公民與社會第二冊 第三章 政府的體制

政府體制大不同 2010年6月於加拿大多倫多舉行的G20高峰會上，英、美、法、德、日等國家領袖共聚一堂。在這些國家領袖中，美國、法國等國總統是由全民選出的國家元首與政府領袖；但英國首相、德國總理與日本首相，卻不是由全民選舉產生，只能說是英國、德國與日本的政府領袖，並不是國家元首。 這些差異主要是因為各國的政府體制有所不同，究竟世界上的民主國家如何建構自己的政府體制？我國政府體制的架構又是如何呢？

課程架構 民主國家的政府體制 內閣制 總統制 混合形式：雙首長制 我國的中央政府體制 我國的中央政府組織 我國的地方政府體制 府際關係 中央政府各院之間的權力關係 我國的地方政府體制 府際關係 地方治理

第一節 民主國家的政府體制

權力分立 當代民主國家是以「權力分立」做為建構政府 體制的基本原則。 2. 政府的權力應該要分配給行政、立法、司法部門，同時強調部門間的權力必須相互制衡，透過權力的相互牽制，避免政府濫權。 行政 立法 改 司法

民主國家主要的 政府體制 內閣制 總統制 雙首長制 （混合制） 以「權力分立」原則，形成的三種民主國家的政府體制 民主國家主要的 政府體制 內閣制 行政、立法權融合 總統制 行政、立法權分離 雙首長制 （混合制） 兼具內閣制與總統制的特色

一、內閣制 採行內閣制的國家有英國、德國與日本等

內閣制的特色 行政權與立法權相互融合 行政權歸屬閣揆與內閣 虛位元首與副署制度

內閣制運作示意圖（以英國為例）

國會 議員 （一）行政權與立法權相互融合 1.國會至上: 人民選出國會議員掌立法權，再由國會多數黨推選出內閣總理或首相，組織內閣。 部分內閣閣員由國會議員兼任，因此，行政權和立法權兩者的關係具有融合的精神。 國會 議員 改 內閣 閣員

內閣的權力來自國會，故內閣官員須到國會接受質詢，即行政須向立法負責。 2.集體負責: 內閣的權力來自國會，故內閣官員須到國會接受質詢，即行政須向立法負責。 增 ▲ 英國首相到下議院進行施政報告

不信任投票 3.不信任投票: 當內閣失去國會信任時，國會可行使倒閣權。 內閣呈請國家元首解散國會 穩定行政與立法 內閣 的關係，化解憲 通過 通過 不通過 改 內閣 總辭下臺 內閣呈請國家元首解散國會 穩定行政與立法 的關係，化解憲 政危機

（二）行政權歸屬閣揆與內閣 閣揆乃是行政首長，其職稱在各國不盡相同，例如：英國稱「首相」、德國稱「總理」、日本稱「總理大臣」 閣揆的人選是由國會決定，由擁有國會過半數席次之政黨（或政黨聯盟）的國會議員兼任。 閣揆與內閣並無固定任期的保障。

（三）虛位元首與副署制度 虛位元首 1.世襲的君主，例如：英國女王、日本天皇 2.以選舉方式產生具有固定任期的總統，例如：德國總統。 虛位元首：元首僅對外代表國家，主持重要儀式、頒布法令、授與榮典等，沒有實質的行政權力。 副署制度：當元首頒布國家法令時，須由掌有實際行政權的閣揆及相關閣員副署，因法令施行是由閣揆與閣員來承擔政治責任。

內閣制的優缺點 優點 缺點 1.施政較有效率 1.黨政合一 當國會中單一政黨超過半數而單獨組閣，在行政部門與立法部門皆由同一政黨控制的情況下，可能出現濫權危機 行政和立法合一，施政較有效率，較不容易發生衝突 2.有解決衝突的機制 2.聯合內閣政局不穩 施政較有效率 改 若內閣與國會發生衝突時，能透過倒閣和解散國會的機制加以解決 當國會中無政黨過半而組成聯合內閣，將可能造成政局不穩

二、總統制 採行總統制的國家有美國、菲律賓、拉丁美洲多數國家等

總統制的特色 行政權與立法權彼此分離 行政權歸屬總統 實權元首

總統制運作示意圖(以美國為例)

（一）行政權與立法權彼此分離 人民 國會議員 總統 總統掌行政權，國會掌立法權，皆由人民選舉產生，各有其民意基礎，總統不須對國會負責。 選出 改 負責 負責 制衡

覆議否決權：美國總統若不接受美國國會通過的法案，可在法案送達 10 日內退回國會，要求重新審議。 國會掌有「立法權」、「預算審查權」、 「人事同意權」、 「調查權」、 「彈劾權」等權力，來牽制掌握行政權的總統 總統則擁有對法案的否決權來牽制國會 互相牽制 改 覆議否決權：美國總統若不接受美國國會通過的法案，可在法案送達 10 日內退回國會，要求重新審議。

（二）行政權歸屬總統 行政部門的各部會首長皆是總統的下屬，對總統負責 總統與其任命的行政團隊掌握行政權，總統是最高行政首長，統領整個行政體系 基於行政權與立法權分離的精神， 行政官員不兼任國會議員 人民透過選票賦予總統固定任期，除非總統有違法失職的情事而遭國會彈劾解職，國會無法迫使總統提前去職 總統沒有解散國會權

