第五章 公共行政环境

主要内容 第一节 公共行政环境概述 第二节 西方国家行政环境理论与现实趋势 第三节 中国现阶段的行政环境及对公共行政的要求

学习目标 1、重点掌握行政环境的含义、特点及分类。 2、理解公共行政与行政环境的相互作用。 3、一般了解西方国家行政环境理论与现实趋势。 4、理解中国现阶段行政环境的基本特点。 5、理解中国现阶段行政环境对公共行政的要求。

第一节 公共行政环境概述 一、 行政环境的含义、特点及分类 （一）行政环境的含义 人们对“环境”一词的理解，主要从两个层面进行：一是指所辖区域，如《元史·余阙传》载：“环境筑堡寨，先精甲外捍，而耕稼于中”；二是指某一主体周围的情况，如政治环境、经济环境等。 本章所用“环境”，主要指第二个层面，即围绕某一主体的各种外部因素的总和。

不同的主体存在于不同的环境中。没有两个主体所处的环境完全相同，即使大环境相同，具体层面也会千差万别。 不同的环境影响和制约着不同的主体。婴儿在人类群体中自然地成长，就会成为一个社会人，在自然界的狼窝里成长，接受狼的“哺育”，就会成为“狼孩”。这里的人类群体和狼窝就是婴儿这个主体成长的不同环境，环境特点的差异塑造了不同的主体。

行政环境是指直接或间接影响行政系统及其行为方式的外部要素的总和。 行政系统是指由行政组织和行政人员组成的行政现象和行政行为。

（二）行政环境的特点 1、广泛性 行政环境是行政系统得以存在并发展的外部要素的总和。凡是作用于行政系统，并为行政系统反作用的外部条件和要素，都属于行政环境的范畴。 从地形地貌、山川河流，到大气状况、资源分布；从人口状况、民族关系，到阶级状况、历史传统；从文化教育、科学技术，到社会制度、经济状况，都属于行政环境。

2、复杂性 行政环境是一个复杂的开放系统，既有物质的，也有精神的；既有有形的，也有无形的；既有社会的，也有自然的；既有政治的，也有经济的；既有国内的，也有国外的。 这些要素的复杂性及要素之间联系的多样性，决定了行政环境是一个复杂的系统。

3、差异性 不同国家、不同地区的行政环境是不同的。自然环境不同，社会环境也不同。 行政环境的差异性也是其广泛性与复杂性的体现。各种不同的管理体制、管理模式和管理方法，都是这种差异性的具体体现。

4、变异性 无论是环境自身发生变化，还是人类行为的作用，都使行政环境呈现出一定的变异性。 一般而言，推动行政环境变异的最活跃的因素是社会环境中人的因素，人是不断变化的，观念上的变化促成行为上的变化，进而推动着行为影响下的环境发生变化。

（三）行政环境的分类 1、按照规模和层次的差异，可以将行政环境划分为宏观、中观和微观三类 （1）宏观行政环境以直接或间接的方式影响和制约着公共行政活动的总目标、总方向，影响范围最广、规模最大、且层次最高。如一国的基本国情、外交政策、经济和社会发展规划等。一般具有较强的稳定性和较长的持续性。

（2）中观行政环境是指行政系统的组织结构及其运行情况，包括行政组织的结构是否合理、职权划分是否明确、沟通是否顺畅等，它对行政行为的运行有着直接的规范作用。 （3）微观行政环境是指一个具体的行政组织所处的具体的行政环境，包括组织内部的办公设备、人际关系、工作作风、制度建设等，它在较小的范围内对行政系统具体的行政现象、行政行为或某一层次的行政组织发生影响。

2、按照所属区域的差异，可以将行政环境划分为国际行政环境和国内行政环境 国际行政环境是指一国之外的对该国行政系统起影响作用的因素，国内行政环境是指一国之内的对该国行政系统起影响作用的因素。 在传统的封闭的社会中，国际行政环境对行政系统的影响较小；随着全球化进程的加快，各国之间的交往日益频繁，国际行政环境因素对一国行政系统的影响也愈来愈大，日益成为影响国家行政系统的重要因素。

