指定教科書：張木雄、徐永熹、周宗憲合著（2007），《憲法與國家發展》，台北：元照。 授課教師：陳怡如jyfd0916@yahoo.com.tw jyfd0916@gmail.com 971國父思想 指定教科書：張木雄、徐永熹、周宗憲合著（2007），《憲法與國家發展》，台北：元照。 教學網站：http://jyfd6916.googlepages.com/ncut971.htm

第五單元 國家發展論與民生思想： 社會發展 民族 思想 民權 思想 民生史觀 民生 思想 國父思想體系 國防 族群、兩岸、國際發展 外交 第五單元　國家發展論與民生思想： 社會發展 國防 族群、兩岸、國際發展 民族 思想 外交 國族要自救、要建構 國內各民族一律平等 世界各民族一律平等 基本人權條款 政治發展 民權 思想 民生史觀 國家機關條款 國父思想體系 基本國策 國民經濟 民生 思想 人類求生存是 社會進化的原動力 社會安全 經濟、社會、文化發展 教育文化

壹、我國社會福利政策發展之分期 一、四大社會政策綱領時期(1945-1964年) 依據民族保育政策綱領、勞工政策綱領、農民政策綱領及戰後社會安全初步實施綱領，推行以職業別區分的各種社會保險，例如軍人、公教、勞工保險以及傳統的社會救濟為主的福利措施。 此階段又稱為社會福利發展的「草創期」 。

為記取中國大陸淪陷的歷史教訓，而需要穩定軍、公、教、勞工等勢力，以為反攻大陸作準備。因此，職業別的社會保險均開辦於此一時期。 此時期社會福利的提供，基本上是由上而下的、恩庇式的福利侍從主義（Welfare Clientalism）的，比較不是反應人民需求的以人民為導向（People-oriented）的公民福利國家的社會福利提供模式。

二、民生主義現階段社會政策時期(1965-1978年) 根據一九六五年通過的「民生主義現階段社會政策」 ，宣示社會福利之實施分為：社會保險、國民就業、社會救助、國民住宅、福利服務、社會教育（訓練）及社區發展等七大項。 此時期僅在社區發展及社會救助較有成效，故又稱為社會福利政策發展的「漸進期」 。

「民生主義現階段社會政策」開啟了為支撐經濟繁榮所需要的社會政策架構。然而，一路走到一九七Ｏ年代末，除了形式意義大於實質福利的兒童福利法（一九七三年），以及以中產階級購屋為主的國民住宅條例（一九七五年）之外，少有新的社會立法進展。 此時期社會福利的提供，同樣也是由上而下的、恩庇式的福利侍從主義的，比較不是反應人民需求的以人民為導向的公民福利國家的社會福利提供模式。

三、民生主義經濟建設方案的社會建設時期(1979-1993年) 行政院在一九八一年通過「民生主義經濟建設方案」，其中社會建設部分，大力推行就業輔導、技能訓練、勞工福利、醫療保健、社會保險、國民住宅及社會發展等六項措施失，並建置成為我國之社會福利體系。 此時期為配合解嚴及民進黨正式成立之政經情勢，在社會立法和社福預算方面均有顯著的進步和擴張，故又稱為社會福利政策的「成長期」。

此時期主要在回應從一九七Ｏ年代末以降的國內政治民主化抗爭，而有社會福利三法（一九八Ｏ年）、職業訓練法（一九八三年）、勞動基準法（一九八四年）的突然通過，以及擴大勞工保險、私校教職員工、退休公務人員及其配偶等的適用社會保險給付範圍。 社會福利也反應了從上位者的施捨、德政，轉變到被用來作為弭平抗爭的消音器，猶如政治轉型由硬式威權體制、軟式威權主義，進而轉型到民主體制的陣痛，制度的混亂可想而知。因此，社會福利作為因應社會、經濟、人口轉型的制度設計，似乎是上個世紀末，本個世紀初，才浮現的一點點跡象。

