第六章 中華民國憲政發展

第一節 憲法之基本概念 「憲法」一詞，其英文名稱為Constitutional Law，而Constitution一字係淵源自於拉丁文義「組織」、「政體」及「制度」之意思。我國古時早有「憲法」一詞，唯我國古時所稱「憲法」，乃指國家一般法令刑律之意，並不是我們現代所稱憲法為國家根本大法之意。 一、憲法之意義 (一)實質意義：憲法是國家根本法，也就是規定國家之基本組 織及國家活動之基本原則的法律。詳言之，國家施政必須 有其重要制度法令為依據，雖無憲法之名，而須有憲法之 實。 (二)形式意義：憲法法典之形式，須經特別制定而公布的法律 。即指成文憲法。詳言之，就是指具有「憲法」名稱的法 典而言。

他說：「憲法者，國家之構成法，亦即人民權利之保障書也」又說：「政治上的憲法，就是支配人事的大機器，也是調和自由和統治的大器。」 第一、憲法是規定國家之基本組織及其職權。 例：中華民國憲法第三章國民大會、第四章總統、第五章 行政、第六章立法、第七章司法、第八章考試、第九 章監察、第十章中央與地方之權限、第十一章地方制 度。 第二、憲法是規定國家和人民之間基本權利義務。 例：中華民國憲法第二章人民之權利義務。 第三、憲法是規定國家之重要制度及基本國策。 例：中華民國憲法第一章總綱、第十章中央與地方之權限 、第十一章地方制度、第十二章選舉、罷免、創制、 複決，第十二章基本國策。 第四、憲法是國家之根本大法。 例：中華民國憲法第十四章之施行及修改。

二、憲法之特性 (一)根本性：憲法是國家根本大法，是萬法之母，而所稱之為根 本大法者，乃因國家所有一切法律、命令、典章或制度都根 源於憲法，因此國家運作才有所依歸。 (二)最高性：憲法是擁有最高法的性質，就法律體系而言，憲法 是居於最高位階的，若依其效力強弱而言，憲法是根本大法 ，效力最強，而法律不得牴觸，其效力次於憲法。 (三)政治性：憲法各章、節所規定之內涵，大都是國家重要政治 制度，而國家法律有所變動時，憲法亦隨之有所變動或修改 。 (四)包容性（調和性）：憲法是規範人民在國家領域內共同生活 所應遵循的基本原則，其包涵甚廣，有必要兼容並蓄，滿足 且適應大家的需求。而且在制定時，也要有所包容、調和、 妥協、折衷、忍讓各方面的意見和看法。

(五)固定性（穩定性）：憲法是國家根本大法，應較一般法律命 令具有固定性質。因為根本者，常較固定而不隨意變動。若 憲法一改，則國家的政治制度，法律命令也將隨之更改，會 引起國家社會人民不安。 (六)適應性：各國憲法大多簡明概括，僅為根本性、一般性或原 則性之規定，且具有固定性，但也須要更積極機動的來適應 各個時代社會進化的實際需要。 基於國家政治生態環境之變遷，因應現時兩岸分治，國家統一前之需要，採行保留憲法條文原貌，另增新條文方式，來順應憲政情勢，我國另訂中華民國憲法增修條文，就是最好例子。故憲法具有適應性。

第二節 我國憲法之發展 一、清末立憲運動之興起 二、民國成立後之制憲 第二節 我國憲法之發展 各國憲政運動之興起，大抵基於專制政治之反抗，民權思想之發達，國家事務之繁增，以及世界潮流之激盪……等因素，因此有欽定憲法、協定憲法及民定憲法，國家政治之每經改革，憲法也隨之變更。 一、清末立憲運動之興起 我國自西元一八四一年鴉片戰爭以後，列強環伺，國勢凌夷，有識之士為求救亡圖存，漸有仿效歐美改革政治之思想。日俄戰爭之後，更受日本明治維新成功之影響，而有立憲運動 。 二、民國成立後之制憲 民國十四年之民十四憲草。 民國二十年之訓政約法。 民國二十五年之五五憲草。

三、中華民國憲政之制定 (一)五五憲草公布後，於民國二十六年預定召集國民大會，以 制定憲法，但因七七事變的發生，全面對日抗戰，而無法 實施。直到民國三十四年抗戰勝利後，國民政府乃於民國 三十五年一月十日邀請青年黨、共產黨，民主同盟等各黨 各派在重慶召開政治協商會議，就憲法草案事項研討協商 。 (二)國民大會十一月十五日在南京召開，於十一月二十五日舉 行第一次大會，有代表一千七百七十二人參與，於民國三 十五年十二月二十五日，完成中華民國憲法之三讀，全文 共一百七十五條，計分十四章，於民國三十六年一月一日 由國民政府公布，並於同年十二月二十五日施行。這就是 我國現行之中華民國憲法。