3、按照与行政系统的关系，可以将行政环境划分为行政内部环境与行政外部环境 （1）行政内部环境是指行政系统内部影响和制约行政行为的各种因素的总和，如机构设置、权力分配、人员素质等。 （2）行政外部环境主要指行政系统外部的相关因素的总和，即行政系统以外的与该行政系统相关的特定自然环境和社会环境，如行政系统所处的自然地理环境、政治制度、经济制度、文化传统等。

4、按作用的不同，可以将行政环境划分为良性行政环境和恶性行政环境 良性行政环境是指对行政系统的存在和发展具有积极作用的环境因素，如良好的工作环境、积极的工作态度等。反之，对行政系统的存在和发展起消极作用的环境因素，则被称为恶性行政环境。 当然，这种分类只是相对的，在一定时期是积极的、良性的因素，到了另一时期，就会变成消极的、恶性的因素，反之亦然。

5、按照环境的内容和性质，可以将行政环境划分为自然环境和社会环境 （1）行政自然环境是指围绕行政系统并对其发生影响的各种自然条件的总和，如地形、土壤、江河、森林、草原、岩石、气候、动植物分布等，它是行政行为的物质基础与活动空间。 （2）行政社会环境是指行政系统之外的，与自然环境相对而言的，能够对行政行为产生影响的社会因素的总和，如政治环境、经济环境、文化环境等。

二、公共行政与行政环境的相互作用 （一）公共行政适应行政环境 行政环境是公共行政得以存在和发展的基础。行政系统存在于行政环境中，只有适应行政环境，才能选择恰当的行政行为，才能实现既定的行政目标。

1、公共行政符合行政环境的基本性质 行政环境是公共行政得以发挥作用的基础，公共行政首先要符合社会环境尤其是社会制度的性质。 公共行政属社会管理，社会环境尤其是社会制度对公共行政的影响和制约极大，即使是认识自然环境和改造自然环境的行政行为，也要受社会环境的影响和制约。

2、公共行政适应行政环境的现状 各国的历史与文化背景对公共行政都具有深刻而长远的影响，但直接制约公共行政的主要是行政环境，特别是生产力的现实状况和发展水平。 公共行政的职能、目标、决策，以及所能达到的科学管理水平，必须与社会生产力状况相适应。 实行民族区域自治是为了适应我国少数民族大杂居小聚居的状况，而设立特别行政区则是根据香港、澳门、台湾等地区的特点而提出的构想。

3、公共行政适应行政环境的发展方向 行政环境不是一成不变的，它有自己的形成、发展和转换，有自己的过去、现在和未来。 公共行政活动不仅要有近期目标，还要根据现状科学地预测未来，确定中期目标与长远目标。

（二）公共行政改造行政环境 公共行政存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地对其赖以建立的行政环境进行能动的改造。 公共行政对于行政环境的反作用也可归结为以下两种：沿着行政环境发展方向，对行政环境的发展变化起积极的促进作用；或者沿着行政环境相反的方向，对行政环境的发展起消极的抵制作用。

任何类型的公共行政在作用于行政环境的过程中，都会产生这两种可能，至于哪种可能会转变为现实，则要看公共行政的内外条件。 行政环境是不断变化的，这就要求公共行政系统要根据行政环境的特点及发展变化的规律，积极地作用于行政环境，促进行政目标的实现。 如果消极的适应环境，或者为环境所改变，或者与环境相对抗，只能使行政环境更加恶化。

第二节 西方国家行政环境理论与现实趋势 早在18世纪中期，孟德斯鸠（Montesquieu ）在《论法的精神》中就指出，一切法律并无绝对的优劣和价值，凡最适合国情的法律，就是最好的法律。 这虽然不是对行政环境所作的专门论述，但其内容却是对主体与环境相互适应的一种探索。对行政环境进行专门研究的直接源头是生态学。

一、西方国家行政环境理论发展 （一）行政生态学的兴起 “生态”一词是由古希腊语“oikos”派生出来的，意为“房子之家”，引申为“生存之地”。 19世纪末，达尔文学派的植物学家和动物学家们广泛地运用这一概念来描述生物体如何生存并适应它们的环境。

