第六講 地方選舉與派系

一、地方選舉 1. 地方選舉的性質與種類 地方選舉與中央選舉 ＊地方選舉為落實民主最主要的機制之一。 ＊以投票方式（一階段或兩階段）管理權限爭議為例。 ＊中央主要依據為「公職人員選舉罷免法」第七條一款：「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」 ＊地方主要依據為第十一條：「各級選舉委員會分別辦理下列事項： 一、選舉、罷免公告事項。 二、選舉、罷免事務進行程序及計畫事項。 三、候選人資格之審定事項。 四、選舉宣導之策劃事項。 五、選舉、罷免之監察事項。 六、投票所、開票所之設置及管理事項….。」 ＊ 問題癥結在於投票方式是否為中央可指揮監督的委辦事項，亦或是未違反委辦目的行政措施？這個爭議曾經出現在2004中央選委會執意推動公投，而藍營掌握地方選委員拒不配合。 ＊ 2009年嘉義縣東石鄉長選舉，地方選委會指稱中央選委員無權干涉候選人資格認定，亦凸顯權限衝突問題。 ＊地方選舉經常產生弊端，主要原因是選舉非僅單純表達 民意，它也是一個「社會動員」的過程，地方選舉因為屬 於較小規模的社會動員，很容易備被組織的勢力（如政黨、 黑道、企業、地方派系）所掌控。 ＊部分西方國家已經開始採取一些改革措施，譬如加拿大 部分地區以抽籤方式產生民意代表，台灣目前也有廢除鄉 鎮市長選舉的提議。 ＊地方選舉為落實民主最主要的機制之一。 ＊我國地方體制採權力分立制（仿總統制之強勢首長制）， 因之地方首長與議會之議員皆由民選產生。 ＊不計直轄市長，我國地方選舉包括：縣市長、縣市議員、 鄉鎮市長、鄉鎮市民代表、以及村里長選舉等五種，在行 政層級上卻僅有縣市、及鄉鎮市兩級。村里長雖經選舉產 生，但並非行政層級，村里也非自治團體（因此村里並無 自治監督機關或自治權限，村里長亦不支領薪資或研究費、 出席費等）。 地方選舉與中央選舉 ＊中央民意代表以及正、副總統之選舉， 雖亦由地 方人民投票，但性質上屬於中央選舉，不僅公職層級 不同，行政及司法管轄亦不同。 ＊地方選舉由地方選委會主管，中央選舉由中央選委 會主管；關於選舉訴訟之司法管轄權，地方選舉初審 管轄歸地方法院，中央選舉初審管轄歸高等法院。

國籍、年齡、居住期間、以及 諸如讀寫能力、人頭稅等其他特殊條件。 2. 選舉權與被選舉權 積極條件II 被選舉權的積極條件 與選舉權類似，包括國籍（對取得國籍者，被選舉權限制較嚴，我國需要歸化滿十年者，得登記為候選人）、年齡（被選舉權對年齡要求一般較選舉權為高，我國分別為二十三歲與廿十歲，不過縣市長被選舉權需滿三十歲，直轄市長則需滿三十五歲）、居住期間（一般都較嚴，我國被選舉權與選舉權相同，皆為四個月）。關於學歷的限制早期仍有，目前已取消，但卻仍出現層出不窮的「假學歷」（偽照）、「真假學歷」（極低獲證要求）、「假真學歷」（資格尚未確定）。 積極條件I 選舉權的積極條件 國籍、年齡、居住期間、以及 諸如讀寫能力、人頭稅等其他特殊條件。 消極條件I 選舉權的消極條件 選舉權的消極條件：精神病患者（我國選罷法第十四條規定：受禁治產之宣告未撤銷者，不能取得選舉權）、犯罪判刑確定者（我國罪刑之宣告包括褫奪公權）、從事特種職務者（如軍人、宗教職務，我國無此限制）、赤貧受救濟者（我國無此規定）。 消極條件II 被選舉權的消極條件 選罷法第三十四條，以特定行為為標準，九項條件不得登記為候選人；第三十五條，以特定身份為標準，現役軍人或警察，替代役男、現在學校肄業學生、辦理選舉試務人員，不得為候選人。

