发展规划，完善和落实有关优惠政策，加强各类资金的管理和使用，强化资金监督检查。各部门要加强协调配合，共同努力，切实推动五保供养服务机构健康发展。 各级民政、财政等部门要加大对五保供养服务机构建设与服务管理的监督检查力度，督促指导各地五保供养服务机构的建设、管理与服务工作，并对检查情况适时进行通报。

三、农村五保供养发展现状及存在问题

农村五保供养工作的基本原则 一是应保尽保 二是协议照料 三是鼓励集中 四是关注分散

近年来推进农村五保供养的主要工作 第一，科学制定农村五保供养标准； 第二，加强农村敬老院建设，提高集中供养率； 第三，推进农村敬老院法人登记； 第四，整顿远、散、小敬老院； 第五，开展等级评定，加强内部服务管理。

供养能力继续提高 敬老院建设纳入国家“基本养老服务体系建设规划”，不断加大中央预算内建设资金投入力度；通过“霞光计划”安排部本级彩票公益金数亿元，支持了数千个建设项目。 截至2015年一季度，全区共有农村牧区五保对象9万人，其中：集中供养2.4万人，分散供养6.6万人。

服务管理更为规范 截至2015年一季度，全区387所供养服务机构完成事业单位法人登记，占全区供养机构总数的97%。共配备事业单位管理人员886人，有374人获得职业资格证书。共落实运营工作经费6986万元。

供养服务的工作现状 （一）不断提高集中和分散供养标准，有力保障五保供养对象基本生活 以自治区政府办公厅名义印发《关于2015年社会救助标准有关事宜的通知》，审核确定了2015年全区各旗县（市、区）特困供养人员标准，要求各地加强资金管理，实行专账管理、专户核算、专款专用，确保农村牧区五保资金在当季初月10日前足额发放到困难对象手中。2015年，全区集中和分散供养标准分别达到年人均7513元和3916元，分别比上年提高843元和273元，有效保障了五保对象基本生活。

供养服务的工作现状 （二）实施敬老院“改造提升”工程，着力改善五保对象生活环境 为从根本上解决我区敬老院基础设施落后、安全隐患较多、服务功能不全等问题，自治区印发《内蒙古自治区资助农村牧区敬老院改造提升工程项目实施方案》，在对敬老院新建改扩建项目进行资助的基础上，从2014年起利用三年时间，对目前农村牧区敬老院符合床位总数要求、院舍设施较好但功能不能满足需求的，重点加快配套设施建设，集中升级改造卫生间、厨房餐厅、公共浴室、洗衣房、医务室等基础设施，改善五保供养对象生活条件，进一步提升人居环境质量。与此同时，采用因素法测算分配全区敬老院建设维修设备购置资金,综合考虑各地五保对象人数、敬老院数量和敬老院床位数等五保对象人数和供养机构情况因素，以及等级评定达到二星级以上的敬老院数量、集中供养率、集中供养能力、床位利用率和完成事业单位法人登记比例、敬老院规范管理示范地区等工作绩效因素，充分体现了“公平、公正、公开”和奖优罚劣的原则，有效促进了资金的科学化精细化管理，提高了资金使用效益。

供养服务的工作现状 （三）开展五保供养服务机构等级评定，全面提升供养机构服务能力 重新修订了《内蒙古自治区农村牧区五保供养服务机构等级评定细则》，印发通知在全区开展2014年度等级评定工作，联合自治区财政厅、聘请第三方机构组成四个考评组，通过实地检查、资料查验、问卷调查等方式对全区各盟市敬老院等级评定工作进行考评验收，最终确定了二星级和三星级敬老院名单。同时，在兴安盟扎赉特旗召开由全区三星级敬老院院长和盟市民政局相关负责人参加的全区敬老院服务管理现场推进会，实地观摩了扎赉特旗中心敬老院和茂力格尔区域性敬老院，共同总结交流五保供养服务机构服务管理经验，推进五保供养服务工作规范管理。举办敬老院服务管理培训班2期，进一步提高敬老院院长的服务意识、业务素质和管理能力。

供养服务的工作现状 （四）开展五保供养服务机构专项治理，提高供养服务机构规范化管理水平 定期组织全区旗县（市、区）民政部门会同当地公安、消防、食品药品监督管理、卫生等部门开展农村牧区五保供养对象排查和供养服务机构安全检查及专项整治工作。检查中，对排查出的不符合条件的412名五保供养对象，已全部取消其五保待遇；对149名符合五保条件的困难对象，全部纳入了五保供养范围。 五保供养机构要建立五保对象的人身和供养机构的财产安全管理机制和责任追究机制，明确具体责任人，落实民政厅与食品药品监督管理局签署的食品安全协议，真正做到定岗定人定责，彻查并杜绝安全隐患。同时加大安全检查力度，盟市民政部门每年对辖区内五保供养机构开展一次大检查，旗县（市、区）民政部门每年自查不低于2次。盟市民政部门于每年的11月底前上报五保供养机构监督检查报告。