四、動員戡亂時期臨時條款之制定 (一)中華民國憲法於民國三十六年公布施行後，即值國內共產 黨全面變亂之際，而憲法第四十三條的緊急命令規定甚嚴 ，使政府不能順應國家變亂之緊急情勢，於是乃有國民大 會代表莫德惠等七百二十一人提議依照憲法第一百七十四 條第一款之程序，制定動員戡亂時期臨時條款之後，第一 屆國民大會第一次會議乃於民國三十七年四月十八日議決 通過動員戡亂時期條款，並於五月十日施行。 至民國八十年四月二十二日經第一屆國民大會第二次 臨時會第六次大會，依照憲法第一百七十四條第一款之規 定，議決廢止，於同年五月一日，由總統明令公布宣告終 止。 (二)動員戡亂臨時條款的主要內容： 1.總統有緊急處分權。 2.總統、副總統得連選連任。

五、中華民國憲法增修條文之制定 民國七十九年五月二十日，台灣地區第八任總統、副總統正式就職後，為因應政治改革之呼聲，政府乃有「一機關（國民大會）、兩階段修憲」之決定。 台灣地區憲法增修條文修憲經過 (1)中華民國八十年五月一日總統令公布增修條文全文十 條。（第一次） (2)中華民國八十年五月一日總統令動員戡亂時期臨時條 款之終止。 (3)中華民國八十一年五月二十八日總統令公布增修條文 第十一條至第十八條。（第二次） (4)中華民國九十四年六月十日總統令修正公布第一、二 、四、五、八條；並增訂第十二條條文。全文共十二 條。（第七次）

圖表說明

第三節 我國憲法之序言與總綱 一、序言 序言，學者稱之為前言，弁言，序文或前文，也就是在憲法條文之前冠以一段文字。序言首創於一七八七年的美國憲法 。 我國憲法之序言：「中華民國國民大會受全體國民之付託 ，依據　孫中山先生創立於中華民國之遺教，為鞏固國權、保障民權、奠定社會安寧、增進人民福利，制定本憲法，頒行全國永矢咸遵。」

我國憲法之序言內容，雖僅僅只有六十六個字： (一)表明憲法之制憲機關：國民大會。 (二)表明憲法之制憲權源：全體國民。 (三)表明憲法之制憲依據：　孫中山先生創立中華民國之遺教 。 (四)表明憲法之制憲目的：鞏固國權、保障民權、奠定社會安 寧、增進人民福利。 (五)表名憲法之制憲期望（尊嚴）。

二、總綱 (一)國體政體 憲法第一條規定：「中華民國基於三民主義，為民有、民治、民享之民主共和國。」 1.國體：我國國體為共和國。 2.政體：政府的形式，是以政府統治權的行使方式為區分標準 。我國政體為民主政體。 (二)主權 憲法第二條規定：「中華民國主權屬於國民全體。」 (三)國民 憲法第三條規定：「具有中華民國國籍者，為中華民國國民。 」 1.人民：乃是一般廣泛的名稱，係指一般的自然人而言。 2.國民：乃指具有國籍之人民而言。為構成國家要素之一。 3.公民：乃指取得法定資格或條件，而享有參與國家公權行使 之國民而言。

(四)領土 憲法第四條規定：「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更」。 領土，乃指國家統治權所支配範圍之土地，為構成國家要素之一。它包括領陸、領海、領空及活動領土。 (五)民族 民族，乃指人民之種族而言。一國之內有由一個民族所組成或由數個民族所組成。而我國境內有五十六個民族，最主要的有漢、滿、蒙、回、藏等五大族，還有其他民族。因此我國對境內各民族，不只是消極的規定其形式平等，而是要更進一步積極的促進其實質平等。 (六)國旗 憲法第六條規定：「中華民國國旗定為紅地，左上角青天白日。」 國旗是國家的標幟，為立國精神之象徵，而在國際間即認國旗為一國之代表，常懸掛在其所參與之國際會議或活動中。

第四節 國家之基本組織 一、總統 (一)地位 我國憲法第三十五條規定「總統為國家元首，對外代表中華民國」。 (二)產生 第四節 國家之基本組織 一、總統 (一)地位 我國憲法第三十五條規定「總統為國家元首，對外代表中華民國」。 (二)產生 我國憲法原先之設計總統、副總統由國民大會間接選舉產生。 我國憲法增修條文（第七次）第二條第一項規定：「總統、副總統是由中華民國自由地區全體人民直接選舉之，自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記，在選票上同列一組圈選，以得票最多之一組為當選」。