3. 選舉方法 適用爭議 1.不舉辦通訊選舉、年滿二十歲始得擁有投票權，是否違反「普通選舉」的原則？ 一般而言，有普通、平等、直接、無記名（憲法第129條） 適用爭議 1.不舉辦通訊選舉、年滿二十歲始得擁有投票權，是否違反「普通選舉」的原則？ 2.立委選舉限制每一縣市至少一人，是否違反「平等選舉」的原則？ 3.過去總統由國民大會選舉，或美國總統選舉由選舉人團投票，是否違反「直接選舉」的原則？ 4.立委選舉採一階段或兩階段領票是否違反「無記名投票」的原則（被發現抵制與否）？ 普通 選舉 除積極與消極條件外，對選民沒有資格限制，限制的規定可有教育、財產、性別。 平等 一般指「一人一票，每票等值」。 直接 透過代表選舉稱之為間接選舉，如第九屆總統以前透過國大代表推選的總統選舉，以及美國總統選舉。 無記名投票 不紀錄投票人的選舉，又稱之為秘密投票，相對於記名投票。

依選罷法設置各級選舉委員會，職權有以下十項 ： 4. 選務機關 依選罷法設置各級選舉委員會，職權有以下十項 ： ＊選舉、罷免公告事項 ＊選舉、罷免事務進行程序及計畫事項 ＊候選人資格之審定事項 ＊選舉宣導之策劃事項 ＊選舉、罷免之監察事項 ＊投票所、開票所之設置及管理事項 ＊選舉、罷免結果之審查事項 ＊當選證書之製發事項 ＊訂定政黨使用電視及其他大眾傳播工具從事宣傳活動之辦法 ＊其他有關選舉、罷免之事項

5. 選舉區 ＊兩票制造成不同影響的重點，在於單一選區與複數選區 的名額分配。單一選區的名額愈多，比例代表的名額愈少， 政黨門檻愈高，其政治影響會較接近多數決制；反之，如 果比例代表的名額愈多，政黨門檻愈低，加上採取聯立制 的話，則其政治影響會較類似比例代表制。 ＊關於選舉區的劃分，一般採用的辦法有「行政區劃主 義」，即以現有的行政區域為選舉區；以及「人口分配主 義」，即按人口的多少，為劃分選舉區的標準。我國各項 選舉根據選舉罷免法，多依據行政區域為準。 ＊分為單一選區與複數選區。選舉區的劃分重點不在大小， 而在席次單一或多數，單一選區因採多數決制，有利於大 黨，因此促成兩黨制；複數選區則多採比例代表制，小黨 可以獲得席次，因此促成多黨制。 ＊單一選區為目前正副總統、縣市長選舉所採取的選舉方 式，複數選區為多席次選舉，一般都採取政黨比例代表制 的方式，台灣原本已經在不同選區的不分區代表採取這個 制度。少數國家如台灣，仍採取「複數單記不可讓渡投票 制」（SNTV-MMD），但此一制度在第七次修憲時改為 「單一選區兩票制」，單一選區與複數選區席次比為79: 34。

6. 候選人之產生 一般來說，有以下幾種方式 ＊政黨提名，多數民主國家以此方式為主 ＊選民預選 ＊個人申請 ＊選民簽署，即由選民連署，如我國總統候選人如無政黨 推薦，則可以選舉人百分之一點五連署推薦 ＊政黨提名，多數民主國家以此方式為主 ＊選民預選 ＊個人申請