案例一、         乌兰浩特市社会福利中心4.19火灾事件 遇难者：马龙宽、刘希林。 4月19日深夜11时30分到12时30分，乌兰浩特市社会福利中心3楼304房间发生火灾，马龙宽和刘希林在乌兰浩特市福利中心遇难。 事发后，兴安盟民政局、安监局、食药监局、消防支队联合部署在全盟范围内开展养老院、福利院等社会福利机构火灾隐患集中排查整治活动，确保这些场所的消防安全。并要求各养老机构负责人要确实加强消防安全责任制度的落实，做好灭火设施、设备的维护保养，确保完整好用；要加强值班制度的落实，值班人员要认真履行职责加强巡检，切实做到火灾隐患的及时发现、及时上报、及时整改。

2015年5月25日20时，河南平顶山市鲁山县城西琴台办事处三里河村一老年康复中心发生火灾，导致38人遇难、4人轻伤、2人重伤。 案例二、         河南平顶山市鲁山县4.19火灾事件 2015年5月25日20时，河南平顶山市鲁山县城西琴台办事处三里河村一老年康复中心发生火灾，导致38人遇难、4人轻伤、2人重伤。 经初步调查分析，老年公寓房屋违规采用易燃可燃材料为芯材的彩钢板，建筑耐火等级低；项目建设、设计不符合相关要求；安全疏散通道狭窄拥挤；安全管理存在漏洞，用火用电管理不规范，安全隐患排查治理不及时，应急处置能力不足。

供养服务的工作现状 （五）将五保供养政策落实情况纳入地方党委政府绩效考核 自治区将“落实管理人员编制和运营经费”等五保供养政策落实情况纳入自治区党委政府《2015年度盟市厅局领导班子“三位一体”考核指标》，并规定考核采取平时监测、半年督查和年底考核相结合的方式进行。年中，自治区将就各项指标落实情况开展专项督查，年底组织开展实地考核。要求各盟市做好所属旗县（市、区）平时监测、经常性督查检查等工作，并按季度报送考核相关工作进展情况。各盟市参照自治区做法，也将五保供养等工作纳入对所辖旗县党政领导班子实绩考核。通过量化工作指标，增强了考核工作的可操作性。 （六）各地结合各自实际积极创新 有的地区探索将空闲床位向社会开放，通过接收社会老人监督提高供养服务机构服务管理水平。有的地区将五保老人交由社会办养老服务机构承担供养服务，探索民建公助模式。包头市东河区、鄂尔多斯市乌审旗积极推进五保供养服务机构公办民营，取得了明显成效。

供养服务后期工作规划和建议 一是根据国家拟出台的《关于健全完善特困人员供养制度的通知》，制定出台自治区配套政策。 二是继续抓好敬老院管理人员全额事业编制和按集中供养标准的40%落实预算管理经费。 三是在满足当地五保对象集中供养需求的同时，继续引导敬老院空余床位向社会老人开放，探索农村牧区社会化养老和公办民营模式。 工作建议 一是建议将特困人员供养工作人员管理和机构管理职能分开，便于统一管理，进一步提高服务管理水平。 二是建议将特困供养人员纳入城乡低保，实行统一管理。

四、《社会救助暂行办法》及农村五保供养制度的转型

财产审查 无偿给予 较低水平 政府为主 社会救助的特 征

与相关概念的比较 社会福利、社会保险和社会救助 社会保障：social security 社会福利：大福利与小福利 社会保险：责任分担，标准与缴费挂钩，政府负次要责任，以人为单位。为就业人员提供的保障。 社会救助： 政府责任，按家庭计算收入，资产审查 社会保护：social protection 社会服务：social service

社会救助的地位和作用 社会救助是基层社会的“稳定器”； 社会救助的目标是维护底线公平； 社会救助具有最直接的反贫困绩效； 社会救助是均衡收入差距的有效手段； 社会救助是促进消费的重要工具。 （1）社会安全网的概念。由政府主导形成的社会安全保障体系。（2）我国基尼系数。判断收入分配公平程度的指标。在全部居民收入中，用于进行不平均分配的那部分收入占总收入的百分比。0.3－0.4表示收入相对合理，越高越不平均。研究表明，我国的基尼系数从改革开放初期的0.28提高到2007年的0.48。近两年实际已经超过0.5。贫富差距导致社会矛盾愈加尖锐。（3）底线公平。全社会除去个人的差异外共同认可的一条线，在这条线之下的部分，是每一个公民生活和发展所起码应当拥有的，或者说必不可少的基本权利。是政府和社会必须保障的。所有公民在这条底线前所具有的权利一致性，可称为底线公平。