(三)職權 1.統率權 我國憲法第三十六條規定：「總統統率全國陸海空軍」 。 2.公布法令權 我國憲法第三十七條規定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署」。 3.外交權 4.戒嚴權 5.赦免權 6.任免官員及任命行政院長權 7.授與榮典權 8.緊急命令權 9.調和權 10.決定國安權 11.其他憲法所賦與之職權

(四)任期 依我國憲法增修條文（第七次）第二條第六項規定：「總統、副總統之任期為四年，連選得連任一次，不適用憲法四十七條之規定」。因此，自民國八十五年第九任總統、副總統起之任期改為四年。 (五)缺位 1.總統缺位時，由副總統繼任，至總統任期屆滿為止（憲法第 四十九條）。 2.副總統缺位時，總統應於三個月內提名候選人，由立法院補 選，繼任至原任期屆滿為止（憲法增修條文第二條第七項） 。 3.總統、副總統均缺位時，由行政院院長代行其職權，並依本 條第一項規定補選總統、副總統，繼任至原任期滿為止。

(六)罷免 1.罷免案：總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之 一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出，並經中華 民國自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意 罷免時，即為通過（憲法增修條文第二條第九項）。 2.彈劾案：立法院對總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委 員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議 ，聲請司法院大法官審理。

二、行政 (一)地位 我國憲法五十三條規定：「行政院為國家最高行政機關」 。 (二)組織 1.行政院設院長、副院長各一人，各部會首長若干人，及不管部 會之政務委員若干人（憲法第五十四條）。 2.行政院院長由總統任命之（憲法增修條文第三條第一項）。 (三)職權 1.法案提案權 行政院有向立法院提出法律案、預算案、戒嚴案、大赦案 、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項之權（憲法第五十八條）。 2.移請覆議權 3.預算提出權 4.決算提出權 5.其他憲法所賦與之職權

(四)責任 立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案（憲法增修條文第三條第二項）。 三、立法 (一)地位 我國憲法第六十二條規定：「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權」。因此，我國立法院的地位，乃為國家最高立法機關。

(二)組織 1.立法院設院長、副院長各一人，由立法委員互選之。 2.立法院得設各種委員會。各種委員會得邀請政府人員及社會 上相關人員到會備詢。 3.我國憲法增修條文（第七次）第四條第一、二項規定：「立 法院立法委員自第七屆起一百一十三人，任期四年，連選得 連任，於每屆任滿前三個月，依下列規定選出之，不受憲法 第六十四條及第六十五條之限制：」 (1)自由地區直轄市、縣市七十三人。每縣市至少一人。 (2)自由地區平地原住民及山地原住民各三人。 (3)全國不分區及僑居國外國民共三十四人。

(三)職權 1.議決法案權 2.提出領土變更案之權 3.聽取總統國情報告之權 4.聽取行政院報告與質詢之權 5.對行政院院長提出不信任案之權 6.同意任命權 7.提出總統、副總統罷免案之權 8.提出總統、副總統彈劾案之權 9.提出憲法修改之權 10.提出憲法修正案，領土變更案 11.副總統補選權 12.解決中央與地方事權爭議之權 13.其他憲法所賦與之職權。

四、司法 (四)會期與任期 立法院會期每年兩次，自行集會，第一次自二月至五月底 ；第二次自九月至十二月底，必要時得延長之（憲法第六十八條），立法委員之任期為三年連選得連任，其選舉於每屆任滿前三個月內完成之。 四、司法 (一)地位 司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。 (二)組織 1.司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長，一人為副院 長，由總統提名，經立法院同意任命之。 2.司法院設大法官若干人，掌理憲法第七十八條規定之解釋憲 法，統一解釋法律及命令權。 3.司法院設各級法院、行政法院及公務員懲戒委員會，其組織 以法律定之。

五、考試 (三)職權 1.民事、刑事審判權 2.行政訴訟審判權 3.懲戒權 4.解釋權 5.審理政黨違憲解散權 6.司法預算獨立權 7.其他憲法所賦與之職權。 五、考試 (一)地位 我國憲法第八十三條規定：「考試院為國家最高考試機關」。 (二)組織 1.考試院設院長、副院長各一人，考試委員若干人，由總統提 名，經立法院同意任命之。 2.考試院設考選部、銓敘部及公務人員保障暨培訓委員會。