四、社會福利政策綱領時期(1994-2006) 此時期主要以行政院在一九九四年通過的「社會福利政策綱領」作為執行社會福利政策的準據，強調以家庭為中心、社會工作專業化、社會保險取向及公私夥伴合作關係為特色的社會福利制度。 憲法增修條文並明定社會福利的五大工作項目為：社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保險等。 此即所謂的「黃金十年」，又稱為社會福利發展的「擴張期」。 此時期中央民意代表全面改選，總統也直選，國家制訂社會政策的正式制度結構明顯改變，人民的聲音可以直接進入決策圈，這對社會政策決策的公民化或以人民為中心的思考是有利的。

學者林萬億指出，一九九四年的社會福利政策綱領其實是部門業務的綜合整理，缺乏宏觀的政策思維。因此，所謂的「黃金十年」，雖然確實為我國的社會福利迎頭趕上的黃金十年，但這十年的迎頭趕上並沒有前瞻性的社會政策作為前導。其次，政治民主化也使得制度結構產生某種程度的變遷，民間力量施壓政策的創新，造就了這一波民間與在野力量引導，執政者被動因應的社會福利擴張。這或可解釋，為何社會福利「黃金十年」也是「失控的十年」的原因。再者，社會福利行政變革腳步趕不上社會福利支出增加與社會立法產出速度的窘境，內政部社會司這部小車並不足以載得動龐大的社會福利預算，指揮得了廣泛的社會福利政策的走向，所以這十年的黃金時期其實是「黯淡的十年」。

貳、我國社會福利政策之困境 一、中央社會福利行政組織多頭馬車之問題 我國中央社會福利業務分散在十二個部會各自辦理，一直未有統籌運作機制加以有效管理運用，導致社會福利資源分配不均，資源錯置。 其中又以醫療衛生和社會福利資源分屬衛生署及內政部更為嚴重，往往造成工作重複與資源浪費，也對民眾造成不便等諸多問題，凡此均亟需改進。

二、社會福利財政支出擴大之問題 歷年我國中央政府的社會福利支出，均為當年歲出事故別支出的首位，面對社會保險之各項財務缺口，例如二ＯＯ六年健保缺口為二百三十億，中央有撥補之責。 又如人口老化所需退休給付及敬老福利生活津貼等法定支出年達二千七百億，約納稅人一年繳的綜合所得稅總額，在近年政府財政收支失衡的情況下，要支應逐年增加的社會福利支出，國庫負擔沉重。

三、人口老化長期照護體系人力財力吃緊之問題 台灣地區人口老化快速，二ＯＯ六年有長期照護需求的老人超過二十萬人，需投入的居家服務員人力達八千人，但現在有居家服務員人數僅有三千人，且大都被醫療院所囊括一空，病患返家後的看護人力，有錢也請不到（按：目前有外勞的引進問題有得到舒緩，只不過專業性的不足仍為一大問題），部分縣市提供老人居家服務，因財政拮据ㄧ度喊停，凡此均造成長期照顧服務體系面臨崩盤的窘境。

四、社會福利是否符合公平正義之問題 目前國民享有的福利水準（給付水平）存在著因身分、職業、居住地不同而有所差異。 職業別不同而有所差異方面，例如軍公教（含公保養老給付優利存款）之退休所得替代率（約達百分之百）遠高於勞工（含勞保老年給付）之退休所得替代率（僅約五成）。 居住地不同而有所差異方面，例如幼兒生活（托育）補助台北市達五千元以上，其他縣市（含高雄市）僅為一千五百至一千八百元之間。 這些因為職業別及居住地不同而享有不同的福利水準或給付水平之情形，不符社會之公平正義。

叁、我國社會福利發展之突破 一、成立部級社福專責機構 目前中央政府辦理社會福利業務的部會多達十二個，其中以內政部（社會司）主管的社會福利服務和衛生署主管的醫療衛生保健業務，兩者不但關係密切，且幾乎囊括大部分之社會福利及保健業務，所以課本建議可整合兩者成為新的部級機構（衛生暨社會安全（福利）部），自是最佳選擇，可以一舉解決社會福利組織多頭馬車的問題。　　