7. 競選活動 根據選罷法第四十條的規定： 一、直轄市長為十五日。 7. 競選活動 競選經費的限制規定於選罷法第四十一條： 一、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表 選舉為以各該選舉區之應選名額除選舉區人口總數百分之七十，乘 以基本金額新臺幣三十元所得數額，加上一固定金額之和。 二、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村（里）長選舉為 以各該選舉區人口總數百分之七十，乘以基本金額新臺幣二十元所 得數額，加上一固定金額之和。 前項所定固定金額，分別定為立 法委員、直轄市議員新臺幣一千萬元、縣（市）議員新臺幣六百萬 元、鄉（鎮、市）民代表新臺幣二百萬元、直轄 市長新臺幣五千 萬元、縣（市）長新臺幣三千萬元、鄉（鎮、市）長新臺幣六百萬 元、村（里）長新臺幣二十萬元。（依照此一標準計算，第一屆大 台南市市長選舉的經費上限應約為9000萬） 根據選罷法第四十條的規定： 一、直轄市長為十五日。 二、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、縣（市） 長、鄉（鎮、市）長為十日。 三、鄉（鎮、市）民代表、村（里）長為五日。前項期 間，以投票日前一日向前推算；其每日競選活動時間， 自上午七時起至下午十時止。

二、台灣地方派系 1. 台灣地方派系的分佈 ＊國民黨地方派系近年逐漸式微，個別政治菁英經常自成力量，其動員方式與傳統地方派系接近。 地方派系的分佈狀態 ＊台灣地方派系可以分成通常可以分為縣市級派系，以及鄉鎮層級派系，兩者呈現結盟關係。 ＊地方派系一般依照地理區隔（如台南縣之山派與海派）、創辦人姓氏（如嘉義縣之林派與黃派）、顏色（如高雄縣之黑派、白派、紅派）等區分，通常都來自一定的政治與社會分歧。 ＊全台大約仍有60, 70多個縣市級派系，絕大多數與國民黨結合，與民進黨結合者目前僅有嘉義縣的林派，與高雄縣的黑派。除了縣市級派系之外，各鄉鎮有各鄉鎮的派系，如新竹縣原本有縣級的西許（金德）派與東許（振乾）派，目前只有各鄉鎮的派系，如竹東有蘇派與宋派，關西有羅派與陳派。 ＊都會派系較不穩定，會隨者領導人離開政治職位而瓦解，相對非都會派系因地區區隔較大、其他資源較多，所以相對較為穩定。 ＊一般稱地方派系者，多基於一定社會人情網路的結合， 在選舉期間形成某種型式的政治動員團體，並且在取得權 力後透過權力運作汲取公共資源以凝聚組織。 ＊多數台灣地方派系附屬於國民黨，僅少數因特殊原因附 屬於民進黨。 ＊民進黨原本黨內亦有派系，其類型大約是黨內政治菁英的組合，並未向下串連形成類似國民黨的地方派系。近年民進黨上層菁英藉由公共資源不斷組織中層樁腳及下層群眾，不過比較起來，民進黨上下結合的方式仍以個別政治菁英為核心，組織化的程度也較低。 ＊國民黨地方派系近年逐漸式微，個別政治菁英經常自成力量，其動員方式與傳統地方派系接近。

(2). 恩寵系統（patronage system） 2. 國民黨地方派系的形成 4.經濟籠絡：透過以下四種管道地方派系汲取資源： (1)政府特許的區域經濟活動：這些經濟活動通常在政府的法令保障之下缺乏市場競爭，如銀行、信合社、生產事業合作社（如青果合作社）、農漁會（主要是信用部門）、汽車客運公司； (2)、省營行庫的特權貸款，省府的七大行庫，分配給省議員一定額度的優惠貸款，也可轉讓給其他需要者，再由省議員收取仲介費； (3)各部門的公共採購，主要是公共工程的承包與小型工程分配款的運用； (4)以地方公權力所換取的經濟利益，又可分為兩類：一類是合法的假公濟私，特別是都市計畫所衍生的土地利益，一類是以合法掩護非法，如地下賭場、色情場所、電玩、非法養殖等等（陳明通，朱雲漢，1992）。 國民黨早期發展地方派系的策略 1. 侷限化：指透過各種制度設計與政策安排，壓縮地方派系僅能在縣市以下的層次發展，即便向上串連，也不得與其他中央派系結合。對於地方派系的跨縣市串連與向上串連，國民黨中央不僅禁止，而且鎮壓。 2.平衡化：也就是每個縣市扶植兩個派系以上的「雙派系主義」（下詳）。 3. 逐步替換：為了避免派系坐大，國民黨亦同時培養黨內菁英，逐步藉由提名權壓制地方派系的發展。 (2). 恩寵系統（patronage system） 地方派系是國民黨遷台後為了鞏固政權刻意培植的政治性組合，其運作的機制主要包括兩種，其一是雙派系結構，即國民黨於各縣市都扶植兩個以上的地方派系，使其相互牽制，輪流掌權，但都受制於國民黨；其二是侍從主義，即國民黨容許地方派系壟斷地方的政經資源，藉由攏絡以交換地方派系對國民黨的效忠（陳明通，1992；高永光，2002）。 (1). 社會網路 此種看法認為地方派系是結合血緣、姻緣、地緣、學緣 等傳統關係，這種看法強調台灣地方派系具有一定的社 會性基礎。因此台灣地方派系是將既存社會關係的「組 織化」，或已經組織的社會團體「再組織化」，形成內 聚力極強的社會網路。