生态学是研究各种生物相互间及生物与环境之间各种关系的一门科学。 生态学认为，任何一种生物都不是孤立存在的，在某些方面，它必须依赖其它生物和无生物才能生存。 生态学研究的主要目标就是有效地管理世界上的生物或无生物。如研究空气、水污染及污染的水与空气对生命的影响等。

20世纪50年代以来，由于人口剧增、环境污染、能源紧张和食物短缺等危机的加剧，唤起了人们对生态环境问题的广泛关注，行政生态学正是在这一背景下产生并不断发展的。 在西方，最早将生态学概念引入行政学领域，并借用其观点将行政管理比拟成生物有机体，将行政环境视为生态环境来研究政府行政现象的，是美国哈佛大学教授约翰·高斯（John Gause）。

1935年，高斯在一次演讲中，首次提出政府组织与行政行为必须考虑环境因素，要对行政环境做集中研究。后来，在《美国社会与公共行政》一文中，他又指出行政环境与公共行政有着密切的关系，并提出借用生态学的方法来研究公共行政问题。 1947年，在《政府生态学》一文中，高斯首次正式把生态学一词引入行政学，强调外部环境因素对行政管理的重要性。 在高斯看来，行政环境也被称为行政生态环境，对行政环境做生态研究的学科就叫作行政生态学。

公共行政学 第十四讲 主讲教师：孙德超 　　　　　　　　　　学时：48

（二）帕森斯的模式变项理论 帕森斯（Gram Parsons）是美国以生态比较法研究行政环境的代表人物之一。 首先把世界上的各种社会形态分为传统社会和现代社会两种模式，在此基础上找出反映两种模式特征的巨大模式变项，并进而区分不同模式的社会性质，揭示影响行政系统的主要生态原因。

帕森斯的五大模式变项 其一，从功能普化到功能专化。传统社会中的组织往往承担多种职能，充当多重角色；近代社会以后，社会组织的功能日趋专业化、专门化。 其二，从归属倾向到成就倾向。传统社会强调宿命论，寻求归属感；现代社会则强调通过个人努力而取得成就。 其三，从特殊关系到普遍关系。传统社会重视以情感为中心的特殊人际关系；现代社会则重视个人自主发展，自由参加各种社会组织，发展普遍的社会关系。

其四，从重视情感到情感中立。传统社会的人际关系往往受个人情感的左右；现代社会则以情感中立为人际交往的基础。 其五，从个人利益到团体利益。传统社会人们的社会行为多以个人利益为中心；现代社会则趋于以团体利益为中心，即把个人利益与团体利益结合在一起，通过团体利益的争取与维护来实现个人利益。

评价 帕森斯主要是以西方社会（特别是美国社会）作模板进行分析，因此难免看不到发展中国家的特殊情况。 这一点受到了后人的批评，他们指出，帕森斯思想的意识形态色彩过强，把社会（美国社会）描绘成一个“乌托邦”，而没有看到社会中存在的一系列问题。

二战后，西方世界在对发展中国家进行经济援助的同时，也提供了政治“援助”，即以西方国家为模本，按照西方的模式，帮助发展中国家建立一套“西化”的行政制度。西方国家的行政体制、行政方法、行政技术以及文官制度等在发展中国家迅速建立起来。 不久以后人们发现：在西方国家行之有效的这些制度在发展中国家收效甚微，以至于毫无功效。这从一定程度上反映了帕森斯模式变项理论在实践层面的局限性，促使一些西方学者对发展中国家开展专门研究。

（三）利格斯的棱柱模式理论 棱柱模式理论是哈佛大学行政学教授利格斯（Fred W. Riggs）运用“结构功能分析法”和物理学光谱分析的概念，以社会经济结构为中心，对行政生态所作的一项研究成果。 1957年，利格斯发表了《比较公共行政模式》一文，1961年又在补充和修正的基础上写成《公共行政生态学》一书，他将行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来进行考察，并根据社会形态的不同提出了行政类型分类理论。

利格斯认为，人类历史上存在着三种基本社会形态：即传统的农业社会、过渡社会、现代工业化社会。 与这三种社会形态相对应的也有三种行政类型：一是与农业社会相适应的融合型行政模式（Fused Model）；二是与现代工业化社会相适应的衍射型行政模式（Diffracted Model）；三是与过渡社会相适应的棱柱型行政模式（Prismatic Model）。