學者蘇麗瓊、胡彩惠指出，多年來社會福利團體及專家學者對於提升內政部社會司位階建議的聲浪始終不斷，先進國家社會福利機關業務大多已專責化，但臺灣社會福利機構之設置大多以社會福利相關法律為依據，因此組織相當零散，如社會福利之中央主管機關除內政部（尚包含社會司、兒童局、家庭暴力及性侵害防治委員會）外，主要有行政院勞工委員會、行政院衛生署、行政院退除役官兵輔導委員會等。尤其社會福利行政內容在質與量已有大幅增加及變化，只是對於單獨成部，或與衛生、勞工等部門合併之傾向

　各有不同主張，但提昇組織位階牽涉到行政院組織法，茲事體大，且須費時協調與溝通，因而此一修正案已延宕多年，以下就提昇中央社會福利行政組織歷程介紹： 1.衛生福利部：民國七十六年七月俞國華院長於行政院會中指示「成立專案小組」通盤研究行政院組織法之修訂。民國七十六年八月行政院成立行政院組織法研究修正專案小組，並於同年九月通過「行政院組織法修正草案」，其中決議增設「衛生福利部」，民國七十七年送立法院審議時，併衛生、福利而成「衛生福利部」，但因動員戡亂時期之終止，組織須再檢討，行政院乃又去函立法院撤回。

2.衛生總署：隨著行政院再次送出組織法修正案，立法院法制委員會初審時決議：「設社會福利部、衛生署改稱衛生總署」，民國七十九年一月十七日立法院二讀會通過以「社會福利部」為名，但接著郝內閣成立，國是會議召開，動員戡亂時期終止，國大代表選舉、修憲等，行政院又再次函請立法院撤回行政院組織法修正草案，本案暫告一段落。

3.厚生部：民國八十一年因憲法增修，行政院乃於同年四月成立專案小組，重新研議行政院組織法，其中社會福利部分有移撥之意，原文為「除行政院衛生署原有業務職掌外，另將全民健康保險業務和內政部掌理之社會福利有關事項，劃歸醫療衛生暨社會福利專責機關掌理」，並訂名為「厚生部」，惟本案又因故暫緩辦理。 4.衛生及社會安全部：民國九十年十月二十五日由陳水扁總統擔任主任委員，政府、學術界及企業界等二十九人成立「政府改造委員會」，民國九十一年三月三十日召開第三次政府改造委員會議，除研議「行政院組織法修正草案」外，初步

　確定行政院組織架構調整，其中將內政部社會福利業務與行政院衛生署合併為「衛生及社會安全部」。「行政院組織法修正草案」於民國九十一年四月二十四日經行政院第二七八三次會議討論通過，同年四月二十六日併同「中央政府機關組織基準法草案」及「中央政府機關總員額法草案」函送立法院審議。在民國九十三年六月十一日經立法院三讀通過，並於同月二十三日公布之「中央政府機關組織基準法」中第三十五條規定「行政院應於本法公布後三個月內，檢討調整行政院組織法及行政院功能業務與組織調整暫行條例，函送立法院審議。」準此，行政院於民國九十三年九月十五日第二九Ｏ六次會議通過並函送

　立法院「行政院組織法修正草案」，其中第三條規定略以：「行政院設下列各部：……十一、衛生及社會安全部。……」，主要業務包括醫療健康資源及服務、全民健康保險、疾病防治、藥物食品、中醫藥發展、社會扶助、家庭及婦幼、國民年金、老人照護、社會保險等。至此，衛生及社會安全部名稱及業務範圍大致確立，目前行政院衛生署與內政部已召開多次研商衛生及社會安全部工作小組會議，初步確定組織架構及業務調整方向，將社會福利主管機關提升為部會層級，因應日益增加及多元的弱勢族群照顧需要。惟立法院第五屆第六會期於民國九十四年一月二十一日表決「行政院組織法」（修正草案）未獲通過，本案暫無確切實施時程。

未來「衛生及社會安全部」之隸屬部門實應就其業務再做更進一步的整合以為縮編，名字方面也可考慮是否要更改（簡稱諧音「慰安部」不太好聽）。凡此均有賴「行政院組織法」的修法通過及相關法制的配合修正始能實現。

