林國慶 教授 國立臺灣大學農業經濟學系 2011年05月02日

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1 林國慶 教授 國立臺灣大學農業經濟學系 2011年05月02日
屏東科技大學演講 全球經濟自由化下我國農業中長期因應戰略 林國慶 教授 國立臺灣大學農業經濟學系 2011年05月02日

2 報告大綱 前言 我國應積極進行農業政策改革 日本與韓國(同屬G10)農業政策改革經驗 日本、韓國與我國農業表現之比較
對我國農業政策改革的基本認識 我國農業中長期之因應戰略構思 農業政策改革之基本方向 農業多功能性戰略下之農業政策改革

3 前言 感謝農業界的辛勞與努力 以購買力衡量之每人國民所得與日本相當 錯誤戰略與策略的結果 農地資產的多功能用途 農民與三生農業的前景堪慮
好的政策可以使沙漠變良田

4 感謝農業界的辛勞與努力 臺灣是吃的天堂 臺灣是水果的天堂 消費者吃的便宜 消費者吃的多樣 農業部門以便宜的價格 提供多樣與充分的糧食
我們做到了 感謝農業界的辛勞與努力 消費者大致滿意

5 以購買力衡量之每人國民所得與日本相當 在低糧價的基礎上，我國以購買力衡量的每人國民所得與德、英、日水準相當
在吃的便宜、吃的多樣、吃的足夠的政策下 我們可以吃到來自全世界的便宜食物 吃到衛生署說我們吸收的熱量過多 吃到糧食自給率只剩下32%（在先進國家中最低） 吃到稻米消費量只有每人每年48公斤（比日韓低很多） 吃到自己能生產的不吃，吃別國生產的 吃到以為我們有過剩的耕地 這是世界難有的奇蹟 但永續農業的根基卻一點一滴的流失

6 錯誤戰略與策略的結果 什麼樣的戰略與策略創造出這全球絕無僅有的特例？
缺乏農業多功能性的戰略與策略，將國產農產品只視為是商品，將本國生產與外國生產的農產品等同對待的農產貿易談判策略與休耕政策 使農地資產化之相關政策 農業三生功能變成一生功能或休耕的零生功能 農業多功能價值變成農地多功能用途 農業發展條例變成農地發展條例 農業永續發展受到威脅 農業多功能價值顯著流失

7 農地資產的多功能用途 農地可以免稅（免田賦、地價稅、增值稅、遺產稅） 農地可以興建農舍，可以參加集村建農舍 農地可以領取休耕給付
農地可以領取平地造林給付 擁有農地可以參加老農津貼 休耕農地可以參加小地主大佃農 休耕農地可以參加活化休耕地 農地可以當彩券等著中獎變更使用 農地可以等著增值（繼續農用可以不必繳交增值稅） 農地不必如黃金怕被偷竊，不必像房子怕被燒掉 農地變成很好的投資標的

8 農民與三生農業的前景堪慮 越來越多的農地地主不是為了耕種買農地 越來越多農地流到不想從事農業的人手裡 越來越多的農地建農舍
越來越多的休耕與棄耕地 在過程中，農業環境被破壞了，地租增加，租地越來越困難了 這是農地地主福利的天堂，卻使得專業農民找地困難，成本增加，擴大經營規模更形困難

9 好的政策可以使沙漠變良田 好的政策可以使沙漠變良田 不好的政策可以使良田變沙漠 好的戰略引導我們邁向正確的方向與目標
好的策略使我們有效率與公平的邁向目標 我們要建立主要糧食進口國的農業多功能性戰略觀 我們要建立三生農業的戰略觀 我們必須調整休耕制度 我們必須終止農地資產化，提升農地的生產功能 必須終止破壞永續農業與三生農業基礎的相關政策

10 我國應積極進行農業政策改革 WTO於1995年元月成立 臺日韓之農業在1995年後都受到顯著的衝擊
日本受到的衝擊相對較大(高保護水準低經濟成長率要軟著路難度高） 日本韓國積極作農業政策改革以因應未來進一步的經濟自由化 我國農業政策改革之速度相對較慢 我國針對未來進一步自由化的趨勢應該進行更積極的政策改革