三种类型表示光谱的折射过程。折射前为一道白光，折射过程中开始分化为七种不同的光，折射后为七种不同的光谱。 1、折射前的白光属农业社会。农业社会以农业为经济基础，社会结构混沌不清，没有明确、细致的分工，与此相适应，政治行为、行政行为、立法行为、司法行为等混杂在一起，没有专业化的行政机构。行政只讲统一、一致，不讲科学、效率，因此行政效率低下；权力主要来自君主，官吏来自特殊阶层，实行世卿世禄制度；政府与民众沟通较少，官吏日常工作重于对政府政策的执行，行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。

2、折射完成阶段代表工业社会，专业分工如七道光谱一样明了。 整个社会有清晰而细致的分工，政府职能明确，有着分工详细的行政机构，不同的行政机构执行着不同的行政职能，讲求效率、科学与品质；民众与政府沟通较多，有影响政府政策的正常渠道，行政风范体现平等主义和成就取向。

3、折射过程阶段，即介于农业社会和工业社会之间的社会形态，功能正在分化，但尚未完全分化。这种社会形态既保持着传统农业社会的一些特征，又具有现代化工业社会的部分因素。 在行政方面，行政行为已经逐渐与其他社会行为相分离，但还未彻底分开，专业化的行政机构已经建立，但还不能正常运作，且功能有限，行政过程仍受各种传统势力的制约等，因而行政效率低下。

利格斯认为，构成一个国家行政生态最主要的部分集中在五个方面，即经济结构、社会组织状况、沟通机制、政治符号系统和政治结构。 经济要素是影响一国行政的第一要素，一个国家的行政模式基本上是由该国的经济结构决定的，经济结构中市场化程度是影响行政的关键因素。市场化程度越高，行政受传统事务制约的程度就越低。

利格斯将社会组织分为两类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族等；另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如政党、工会等，通称为“社团”。 在农业社会和过渡社会中，家庭或家族在行政过程中发挥着重要的作用。

沟通机制，包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量、通讯和交通的情况等,可以使整个社会沟通和联系的手段增加。 利格斯认为，一个社会的沟通状况直接影响到整个社会的“动员”（参与）与“同化”（对目标的认同）。

政治符号系统，包括政治神话、政治法则和政治典章等政治文化。 政治与行政的关系是政治处于领导地位，行政实现政治目标，因而政治结构也是影响行政生态的重要因素。

利格斯着重探讨了过渡型社会，即发展中国家的行政生态问题，分析了造成“棱柱型社会”的原因。 他认为，发展中国家的社会变迁受外部作用比较大，属于“外生型”变迁，变迁顺序多由技术层面到制度层面再到思想层面，在变迁过程中容易出现三者脱节的现象，这就导致了棱柱型行政的产生。

利格斯指出“棱柱型行政”具有三个基本特征: 一是异质性。即传统与现代并存，在同一社会中同时存在不同的行政制度、行政文化与行政行为，既有农业社会的特征，也有工业社会的特征；有传统思想，也有现代新的科学思想，从而出现极不协调的现象。如在中央政府，具有不同职能的部门一应俱全，管理设施先进，而在一些边远地区却没有行政机构，只是依靠宗族组织、家族组织维持基本的秩序。

二是形式主义，表现为理论与实际相脱离，制度与执行不一致。在过渡社会中，国家虽然有法律制度，但实际上不能发挥有效的监督和制约作用，形同虚设，传统的力量实际上仍具较强的影响力。 三是重叠性，即机构重复设置，在过渡型社会中，行政机构与一些非行政组织，如家族、宗教等在功能上混乱不清，造成功能重叠；法定职能机构不能或不去履行职责，导致行政系统的合法性权威丧失，政府官员、民众甚至整个社会都受制于非行政组织等现象。

利格斯的影响 利格斯确立了行政生态学的基本思想和研究框架，开创了行政学研究的新途径。 此后，行政环境研究受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。 利格斯的《公共行政生态学》被认为是行政生态学的代表作。

（二）西方国家行政环境的特征及发展趋势 20世纪80年代以来，公共行政组织的变革此起彼伏，在全球形成了一股变革的浪潮。 正是整个外部环境和组织内在结构的原因共同促成了改革的潮流。