二、籌措財源與平衡收支 籌措財源是指對在社會福利支出逐年增加之負擔必須替國庫覓妥財務，課本建議其方法應以提高營業稅（稅基廣且由消費者負擔對工商業衝擊小）、開徵社會安全捐（專供社會福利或保險所需的稅源）。 至於平衡收支部分，課本則建議在各類社會保險之投保薪資方面適度提高且調高投保費率貼近精算成本，這樣才能使社會保險的財務結構健全，減緩國庫補貼的沉重壓力。 （按：課本是以羊毛出在羊身上、使用者付費的邏輯出發，但實際上還可以從稅制改革出發，以增進國庫財源。）

學者林萬億指出： 1.我國社會保險支出占中央社會福利支出的比率比起歐美工業先進國家來說並不算高，但是分配嚴重不均，且缺乏整合，獨厚軍公教人員，忽視勞工的退休生活保障。應儘速將未納入各項社會保險的老人經濟安全年金保險化，不宜長期以老年津貼來因應。

2.軍公教退輔支出雖割離社會福利支出，但龐大的支出，依然凸顯軍公教退休撫恤的過當保障，如所得替代率過高、鼓勵提早退休、利息優惠等措施均讓非軍公教人員有嚴重相對剝奪感。政府對社會保險對象補貼保費依職業身分別，而非依所得高低，不符公平正義原則，也造成社會福利支出的效率不彰。 3.大部分社會救助與福利服務依賴地方政府提供，然各地方政府財力不一，造成社會福利的「地域不正義」，有錢縣市有錢人多福利也多，窮縣市窮人多福利卻少。

4.未依全球失業率的提高與所得分配不均的惡化，而調整社會救助的門檻，導致以社會福利支出作為資源重分配的機制效果大打折扣。 5.健康照顧服務過度走向治療取向，導致公共衛生預防支出不足，全民健保財務吃緊。二ＯＯ三年累計安全準備僅剩七十八億元，在二ＯＯ五年後會轉為赤字。除了加強浮濫支出的查核外，恐怕提高保費勢不可免。

6.老人照顧過度依賴家庭非正式照顧、外籍看護工照顧，以及機構式照顧；又因老年福利支出花在免費乘車上負擔沈重，各種老人津貼也未充分反映在老人照顧服務的使用上，一有選舉就微幅提高給付金額，其邊際效用不大，但財政負擔卻很高，導致老年福利支出的效果未顯現在國民生活品質的提升上。

7.為減低政府財政負荷，而引進營利式的服務提供，如大型老人住宅社區、老人照護之家、幼兒園等，產生稅制優惠與社會福利經費補助的模糊，以及機構化、商品化的不利後果，也有可能帶來隱藏的社會福利支出的增加。 --如果不慎重處理這些社會福利支出的結構問題，社會福利支出即使再增加，也不見得能發揮減少社會問題、縮短資源分配不均，以及達成社會團結的效果。

三、整合長期照護體系與先期培訓長照人力 台灣地區人口老化速度又快又猛，隨之而來的挑戰是老人長期醫療照護服務體系的建構及長期照顧人力培訓問題。 目前我國長照服務體系分屬社政、衛生兩大行政體系，在部級機構成立後，應可整合為一，並加強服務整合和法規整合。 至於長照人力不足問題，除可建立長照財務制度，由政府每年編列經費（五點三億）扶植照顧服務產業外（民間培訓人力），並可仿傚日本「社會福祉士法」，經由專門職校教育及考照制度來培訓專業的長照人力。 （按：建立「社會工作專業證照制度」一直是我國社會福利界所有工作者的企盼，但過程相當艱辛，歷經多年才完成法制化—社會工作師法。）

除了長照問題外，學者林萬億指出，更多社福問題不僅涉及人力如何規劃，還涉及服務輸送如何規劃： 1.目前的福利服務輸送體系，大量依賴民間組織，地方政府的社會福利工作人員嚴重不足。如果我們期待靠這樣的人力配置就可以解決當前臺灣所面對的離婚、家暴、兒虐、性侵害、性交易、自殺、外籍配偶、身心障礙、老人、少年犯罪、中輟學生、更生保護、危機事件、災難救援、單親、隔代教養等層出不窮的問題，根本是緣木求魚。比較好的處理方式是建立以區域為單位的社會福利服務中心，其服務取向是以家庭為單位的服務。