11 日本與韓國 (同屬G10) 之農業政策改革經驗 日本與韓國農業所面對的問題 日本與韓國農業政策改革之戰略構思 日本農業政策改革之重要步驟
日本與韓國的重大農業政策改革

12 日本與韓國農業所面對的問題 在整體國家戰略利益的基礎上，如何因應國際貿易自由化的衝擊，研擬高難度的因應對策，尤其是得到農民、消費者與納稅者的瞭解與支持。 農業政策改革之目標— 在因應全球化衝擊的同時 追求穩定農家所得 確保糧食與食品安全 重視農業三生功能 農村之穩健發展 確保資源之永續與有效利用 建立只有治本才能達成以上目標之信念與共識

13 日本與韓國農業政策改革之戰略構思 農業為國家整體發展之一部分，農業部門不能自外於整體國家發展戰略之外，應清楚瞭解國家利益之所在，做好兼顧國家發展與農業永續發展之因應對策與政策改革。 唯有透過農業政策之根本改革才能強化農業在提升全民福祉的功能。 農業政策改革事關全民福祉，且需非農業部門的支援與資源移轉，須與非農業部門與消費者攜手合作，共同推動基本農業政策改革

14 日本農業政策改革之重要步驟 農業政策改革十分困難，必須凝聚改革共識，才能積極推動 根據改革共識研擬農業政策改革大綱
根據農業政策改革大綱訂定新的農業基本法 根據新的農業基本法與政策方向進行農林水產省組織再造 根據農業基本法訂定糧食自給率目標並推動提升糧食自給率政策 根據新的農業基本法推動相關農業政策改革 根據新的農業基本法研定國際農業談判策略與相關因應對策

15 日本與韓國的重大農業政策改革 農業政策合理化 廢除稻米保價收購制度 廢除對化學肥料之補貼 實施所得直接給付制度穩定農家所得
推動農業結構改善政策 推動農地政策改革 推動鄉村發展政策 推動提升消費國產農產品政策 推動農業環境政策 推動消除廢耕與休耕地政策 推動提升農地利用率與提升農地利用效率政策

16 日本、韓國與我國農業表現之比較— 由日韓經驗來檢視過去與展望未來
平均每戶農家所得 平均每戶農家耕地面積 糧食自給率（熱量） 平均每人每年稻米消費量 在這些值得關注的重要政策目標之比較上，顯現我國將面對較大的挑戰與改革壓力 必須作農業政策改革才能促進農業永續發展

17 日本農家所得之變動 2006年為基期

18 韓國農家所得之變動 2006年為基期

19 臺灣農家所得之變動 2006年為基期

20 臺日韓三國農家所得之比較

21 臺日韓三國農業所得之比較

22 臺日韓三國非農業所得之比較

23 臺日韓三國移轉所得之比較

24 臺日之農家所得占非農家所得之比例

25 臺日韓三國之平均每戶農家耕地面積

26 臺日韓三國之糧食自給率

27 臺日韓三國平均每人每年稻米消費量之比較

28 對我國農業政策改革的基本認識 認識問題本質以瞭解必須作基本改革之原因 治本改革困難，過去較少有治本的改革，難以因應未來挑戰
在過去的因應戰略與策略上，雖然我國農家所得所受到的衝擊比日本小，但土地利用型農業之競爭力呈長期減弱趨勢 糧食自給率（熱量）降至百分之三十左右的水準 領取休耕給付之休耕面積增加至二十一萬公頃（期作別） 平均每戶農家之耕地面積呈下降趨勢 農地資產化與農業區零碎化 農地地主非農化與多樣化 缺乏正確的戰略與策略下，三生農業的基礎受到嚴重侵蝕，農業多功能性價值顯著受損 面對未來進一步自由化的衝擊必須扭轉這樣的趨勢，否則前途堪慮 即使基本農業政策改革困難，仍然必須凝聚共識，積極推動農業政策改革

29 必須作基本改革之原因 以目前的政策架構要提升農家所得，要提升土地利用型農業之競爭力，要擴大農場經營規模，要推動小地主大佃農政策，要提升糧食自給率，要全面提升農產品品質與食品安全水準，都面臨困難。 在缺乏基礎改革之下，政府與農民所做的努力，大都是事倍功半。 有關有效提升土地利用型農業之競爭力方面，根本問題仍在稻米政策、休耕政策、農地政策、農民福利政策沒有作全面的檢討與修正，或者作了檢討，但沒有魄力作有效的改革，造成棄耕與休耕面積不斷增加，農家個數下降不易，專業農家經營不易，擴大農場經營規模不易，經營成本下降不易，當然糧食自給率也就逐年下降，卻也沒有得到應有的重視。