1、经济全球化 所谓经济全球化（Economic Globalization），是指商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加，通过国际分工，在世界市场范围内提高资源配置效率，从而使各国经济相互依赖程度日益加深的趋势。 二战后，特别是近年来，在技术进步的推动下，经济全球化进程明显加快。

经济全球化影响着人们整个生活的各个领域： 客观上削弱了传统意义上的“国家主权”，对公共行政的结构与职能产生影响。 形成了对公共部门的改革压力。通讯的发达使行政组织的领导者能够随时了解其他国家的最新发展，这一方面给这些组织的改革造成了压力，另一方面也为引进和借鉴别国的经验提供了条件和可能。

2、政治民主化 二战后，民主化的浪潮席卷全球。 （1）公民要求直接参与公共服务的供给过程。政府垄断了公共服务的供给过程，通过政治家的相关决策来满足公民的诸多需要，但普遍存在不能满足公民多样性需求的问题。 （2）公民要求减少财政支出，他们认为政府在提供公共服务过程中过多地受到了特殊利益集团的影响，而在财政收入的转移支付过程中又存在极大的浪费。

3、信息革命 以信息技术为基础的现代科学革命在20世纪70年代以后跨入了全面发展的新阶段，80年代信息技术产品已广泛渗入到国民经济和社会生活的各个领域。 信息技术首先要求公共行政组织改变以往的公共事务管理方式，更好地服务于社会公众的需要。以前许多只能由公共行政组织完成的事情，现在由于新的科学知识、科学技术出现，可以交由准行政组织、社区、企业甚至公民自己来完成了。

4、官僚体制的内在缺陷 韦伯提出的官僚体制适合工业时代的需要。随着信息技术的功能逐渐扩大，官僚制逐渐暴露出缺陷： 规章制度越来越成为工作人员的束缚，使他们丧失了解决问题的主动性和实际操作的灵活性；由于过分崇拜专业技术和专业分工，结果导致了部门与部门重叠、机构与机构交叉，形成了官僚主义的迷宫；服务对象被逐渐从官僚组织的服务对象中异化出去，要么被看作是官僚组织的累赘，要么被看作是无限依赖的对象。

面对不断变化的社会环境，官僚组织必须作出相应变革： 一是提高组织适应环境的能力，即为了生存与发展，要随内外环境的变化而变化； 二是提高组织的工作绩效，在提高适应能力的基础上，促进组织及其人员的知识、技能、行为等的更新，提高工作绩效； 三是使组织承担更多的公共责任，或更好地完成公共事务管理的任务。

第三节 中国现阶段的行政环境及对公共行政的要求 一、中国现阶段的行政环境 （一）国际环境 行政的国际环境是指影响行政管理的一个国家与世界各国家、地区之间的政治、经济、文化、自然地理等方面的联系，以及其他国与国之间的关系。 包括国际社会环境和国际自然环境。对行政管理影响最深、最直接的是国际社会环境。

当今中国所处的国际环境从总体看是以和平和发展为主要特征的。 在世界范围内，军事对峙逐步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞争。各国在决策过程中逐步把经济利益放在首要位置。显然，这为中国政府开发和利用本国资源、吸引外资、引进技术、发展自己的经济提供了有利的国际环境。

公共行政学 第十五讲 主讲教师：孙德超 　　　　　　　　　　学时：48

当然，中国政府也面临着一些不利的国际环境因素： 一是大国霸权主义和强权政治依然存在。 二是中国作为社会主义大国，成为以美国为首的西方国家攻击与颠覆的主要对象。

（二）自然环境 行政的自然环境是指作用于行政管理的一个国家的地理位置、自然条件、自然资源等因素。 就我国自然资源来说，主要有以下特点： 一是资源丰富，绝对量较大，但人均占有量低。 二是资源富矿少，勘探程度低，开发难度大。如铁矿资源虽然丰富，但主要以含铁量30%左右的贫矿为主，含铁量40—50%可以直接炼铁或含铁量50%可以直接炼钢的仅占1%左右。同时，地质情况复杂，伴生矿多，如钒的储量虽然居世界第一，但90%都伴生或共生于其他矿种中，开发利用十分困难。