2.每個社會福利服務中心有固定的轄區，以地理範圍與家庭數為設立標準，如同歐洲國家的家庭醫師一般，負責固定範圍的家庭，才能解決當前社區功能鬆散，家庭、社會問題潛藏在社會各角落，越貧窮、越邊陲的地方，家庭需求協助的越迫切，然而，我們的社會福利體系卻鞭長莫及，或是被動因應，俟事情發生了再補救，往往生命已犧牲，或是付出的成本遠高於預防、及早介入的。

3.這些家庭服務中心不一定完全公共化，可以委託民間辦理，但是，其中有一部分非靠公家提供不可，因為有部分地區根本就缺乏民間組織，或是需要整合地方資源而又有賴政府出面者，或是某些業務涉及公權力的行使等(按:民間不能或不願做的政府有義務做)。總之，政府必須出面整合地方資源，民間部門不可能全面考量社會需求而主動設立各種服務單位，為了社會安定、生活品質，國家不可能坐視新興社會問題的出現，而思以舊單位、舊組織來因應，這是應付不來的。提供高品質、可接近的社會服務是一個國家進步的指標之一。

四、提升政府專業效能追求社會公平正義 政府應全面檢討各類社會保險項目，不使其保障重疊，也要拉近社會保險之給付水平（例如軍公教人員之退休所得替代率約為勞工之兩倍），一方面使社會福利資源不會重疊浪費，一方面使國民不因職業、身分、出生地不同而享有不同的福利水準，以符合社會之公平正義。

問題：你對台灣目前的 社會發展有何感想及 建議？ 當然政府要教導民眾支持負責任理性的社會福利制度（例如德國基於自由與責任的平衡，適度增加健保自付額，結果減少醫療資源浪費，使健保費率往下調低），以及讓未就業者及尚未享有各類社會保險保障的國民納入國民年金保險的範圍，才更能謀取全民之共同福祉，追求更大之社會公平與正義。 問題：你對台灣目前的 社會發展有何感想及 建議？

【附錄：國民年金Ｑ＆Ａ】 「國民年金法」自民國82年歷經14年的規劃，並在各個社福團體、朝野政黨及政府持續關切、溝通、協調下，終於在96年7月20日經立法院三讀通過，同年8月8日經總統公布，嗣於97年7月歷經一次修法，並經總統於同年8月13日公布修正，國民年金明定於10月1日正式開辦。國民年金法主要精神，在於將我國25歲以上、未滿65歲，且未參加軍、公教、勞、農保約計470萬的國民納入社會安全網，使其在老年、身心障礙甚至死亡時，被保險人及其遺屬能獲得適足的基本經濟生活保障。 國民年金法之主管機關在中央為內政部；在地方直轄市為直轄市政府，縣市為縣市政府。國民年金委託勞工保險局辦理，並為保險人。

問一：國民年金之實施對象為何？ 答：1.25歲至未滿65歲，未參加軍、公教、勞、農保，且未曾領取相關社會保險老年給付者。   2.開辦前除勞保老年給付外，未領取其他社會保險老年給付者。   3.本法施行後15年內，其領取勞工保險老年給付之年資未達15年，且未領取其他相關社會保險老年給付。但勞工保險年金制度實施（98年1月1日）前請領勞工保險老年給付者，不受年資之限制。

問二：如果符合加保資格，要如何申請加入國民年金？ 答：由於國民年金保險不設投保單位，將由保險人（勞保局），主動開具繳費通知單給國民年金保險被保險人。被保險人於期限內以金融機關轉帳或其他保險人（勞保局）指定之方式繳納即可，不必提出申請加保手續。 問三：國民年金開辦前，已領取勞保老年給付者，可否參加國民年金保險？ 答：只要開辦時其未滿65歲，且未領取公教保養老給付、軍保退伍給付，即可參加國民年金保險。

問四：國民年金開辦後，才領取勞保老年給付者，可否參加國民年金保險？ 答：國民年金保險施行後15年內，如領取勞保老年給付之年資未達15年，且未領取其他相關社會保險老年給付者，均可參加國民年金保險。但為銜接勞工保險年金制度，如您於勞工保險年金制度開辦前（98年1月1日）已領取勞工保險老年給付者，不論給付年資，均得參加國民年金。 問五：失業者是否也要參加國民年金保險？ 答：失業者因沒有軍、公教、勞、農保保障，基本上係屬於國民年金保險納保對象。