3. 地方派系的組織與運作 地方派系基本單元是兩兩對偶，由下而上形成的不對稱、非正式、志願性、特殊主義的交換結構 上述兩兩對偶又稱為「恩庇—侍從」，或者可稱為老闆、樁腳等。 樁腳往外延伸，滲入民間社會，形成地方派系往外擴展的組織脈絡。 通常樁腳由上往下傳遞物質、情感、與象徵利益，由下往上傳遞支持與需求。

志願性：交換關係基於彼此自主意願 兩兩對偶：連續相互兩兩對應，上於更上為下，下於更下為上，形成連續體 不對稱：上下資源不對稱，上位擁有更多資源 非正式：非受正式制度所規範 志願性：交換關係基於彼此自主意願 特殊主義式：基於個別情感基礎的交換關係

社會人情網路、政治動員網路、資源分配網路 4. 地方派系與政治體系發展 第一個層次涉及到政治過程與決策。 第二個層次涉及到較廣泛的政治社會過程的整合。 第三個層次涉及到政治轉型的問題。 「三位一體」(trinity) 社會人情網路、政治動員網路、資源分配網路 在非選舉時期，地方派系穿透民間社會，延伸社會人情網路， 進行「再團體化」的社會組織工作，樁腳為再團體化的觸媒， 地方派系此時可稱之為「準政治團體」（社會人情網路）； 在選舉時期，地方派系又構成非常嚴密有效率的政治動員團體， 在台灣特殊的選舉制度（複數單記不可讓渡投票制）下，特別 是基層選舉，常常具有決定性的關鍵作用（政治動員網路）； 在候選人當選之後，藉由對公共資源的掌握，又變成可能超越 政府體制，影響決策的政策網路（資源分配網路）。 第三個層次，是政治轉型的問題 台灣地方派系原本是國民黨統治地方的代理人，是威權體制的延伸，台灣政治轉型之後，地方派系因為具備組織動員的優勢，所以成為在民主遊戲規則中的「不對稱的優勢競爭者」（也就是說具備壟斷資源的先占條件）。在其他國家的民主轉型，比如早期英國，因為法治(rule of law)建立的普世規範，資本階級及城市階級的優先發展，以及次級團體的發達，都使得「侍從式派系」不容易發展。 第二個層次，是政治社會過程的問題 台灣地方派系依賴關係，反映的是東方式文化影響，也就是費孝通在「鄉土中國」所提到，中國人的社會關係是建立在一個「差序格局」之上，依照親疏遠近，形成一個往外擴散的同心圓，不同於西方的「團體格局」。從比較上來看，在傳統關係支配較強的社會地方派系比較可以依賴侍從體制建構，不過不一定傳統關係強，地方派系一定比較發達，譬如日本、印度傳統關係很強，都沒有類似台灣、東南亞這種地方派系結合方式。 第一個層次，是政治運作的問題 任何政治體系都有派系，派系有很多不同型態，台灣地方派系最大特色就是「三位一體」，這種三位一體的派系與西方國家的派系不同，也與日本的派閥政治所謂的派系也不同，比較類似的是在南歐、南美洲、以及東南亞的政治體系中。