三是资源与经济布局不合理，近80%的资源分布在西部和北部，但60%的资源消费却在经济发达的东南部地区。分布不均的资源虽有利于大规模生产和开发，却给交通运输带来巨大压力。 四是能源供应不足与浪费并存。一方面，中国的能源，特别是电力供应不足，已经影响到经济和社会的发展，影响到人民群众的正常生活。另一方面，由于管理和技术水平落后，浪费现象严重。

伴随着资源的开发与利用，环境污染与生态破坏构成行政系统运行的现实威胁。 实现经济、社会、人口、资源相对协调的，既能满足当代人的需要，又不对后代人的生存与发展构成危害的可持续发展，以最低的环境成本确保自然资源的可持续性，成为中国经济和社会发展过程中所面临的一大难题。

（三）政治环境 行政的政治环境是一个国家的政治制度、政党制度、法律法规等各种要素的统称。 安定团结的政治局面是世界各国在各个时期都极力争取与维护的一种状态。 建国六十年来，中国一直致力于政治的稳定，尽管曾出现过一些曲折与反复，但政治稳定的基本格局并未改变，尤其是党的十一届三中全会以来，随着经济体制改革进程的加快，安定团结的政治局面得到进一步巩固和发展。

1、高度集中的管理体制逐步打破，中央与地方、上级与下级的权力关系日趋合理。 十一届三中全会以来，我国一直把扩大地方自主权，调动中央和地方两个积极性视为一个重要的战略任务，如赋予地方人大制定、审查、批准地方性法规的权力，赋予经济特区和开放城市更多的优惠政策，赋予少数民族地区切实的区域自治权等等。

2、立法体制逐步完善。 法律、法规、规章等遍及社会生活的各个领域，无法可依的时代基本已成为历史。 政策的连续性、稳定性不断增强。十一届三中全会以来逐步形成的党的基本路线是，领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。多年来，无论国际风云如何变换，党和国家坚持基本路线的决心始终没有变，并承诺要坚持一百年不动摇。

3、民族关系日益融洽，民族团结不断巩固。 中国是一个拥有56个民族的大家庭。绝大部分少数民族生活在边疆地区，经济和社会发展状况很不平衡。 但由于我国非常重视民族问题，尊重各民族的政治、经济和文化特点，注意保护少数民族的特殊利益，在坚持民族平等的基础上努力实现民族团结，因此，各个民族得以和平共处。

在取得成绩的同时，也应清醒地认识到，政治环境中还存在许多不稳定因素。 由于我国生产力水平总体上比较落后，人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾难以在短期内得以全面有效解决；由于经济和社会发展的不平衡而导致的地区与地区之间、民族与民族之间、甚至人与人之间的矛盾仍然存在；民主法制还不够健全，有法不依、执法不严、违法不究的现象还大量存在，等等。

（四）经济环境 行政的经济环境是指行政系统所处的经济背景，即一个国家经济状况与经济体系的总和。 一国的经济状况，是国家综合国力的重要体现。十一届三中全会以来，我国建立了社会主义市场经济体制，实行了社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构，实行了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。

新中国的经济建设取得了举世瞩目的成就： （1）经济管理体制改革取得突破性进展。十一届三中全会以前，中国实行的是高度集中的计划经济管理模式。经济体制改革打破了政府万能的神话，确立了市场机制在经济发展进程中的重要地位，划清了政府与市场在资源配置上的不同功能，使政府日益摆脱具体行政事务的纠缠，更好地为经济发展提供良好的宏观调控。 （2）城乡人们生活水平不断提高。

尽管中国的经济环境有了较大改善，但同西方发达国家相比，社会生产力水平仍属落后，经济环境面临许多问题： 在国民收入上，国民经济各项指标总量较大，但由于人口基数大，故人均量小。在经济结构和生产力布局上，东部、中部和西部地区经济发展速度不同，差距在逐渐拉大。同时，政企不分的现象依然存在。

（五）文化环境 当代中国行政的文化环境由三种基本要素构成，一是传统文化的遗存，二是西方文化的渗入，三是以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想等为指导的社会主义文化。