30 治本困難之原因 農民要短期農地價值提升與穩定 兼業農副業農占多數的農會組織 農地價值昂貴農地生產報酬率低 農民要短期農業所得提升與穩定
非農家地主與不在地主要分享農業資源 農地價值昂貴農地生產報酬率低 持有農地之機會成本低預期利益大 越來越多的農地持有者意在務地而非務農 既得利益者不願意放棄不利於農業永續發展之相關利益 治標阻力小治本阻力大

31 要解決問題，要先認為這是一個問題 目前最大的挑戰是如何讓相關人士與人民瞭解與認真看待此問題，並進而有所行動，研擬有效政策與措施以為因應。

32 我國農業中長期之因應戰略構思 為了我國農業的永續發展我們必須作治本的基礎性改革以面對未來自由化之挑戰
農民是永續與多功能農業的執行者與守護者，農民是農業政策之主要施政對象，並非農地地主 以農民為基礎，全民為依歸，建立三生農業與農業多功能性之戰略與相關策略 建立主要糧食進口國之戰略構思，國內生產的農產品並非只是商品，在生產過程中同時生產農業多功能性之公共財價值，在此戰略基礎上擬定自由化下的談判策略與因應對策 沒有農業生產就沒有三生農業，只有生產也不會有三生農業，應捨棄一生農業市場商品論之休耕給付制度

33 農業政策改革之基本方向 土地利用型農業 資本密集與技術密集產業 受天然因素之限制較大 資源成本昂貴國際競爭力偏低 有效結合非市場財多功能效益
積極推動消費國產農產品之各項措施 建立直接給付制度 有效利用水土資源 強化政策目標導向之農業多功能性相關研究 資本密集與技術密集產業 受天然因素之限制較小 建立有利於市場導向、產業化導向之科技研發與推廣體系 與非農業科技有效結合，科技突破 發展優良產品，積極拓展國際市場 推動農業科技園區，發揮集聚效益

34 農業多功能性戰略下之農業政策改革 將提升糧食自給率訂為重要農業政策目標 研擬相關對策以提升耕地之利用率 稻米政策合理化之改革
農地政策合理化之改革 農業福利政策合理化之改革 劃設重要農業發展區 規劃稻作專業區 健全農村建設降低在農地建農舍之誘因 建立專業農家所得穩定與農業保險制度

35 將提升糧食自給率訂為重要農業政策目標 在農業多功能性的戰略構思下，政府應重視糧食自給率降至百分之三十左右水準之問題，應確實認識到糧食自給率下降至這麼低的水準，不只是因為我國之農業資源缺乏的問題，而是政府缺乏農業多功能性的戰略構思下之政策選擇與結果。 在農業多功能性的戰略構思下，政府必須正視此問題，將提升糧食自給率訂為重要之農業政策目標，並積極研擬相關政策以及作相關政策之改革。

36 我國糧食自給率偏低之原因 採用主要農產品出口國之農產品商品化之戰略與經貿構思，缺乏農業多功能性戰略觀之農產貿易政策、農地政策、稻米政策、休耕政策與農民福利政策為造成糧食自給率持續下滑，及自給率不易提升之原因。 以稻米政策為核心之糧食政策，為因應農產貿易自由化之衝擊，為維持稻農之稻作所得，以增加休耕給付來減少稻米生產，穩定稻米價格，以稻米供需平衡與一定數量的稻米存糧為施政目標。 實施稻米減產與休耕政策，優良農田之休耕面積偏高，導致我國穀物及飼料自給率偏低。 在農業政策調整中，維持一適當自給率並非農業政策調整之主要考量。主要以維持農民或農家所得水準，減少對產業之衝擊，以及政府財政支出為考量。 在國內生產不具優勢與不具相對比較利益者，則優先減少價格支持，並優先降低關稅，鼓勵這一些作物休耕與轉作。 國內不生產或者產量小，影響層面較小者，優先調降關稅稅率，優先減少境內支持水準。

