第二讲　公共政策过程分析的政治结构与方法 人天生是政治的动物。——亚里士多德

2.1导言：政策分析的政治因果系统 2.2 政策过程分析：结构性框架和阶段划分 2.2.2 政策过程分析的阶段划分 2.2　政策过程分析：结构性框架和阶段划分 2.2.2　政策过程分析的阶段划分 1、政策问题的发现与识别 ; 2、政策议程的设置  3、政策备选方案的形成 ;4、政策的合法化：投票表决  5、政策的制定与执行：官僚与利益相关者 6、政策的评估：印象式评估与系统评估

2.3政策过程分析：活动者角色与资源 2.3.1 官方参与者：行政当局、文官与国会 行政当局 立法机关 执政党 司法机关

1、行政当局 （1）政府元首（总统、党的总书记和总理） （2）政府办公室办事人员 （3）政治任命官 西方：特别是美国，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。我国国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。

2、文官

3、立法机关（国会、全国人大） 立法机关是政策主体的最重要的构成因素 西方: 指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构 我国: 指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。 主要任务：是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。

区别： 西方 ： （尤其是美国），立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权。但不能因此认为立法机关具有真正完全独立的决策功能。 例如：国会，通常在税收、人权、福利和劳动关系等方面的政策在很大程度上有决策权。总统，在国防和外交政策的制定方面，拥有比国会更大的权力。 官方的政策活动者

官方的政策活动者 我国： 人民代表大会是国家最高的权力机关，享有最高的立法权、最高任免权、最高决策权，最高监督权。

4、司法机关官方的政策活动者 司法机关是政策主体的构成因素之一。 美国：司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策和社会政策产生影响。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。

官方的政策活动者 我国： 司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。 问题1，我国司法机关应如何发挥其决策主体的作用？

5、执政党官方的政策活动者 执政党是政策主体中的核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。 西方： 一般都采用两党制或多党制。政党首先与权力而不是与政策相联系。即政党的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的政策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。

官方的政策活动者 我国： 中国共产党领导下的多党合作制，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。各民主党派是参政党，而不是在野党。与这一政党制度相适应，我国实行政治协商的政治制度，人民政协是国家机构的有机组成部分。 问题2，政党是官方的政策活动者吗？中国的民主党派是官方的政策活动者吗？

官方的政策活动者 评价： 在西方，各政党在选举中通过某些政策承诺来获得更多选民的支持，以确保本政党的当选。在许多情况下，这种迎合(部分)选民需要的政策倾向导致了出现“短视效应”，即追求近期目标而牺牲长远利益。

2.3.2非官方的政策参与者分类 利益团体 学者、研究人员与咨询人员 媒体 与选举或换届有关的参与者 公共舆论

1、 利益团体 利益团体是非官方政策主体的最重要的构成因素之一，它在公共决策过程中起着重要作用。公共决策在某种角度上可以看作利益团体之间的互动、争斗和妥协的过程。

非官方的政策活动者 西方： 利益团体影响公共决策的途径或方式是多种多样的，如游说、宣传、捐款、抗议等等。利益团体通过制造舆论，进行民主调查，或向政府提供有关的信息来影响政府的决策。

非官方的政策活动者 公共选择理论认为： 利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”行事的，即追求自身利益的最大化；利益团体、政治家和行政官员在公共决策过程中相互勾结，构成一个“铁三角”，一起追求预算的最大化，其结果总是有损于公共利益，浪费社会资源。

非官方的政策活动者 有的学者认为： 利益团体的存在及活动是西方民主社会的一个基本前提，它促进社会的多元化、决策的民主化和合理化。

非官方的政策活动者 我国： 随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，各种利益团体也将进一步形成或发展，成为一种重要的社会力量，并将对政府的公共决策产生日益重要的影响。

非官方的政策活动者 如何充分发挥利益团体的积极作用，尽量限制其消极作用，将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。 问题3，政策主体在“经济人”假设下应如何发挥其利他性/工具性作用？

2、学者、研究人员与咨询人员 资源：研究与分析的技术专长 影响政策的侧重点不同： （1）学者对备选方案的影响就可能要大于其对政府议程的影响； （2）学者的重要性的体现还表现在短期影响和长期影响之间。前者不一定显著，但长期影响可能很大。

3、公民(选民) 公民或选民 是政策主体的一个重要的组成部分，是一种最广泛的非官方政策主体。公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象即政策客体。 公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执行。

非官方的政策活动者 途径有： 〈一〉以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权； 〈二〉是用间接或代议的方式，选出自己的代表者制订或修改并执行公共政策； 〈三〉是使用各种威胁性方式(如请愿、示威游行、罢工、罢课等)去反对某些政策，迫使政府修改或废止这一政策，或表达制订新的政策的要求，迫使政府将问题提上议事日程；

非官方的政策活动者 途径有： 〈四〉是通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策；或通过制定舆论或游说的方式去影响政策； 〈五〉是对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。

非官方的政策活动者 西方 ： 公共选择理论家们从经济人假设出发，认为政治领域中的选民和经济领域中的消费者的动机是一样的，即出于利已主义的最大化原则，他们在政治领域中的投票行为取决于投票获得的收益和投票所支出的费用之此。

非官方的政策活动者 西方： 选民所期待的收益取决于他们对自己所希望的政策得到实施的期望值，即只有自己所支持的候选人当选时才能使所希望的政策得到实施。

非官方的政策活动者 我国 ： 社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主人，他们在政策过程中起着重大作用。党和政府通过各种渠道尤其是通过“从群众中来，到群众中去”的路线，让人民群众参与公共事务的管理以及公共决策活动，参与政策的制定、执行、评估和监控。党和国家的各项政策实质上反映了广大人民群众的根本利益，是他们的意志和要求的集中体现。

4、大众传播媒介 包括：广播、电视、电影、报纸、杂志、书籍、电子信息网络等。是政策主体的一个组成部分，对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的影响。

非官方的政策活动者 主要作用 1、传播信息； 2、引导舆论； 3、交流思想 4、传播知识； 是政府、政党和其他利益团体的宣传工具。

2.3.3 立宪民主与民主集中制下政策参与者角色之比较 2.3.3　立宪民主与民主集中制下政策参与者角色之比较 中、西方政策主体的差异 主要是： 〈1〉我国 无论是中国共产党，还是国家机关，都是广大人民群众的根本利益的真实代表。 西方 国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。

中、西方政策主体的差异： 〈2〉我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中； 西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。

2.4　政策过程分析方法：模型与理论框架之比较 系统分析方法 政策科学方法 制度主义方法 理性主义与渐进主义 公共选择方法

参考文献： 1、Dye，Thomas R.，理解公共政策，华夏出版社，2005年 3、John Clayton Thomas，1995，Public Participation in Public Decision：New Skills and strategies for Public managers，John Wiley and Sons，Inc；中译本，公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略，中国人民大学出版社，2005年 4、[美]蓝志勇，行政官僚与现代社会，中山大学出版社，2003年第5、6、7、8章 5、Dye，Thomas R.，1966，Politics，Economics，and the Public：Policy Outcomes in the American States，Chicago：Rand Mncally