1、中国的传统文化是指在中国几千年历史传统中延续而成的社会文化体系。它在安邦治国、品德修养等方面，给我们留下了宝贵的遗产。 当然，中国传统文化也存在许多消极成份。如家长制作风、宗法等级观念、小生产的狭隘性等。这些消极因素与现代极左思潮相互渗透，形成了长期影响人们思想和社会生活的家长制作风、裙带关系，极大地制约着社会主义民主政治文化的形成与发展。

2、不同文化之间的交流是社会发展的客观规律。 在古代社会，由于人们活动范围的有限性、交流手段的局限性，中国文化几乎处于封闭状态。国家间交往通常是链式的，一国只与邻国交往，形成单向联系。 鸦片战争爆发后，西方列强的坚船利炮轰开了中国闭关自守的大门，西方文化第一次大规模地涌入中国，对中国传统文化形成了强劲的冲击。 中共十一届三中全会以来，随着改革开放政策的实行，西方各种文化通过多种途径再次大量涌入中国，在一定程度上影响并改变着中国的文化环境。

西方文化中的科学精神与自由、民主、平等思想，反映整个时代要求，对社会主义民主政治建设产生了一定的积极影响。 但西方文化也夹杂着大量的消极因素，如极端的个人主义、拜金主义等腐朽没落的生活方式等。 对于外来文化，我们必须坚持“排污不排外”的原则，批判地引进、吸收。

3、当代中国文化的主流，是中国人民在反对帝国主义侵略和反对封建专制统治的斗争中建立起来的。其思想基础是马列主义、毛泽东思想等。 由马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想等构成的政治意识形态是当代中国的主体文化。

二、中国现阶段行政环境对公共行政的要求 （一）保持政治稳定，加强民主法制建设 保持稳定的政治环境和社会秩序，是公共行政的首要任务。要把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，在社会稳定中推动改革和发展，在改革和发展中实现社会稳定。 一方面，要加强法制建设，依法进行机构改革、公务员制度改革等，提高行政效率，满足社会需要；另一方面，要完善民主机制，动员广大群众积极参与政治生活，使行政活动公开化、民主化。

（二）以经济建设为中心，促进生产力的发展 我国社会的基本矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这一矛盾决定了社会主义初级阶段要以经济建设为中心，大力发展生产力。 各级政府的工作重点是组织和领导经济建设，加快经济发展，提高人民群众的生活水平。 公共行政各个方面是否科学合理，要以是否适合生产力发展要求为标准。

（三）建设现代行政文化 中国的行政改革，已经走过了从机构改革到职能转变，从职能转变再到治理方式变革的历程。 随着行政改革的不断深化，行政文化的变革要求日益迫切。因为，任何正式制度的变革都必须辅之以相应的文化变革。 在我国，必须创立现代行政需要的现代行政文化。要达到这一目标，就必须把继承、改造旧文化和建设新文化结合起来。

（四）实施可持续发展战略 一要科学认识生态环境，适应自然条件的要求。 二要对全民族进行生态意识教育。 三要坚持环境保护的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境间的关系。 四要坚持资源开发和节约并举，将节约放在首位，提高资源利用效率。 五要统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产等资源管理和保护的法律法规，实施资源有偿使用制度。 六要加强对环境污染的治理，改善生态环境。

（五）奉行独立自主的和平外交政策 一要积极参与多边外交活动，充分发挥我国在联合国和其他国际组织中的作用。 二要坚持平等互利原则，同世界各国各地区广泛开展贸易往来、经济技术合作和科学文化交流，促进共同发展。 三要尊重世界的多样性，坚持睦邻友好，进一步加强同第三世界国家的团结与合作，并在和平共处五项原则的基础上，继续改善和发展同发达国家之间的关系。 四要致力于推动建立公平合理的国际政治、经济新秩序，反对霸权主义，维护世界和平。

关键概念 行政环境 经济全球化

复习思考题 1、行政环境的特点？ 2、公共行政与行政环境的相互作用？ 3、中国现阶段公共行政的国际环境有什么特点？ 4、中国现阶段公共行政的政治环境有什么特点？ 5、中国现阶段公共行政的经济环境有什么特点？ 6、中国现阶段行政环境的特点对公共行政提出了什么要求？