六、監察 (三)職權 我國憲法增修條文第六條第一項規定：「考試院為國家最高考試機關，掌理下列事項，不適用憲法第八十三條之規定： 1.考試。 2.公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。 3.公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項」。 六、監察 (一)地位 我國憲法第九十條規定：「監察院為國家最高監察機關」。因此，我國監察院的地位，乃為國家最高監察機關。也就是監察院之上，無其他行使監察權之國家監察機關。 (二)組織 1.監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為 副院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之。 2.監察院得按行政院及其他部會之工作，分設若干委員會，調 查一切設施，注意其是否違法或失職

(三)職權 監察院目前所行使的職權，除依我國憲法增修條文第七條第一項所規定之彈劾，糾舉及審計權之外，另有憲法第九十七條所規定之糾正權及憲法第九十五條、第九十六條 設施之調查權。 1.彈劾權 監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員 認為有失職或違法情事得提出彈劾案。監察院對於上述公務 員之彈劾，須經監察委員二人以上之提議、九人以上之審查 及決定，始得提出。 2.糾舉權 　　監察院對於中央及地方公務人員，認為有失職或違法情 事，得提出糾舉案（憲法第九十七條第二項）。 3.糾正權 　　監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會 ，調查一切設施，注意其是否違法或失職（憲法第九十六條 ）。監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案。

4.調查權 　　監察院為行使監察權，得向行政院及其各部會調閱其所 發布之命令及各種有關文件（憲法第九十五條）。 5.審計權 　　審計權為審核國家各機關財務收支之權。國家財政之收 支，在事前應有預算，在事後應有決算。 6.其他憲法所賦與之職權。

七、中央與地方之權限 各國對於中央與地方權限之劃分，大抵有兩種制度：一種為中央集權制，另一種為地方分權制，兩者皆各有其優缺點，而我國則折衷於兩種制度間，去其缺、取其優，則採均權制度 。 (一)列舉屬於中央及省縣權之事項 由縣立法並執行之事項。 (二)未列舉之事項 依憲法第一百十一條之規定，除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者，屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解決之。

八、地方制度 地方制度為國家整個政治制度中之一部分，亦即是地方的政治制度。我國實行憲政以地方自治為憲政之基礎。而地方自治即為地方制度之基礎，所以地方制度可謂為地方自治制度。我國憲法所規定之地方制度，即地方自治制度。

第五節 基本國策 一、國防 二、外交 我國憲法有關國防之基本國策的規定如下： 1.中華民國之國防，以保衛國家安全，維護世界和平為目的。 第五節 基本國策 一、國防 我國憲法有關國防之基本國策的規定如下： 1.中華民國之國防，以保衛國家安全，維護世界和平為目的。 2.全國陸海空軍，須超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國 家，愛護人民。 3.任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具。 4.現役軍人不得兼任文官。 二、外交 我國憲法有關外交之基本國策的規定如下： 中華民國之外交，應本獨立自主之精神、平等互惠之原則、敦睦邦交、尊重條約及聯合國憲章，以保護僑民利益、促進國際合作、提倡國際正義、確保世界和平。

三、國民經濟 1.國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資 本，以謀國計民生之均足。 2.中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地 所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政 府並得照價收買。附著於土地之礦，及經濟上可供公眾利用 之天然力，屬於國家所有，不因人民取土地所有權而受影響 。 3.公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律 許可者，得由國民經營之。 4.國家對於私人財富及私營事業，認為有妨害國計民生之平衡 發展者，應以法律限制之。 5.中華民國領域內，一切貨物應許自由流通。 6.國家對於僑居國外之國民，應扶助並保護其經濟事業之發展

四、社會安全 1.人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會。 2.國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保 護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。 3.婦女兒童從事勞動者，應按其年齡及身體狀態，予以特別之 保護。 4.國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢 ，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救 濟。 5.國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度 。

五、教育文化 我國憲法有關教育文化之基本國策的規定如下： 1.教育文化，應發展國民之民族精神，自治精神，國民道德， 健全體格，科學及生活智能。 2.國民受教育之機會一律平等。 3.教育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分 之十五，在省不得少於其預算總額百分之二十五，在縣市不 得少於其預算總額百分之三十五。其依法設置之教育文化基 金及產業，應予以保障。 4.國家應保障教育、科學、藝術工作者之生活，並依國民經濟 之進展，隨時提高其待遇。 5.國家應獎勵科學之發明與創造，並保護有關歷史文化藝術之 古蹟、古物。

六、邊疆地區 我國憲法有關邊疆地區之基本國策的規定如下： 1.國家對於邊疆地區各民族之地位，應予以合法之保障，並於 其地方自治事業，特別予以扶植。 2.國家對於邊疆地區各民族之教育、文化、交通、水利、衛生 ，及其他經濟、社會事業、應積極舉辦，並扶助其發展，對 於土地使用。