2000年總統大選後民進黨取得中央的執政權後，加速了派系「多黨化」的解構性分裂趨勢，主要分裂的趨勢是傳統與國民黨結盟的地方派系分裂，部分加入民進黨，部分加入親民黨，無黨籍的政治空間受到擠壓，也同樣向國、民、親三大政黨靠攏，政黨板塊運動在地方派系非常明顯（趙永茂，2001）。 5. 地方派系的轉化 台灣地方派系的轉化在國民黨仍擁有中央的執政權之前，已經由過去侍從體制下的垂直聯盟，轉化成「擬似水平二元結盟關係」。 精省之後更進一步衝擊派系生態，首先是因為省級選舉取消，派系間選舉競爭以及政治資源的爭奪更見激烈；其次，是因為連帶修憲立委名額雖然增加，但接著國代選舉取消，立委成為縣市級派系競爭的主要標的，「派系中央化」趨勢更為明顯；其三，部分地方派系會加速與財團及黑道結合，以鞏固利益；最後，因為民進黨陸續於縣市取得多數執政，派系「兩黨化」、「多黨化」的速度加快（王業立，1998）。 2008年國民黨重新執政，原本逐漸弱化的基層派系黑金力量轉而強化，國民黨中央被迫在改革與妥協中尋求平衡。2010年國民黨在五都改制的過程中，採取強勢改革策略，不同意五都採行「區/鄉鎮市」二軌制，導致地方派系在選舉過程中採取消極動員策略。

6.台灣地方派系發展的前景 制度的改革對派系發展的影響？ 地方派系本身的動員能力是否降低，因而不再影響選舉結果？ 派系內部「人才甄補」青黃不接，派系資源不足等，降低派系動員能力。 其他選舉動員的方式重要性，是否逐漸超過派系組織動員？ 政黨紀律強化、文宣媒體造勢效果凌駕了派系的組織動員模式。 制度的改革對派系發展的影響？ 單一選區、廢除基層選舉、陽光法案等皆不利派系發展。 社經環境的變化對地方派系發展的影響？ 整體而言，全球化及都會化的衝擊之下，人情連帶因此趨於薄弱。 政治競爭的影響（徐永明、陳鴻章，2004）？

三、地方派系與選舉 1. 派系對選舉的影響 2009縣市長選舉：地方派系因為長期掌握地方公部門資源，因此持續贏得選舉對維繫派系生存非常關鍵，2009年縣市長選舉國民黨在幾個縣市出現「派系對決」的情形，主要有新竹縣的邱鏡淳（新宋派）（國提）與張碧琴（新宋派鄭永金系），花蓮縣的傅崐萁與張志明、杜麗華（國提），以及雲林原同屬林派，但後來坐大的張派張榮味與張輝元（張碩文父親）間內鬥，這些都造成日後黨內整合困難。

2010五都選舉：一般認為在五都選舉中，地方派系因為在五都升格過程喪失在鄉鎮壟斷公共職位及資源的機會，因此在五都選舉中採取消極抵制的策略，尤其台中市因為廖了以所屬的紅派抵制，造成胡志強在原台中縣境內選票還輸給蘇嘉全1萬多票，最後以3萬多票「慘勝」，胡志強因此聲望重挫；台南市郭添財因為未獲得派系全力支持，因此大輸21萬票。

以上的例子可以看出，國民黨地方派系影響力雖已逐漸式微，但因仍掌握一定動員實力，在一對一的選舉因為資源難以妥善分配，因此很容易造成派系間內鬥，甚至原屬同派的成員間的內鬥，在競爭激烈時可能影響到國民黨候選人當選機率。

2. 地方派系與2012 地方派系仍可以發揮綁椿與動員的中介功能，等同於國民黨內的其他次級團體，如婦女會、青工會、青溪協會、建研會。 如果兩黨競爭激烈，地方派系的籌碼就會增加，目前許多縣市地方派系抱持「待價而沽」心態。 長期利益分配的結果，國民黨內形成非常錯綜複雜的利益交換機制，需要有效細緻的分配，才能獲得地方派系全力的支持。 二合一的選舉，國民黨可以藉由立委選舉進行總統大選的綁樁運作。