从“低保”走向“社会救助体系” 1. 城市居民最低生活保障（1997） 2. 农村居民最低生活保障（2007） 3. 农村五保供养（2006） 4. 农村医疗救助（2003） 5. 城市医疗救助（2005） 6. 廉租住房救助（2008） 7. 教育救助（陆续完善） 8. 司法援助（2005） 9. 临时救助（2007）

社会救助制度框架结构图 1、基本生活救助制度； 2、专项救助制度； 3、临时生活救助制度； 4、慈善帮扶等。 慈善帮扶 临时救助 住房 医疗 住房 教育等专项救助 1、基本生活救助制度； 2、专项救助制度； 3、临时生活救助制度； 4、慈善帮扶等。 最低生活保障、 农村五保供养

社会救助的重要性为何越来越突出？ 全面深化改革（发展市场经济）的需要 稳定基层社会的需要 调节收入分配的需要

市场经济条件下的政府职能 市场监管 社会管理 公共服务 经济调节 政府职能

低于0.2 收入绝对平均 0.2-0.3 收入比较平均 0.3-0.4 收入相对合理 0.4-0.5 收入差距较大 0.5以上 收入差距悬殊

《社会救助暂行办法》颁布实施 2013年10月30日，克强总理在国务院常务会议上要求以法治形式推进社会救助制度建设； 随即国务院成立由李立国同志担任组长的社会救助立法草案起草工作小组； 2013年12月25日，国务院常务会议审议通过《办法》草案； 2014年1月2日-2月7日，国务院法制办就《办法》公开征求社会意见； 2014年2月21日，国务院以649号令公布《办法》，并决定自5月1日施行。

社会救助制度体系 城乡低保 特困人 员供养 受灾人员 救 助 医疗救助 教育救助 住房救助 就业救助 政府救助 社会力量参与 临时救助 救 助 医疗救助 教育救助 住房救助 就业救助 政府救助 社会力量参与 临时救助 民政医 疗救助 疾病应 急救助 生活无着 人员救助 急难临 时救助

《社会救助暂行办法》与《农村五保供养工作条例》 的关系 《社会救助暂行办法》与《农村五保供养工作条例》 的关系 两者都有效； 《立法法》：新法优于旧法； 与《暂行办法》规定不一致的，以《暂行办法》为准；《暂行办法》没有规定的，以《条例》为准。

新发展、新要求、新规定 以特困人员供养制度统筹城乡； 农村“五保”转变为“四保”； 供养标准由省或者设区的市级制定，县级不再有制定标准的权限； 加强了特困人员供养制度与基本养老保险、基本医疗保障、低保、孤儿基本生活保障等制度的衔接； 乡镇发现符合特困供养条件的人员，应主动依法为其办理供养； 不再符合供养条件的，乡镇审核并报县级民政部门核准后终止供养并公示。

新发展、新要求、新规定 关于供养对象：仍然是“三无人员”。 关于供养内容：（1）提供基本生活条件；（2）对生活不能自理的给予照料；（3）提供疾病治疗；（4）办理丧葬事宜。 关于供养标准：未明显测算制定依据，农村特困人员供养可执行《农村五保供养工作条例》。 关于申请审批程序：适用低保的申请审批程序。 关于供养形式：在供养服务机构集中供养，或者在家分散供养。特困供养人员可自行选择。

谢谢大家！

社会福利 －对生活能力较弱的儿童、老人、残疾、单亲等社会弱势人群提供的社会照顾和社会服务。 －政府责任、以人为单位、不审查家庭收入。 －福利机构

社会保障 指国家通过立法和行政措施设立的、旨在保证社会成员基本经济生活安全的各种项目的总和。 社会保险、社会福利、社会救助、慈善事业、优抚安置

社会保护 狭义：针对穷人提供生活、教育、医疗、就业等方面的救助，等同于社会救助。 广义：不仅局限于目标性的收入转移，还应包括政治、社会和文化等方面的权利。

社会服务 －以提供劳务的形式来满足社会需求的社会活动。 －狭义：指直接为改善和发展社会成员生活福利而提供的服务，如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服务。 －广义：包括生活福利性服务、生产性服务和社会性服务。生产性服务指直接为物质生产提供的服务，如原材料运输、能源供应、信息传递、科技咨询、劳动力培训等。社会性服务指为整个社会正常运行与协调发展提供的服务，如公用事业、文教卫生事业、社会保障和社会管理等。社会服务按服务性质可分物质性服务和精神性服务。