（三）實權元首 總統既是國家元首，又是最高行政首長。 沒有內閣制國家所謂的副署制度。 改 ▲ 美國總統歐巴馬（Barack Obama）在國會發表演說

總統制的優缺點 優點 缺點 國會通過法律後，尚須總統不行使否決權而願意公布，法律才能正式施行 1.行政與立法相互制衡 無解決僵局的機制 國會通過法律後，尚須總統不行使否決權而願意公布，法律才能正式施行 當總統與國會多數分屬不同政黨而發生衝突時，並無不信任投票與解散國會之機制，容易出現政治僵局而導致政府效率低落 2.防止政府濫權 改 法律的施行必須經由立法與行政部門「雙重確認」。較能保障人民的自由權利

內閣制與總統制的比較 類別 內閣制 總統制 行政權與立法權的關係 合一 分離 行政權與立法權之互動機制 行政向立法負責 行政與立法相互制衡 最高行政首長產生方式 國會決定 人民普選 最高行政首長任期 無固定任期保障 固定任期 議員與閣員身分關係 可兼任 不可兼任 國家元首角色 虛位元首 實權元首

三、混合形式：雙首長制 採行雙首長制的國家有法國、芬蘭，以及烏克蘭、波蘭等若干前蘇聯國家與東歐國家，我國當前的政府體制亦屬雙首長制。

雙首長制的特色 行政權與立法權關係兼具兩制特色 行政權歸屬總統與閣揆 實權元首與行政權「換軌」現象 改

雙首長制運作示意圖(以法國為例)

（一） 行政權與立法權關係兼具兩制特色 混合制（半總統制） 與總統制雷同 又與內閣制雷同 總統與國會各自擁有民意基礎，具有行政、立法分離的精神 內閣須對國會負責，因此，內閣的存續須以國會多數的支持和信任為基礎 改

（二）行政權歸屬總統與閣揆 「雙首長制」意味著政府體制有兩位行政首長——總統與閣揆，具有行政權二元化的特色 負責國防、外交事務 總統 負責經濟、內政事務 閣揆

補充 不須副署 任免內閣總理 提請公民複決 解散國會 發布緊急措施 內閣制：全部副署 法國雙首長制：有限副署（雖然總統在公布法律、發布命令時，須由總理副署，但有些事務不須副署）。 不須副署 任免內閣總理 提請公民複決 解散國會 發布緊急措施 增

（三）實權元首與行政權「換軌」現象 法國 總統與國會多數屬於同一陣營 總統與國會多數屬於不同陣營 總統會任命同陣營的人為總理 總統任命多數陣營的人出任總理組閣 總統的權力遠超過總理，總理帶領的內閣亦聽命總統行事，政府運作偏總統制運作 左右共治：總統與總理分別由兩個陣營的人士擔任 改 總理的權力超過總統，整體的政府運作偏內閣制運作 行政換軌：時而偏內閣制、時而偏總統制的現象，是法國憲政運作的重要特色

雙首長制的優缺點 缺點 優點 1.有解決衝突的機制: 1.閣揆人選的爭議: 2.權責不符: 2.實權總統有助政治穩定: 3.雙頭馬車: 閣揆實質任命權的歸屬，在總統與國會多數不屬同一陣營時，常引發爭議。 國會倒閣和總統解散國會的機制，可化解行政權與立法權對立的僵局，可矯正總統制容易發生政治僵局的缺失。 2.權責不符: 容易形成「總統有權無責，閣揆有責無權」的現象，不符合責任政治原理。 2.實權總統有助政治穩定: 3.雙頭馬車: 總統權力強化並有固定任期，不受國會倒閣影響， 有助政治穩定，可緩和聯合內閣較易發生的政治不穩定的缺失。 總統與閣揆權力界限不易明確區分，可能造成雙頭馬車，妨礙行政效率。

補充 委員制 委員制是將國家的行政決策權，委由若干人組成合議體來共同負責，通常施行於小國寡民、政務簡單或中央政府權力相對較小的國家。 　　委員制是將國家的行政決策權，委由若干人組成合議體來共同負責，通常施行於小國寡民、政務簡單或中央政府權力相對較小的國家。 例如：瑞士是一個高度民主，政府權力大幅下放至地方基層的國家。 政府是由聯邦委員會的 7 個成員所組成，聯邦委員會委員由聯邦國會共同選出，主席則由委員輪流擔任，也是名義上的瑞士聯邦總統。

▲ 瑞士聯邦委員會／委員制的設計能使社會中 的不同意見獲得充分代表，但也可能造成權 責不明或效率不彰等問題。

公民論壇:有沒有完美的政府體制？ 　　環顧世界各國，三種政府體制都有實施成功和失敗的例子。例如：總統制在美國的運作堪稱順暢，但在拉丁美洲卻常出現政治僵局或走向獨裁政治；英國的內閣制運作常受世人稱道，但泰國的內閣制運作卻政變頻繁；法國常被視為雙首長制的典範，但俄羅斯、烏克蘭等雙首長制國家的憲政運作卻受人詬病。顯然，一個國家究竟應該採取哪一種憲政體制，必須考量這個國家特定的環境背景、國情文化與現實需要等情況而定。 請問根據臺灣目前環境背景、國情文化與現實需要的綜合評估，你覺得臺灣應採取哪一種政府體制最適宜？試提出自己的看法。

小試身手 當前民主國家的政府體制可歸納為三種主要型態：總統制（以美國為代表）、內閣制（以英國為代表）以及雙首長制（以法國為代表）。下列相關敘述何者最接近事實？　　　　　　　　　　　　　【98.學測】 (A)總統制國家「權力融合」，內閣制國家「權力分立」 (B)美國總統與英國首相兩者皆為國家元首且具實質權力 (C)法國「左右共治」現象非憲法明文規定而是憲政慣例 (D)歷經數次憲法修改與總統直接民選使我國成為總統制 答：（C）