問六：如原先無工作加入國民年金，日後找到工作並已參加勞保者，是否還要參加國民年金保險？ 答：若您加入國保後，找到工作並依法加入勞保，自不具國保被保險人之資格，亦即改加勞保後應退國保，無需再參加國民年金保險。 問七：如果我的配偶為退役榮民，亡故後本人享有半俸，可以加入國民年金嗎？ 答：如您本身符合加入國民年金之加保對象時，自可依規定參加國民年金保險，與您是否領有之半俸無涉。

問八：從事擺地攤或打零工者，是否要參加國民年金保險？ 答：國民年金為我國社會安全網之一環，為使未正式進入職場的國民能享有保障，只要未參加軍、公教、勞、農保者，均要參加國民年金保險。 問九：小孩剛出生，可否幫他投保國民年金保險，讓他老了以後可以多領一點年金？ 答：國民年金保險係針對年滿25歲未滿65歲未參加軍、公教、勞、農保等社會保險者，故年紀太小或太大，都不在本保險範圍，且參加勞、農保或軍公教人員保險者也不能投保。

問十：外籍配偶可否參加國民年金保險？ 答：年滿25歲未滿65歲，在國內設有戶籍之國民，始為國民年金之加保對象。故年滿25歲未滿65歲之外籍配偶必須先歸化我國國籍，並經本部入出國及移民署核准在國內定居，並向戶政事務所辦妥初設戶籍登記後，若符合國民年金法納保條件者才能參加國民年金保險。 問十一：國民年金之保險效力為何？ 答：國民年金保險之效力自符合加保資格之當日零時起算，至喪失加保資格之前一日24時停止；但被保險人死亡，則至其死亡之當日終止。

問十二：國民年金之保險年資，可否併計？ 答：國民年金保險被保險人退保後再加保時，其之前的保險年資可以併計。 問十三：國民年金是「強制」加保嗎？ 答：國民年金法是採取柔性強制投保，不繳納保險費對被保險人沒有罰則，但依據國民年金法第16條規定，如您未繳清保險費及利息前，是不能享受國民年金的保障。 問十四：開辦時已年滿65歲以上之老人，也可以加入國民年金嗎？ 答：97年10月1日國民年金開辦時已年滿65歲者，雖非國民年金保險被保險人，但如符合國民年金法第31條之規定者，不用繳費，即可請領老年基本保證年金每月3,000元。

問十五：如果我因故需出國或赴大陸地區，還可以參加國民年金保險嗎？ 答：如您在國內已設有戶籍，並符合國民年金法第7條相關規定，則當屬國民年金保險納保對象，惟因出境致戶籍依法遷出國外時，自無法再繼續參加國民年金保險。 問十六：如果已領取過勞保老年給付，開辦時僅參加勞保的職災保險並有提撥勞工退休金，是否還可以參加國民年金保險？ 答：已經領取過勞保老年給付，僅參加勞保的職災保險，仍得參加國民年金保險，與是否有提撥勞工退休金部分無涉。

答：國民年金給付計有老年年金給付、身心障礙年金給付、喪葬給付及遺屬年金給付四種。 問十七：國民年金給付有幾種？ 答：國民年金給付計有老年年金給付、身心障礙年金給付、喪葬給付及遺屬年金給付四種。 國民年金 老年年金 給付 身心障礙 年金給付 遺屬年金 給付 喪葬給付 有國保 年資滿 65歲 評估無 工作能 力者 符合遺 屬請領 資格者 65歲前 不幸身 故

資料來源： 張木雄、徐永熹、周宗憲合著，《憲法與國家發展》，台北：元照，2007年，頁239-246。 林萬億，〈1990年代以來臺灣社會福利發展的回顧與展望〉，《社區發展季刊》，第109期，2005年3月，頁12-35 蘇麗瓊、胡彩惠，〈內政部社會福利政策與組織變革〉，《社區發展季刊》，第109期，2005年3月，頁212-226。 國民年金Q&A：　http://sowf.moi.gov.tw/09/new09-2.htm。