37 提升國內之自給能力應從三方面著手 要提升國內之自給能力應從三方面著手，一方面是提升本國農業之生產力與競爭力，另一方面是提升對國內農產品的需求，以及宣導健康飲食，減少熱量之總攝取量。 國內農產品可以發揮的優勢是新鮮、安全、健康、另外也較符合節能減碳的現代觀念。在國內生產的農產品，消費者可以就近了解產地的情況，可以就近了解與檢視這些農產品是不是在安全與健康的環境生產。

38 制訂我國糧食自給率目標 在農業多功能性的戰略基礎上，應制訂糧食自給率目標，其目的有二：
（1）顯示政府重視糧食自給率作為農業政策目標之重要性，並且在未來擬定政策時會檢視對糧食自給率之影響，並以糧食自給率之變動作為農業政策之重要績效指標 （2）訂定糧食自給率可以促進農業政策改革，尤其是最難改革部分可以透過國人在形成提昇糧食自給率的共識下，降低基礎改革之阻力

39 以國內生產為核心作規劃 我國所有糧食項目不可能都自給自足，這是基本的認識，並無所謂糧食安全是否等同於糧食自給之問題。
除了自己生產糧食之外，我國必須依靠進口，並以可靠的糧食庫存制度，以及各項應變措施加以補足。 在三生農業的戰略基礎上，政府應將國內糧食生產列為最優先考量，以國內生產為核心作規劃，再以其他相關政策與措施加以補足，形成完整的糧食安全體系。

40 政府應重視農產品之國內生產 國內糧食生產以及糧食生產潛力之維護不只是確保我國糧食安全之基礎，並且在提供新鮮、健康、安全食品方面具相對優越性、可管理性以及可靠性。 國內生產亦具三生功能與多樣性功能，在環境與生態維護，文化維護，鄉村發展與區域均衡方面扮演重要角色，亦符合縮短產銷旅程與節能減碳之國際潮流，政府應重視農產品之國內生產，並透過各種政策提升國內農產品之生產環境，產品品質，以及提升國內消費者對於國產農產品之認同度，並願意對於國內農產品所提供的非市場財功能與價值付出較高的價格。相關政策包括積極推動地產地銷，市民農園，產銷履歷，國產優良農產品標章及對標章之認同，有效區隔本地農產品與進口農產品等相關措施。

41 研擬相關對策以提升耕地之利用率 我國目前領取休耕給付之休耕面積為21萬公頃（期作面積），若加上未領取休耕給付的棄耕面積，則總面積應高達九十萬公頃（目前我國的複種指數為88.4），日本基本上是一期作，其耕地利用率達（ 92.0%）。 政府應正視此問題，研擬相關對策以減少休耕與棄耕面積，以促進農業與鄉村發展，提升鄉村環境與景觀品質，以及有效提升糧食自給率。 政府應成立「處理農地休耕與棄耕問題專案小組」，全面調查耕地利用狀態，瞭解棄耕與休耕情況，並研擬相關對策以提升耕地之利用率。

42 稻米政策合理化之改革 我國領取休耕給付之休耕面積達21萬公頃（期作面積），休耕政策會墊高農地地租，增加整體農業之經營成本，降低農業經營效率，不利於經營規模之擴大。休耕地分佈零散，且會造成諸多負的外部性，政府應正視此問題，積極檢討休耕政策。 休耕政策應與稻米政策以及農業環境政策一併檢討，政策的目標是提升農業競爭力，提升鄉村環境品質，提升耕地品質，提升整體耕地環境品質，並提升農作物之食品安全與作物品質，以及穩定及提升農家所得。 在農業多功能性的戰略下，政府應逐步調降休耕給付額度與休耕面積，逐步降低稻米收購保價額度，搭配直接給付制度與農業環境政策以及農業結構改善政策。

43 農地政策合理化之改革 在農業多功能性的戰略下，政府應檢討農地政策，並逐步降低對農地持有之相關福利，以提升持有農地之機會成本，降低非農民與不在地主持有農地之誘因。 在農業多功能性的戰略下，政府應針對農民透過生產所提供的農業多功能性公共財價值提供直接給付，以提升農地在生產方面的多功能效益。 在此前提下，政府應檢討與修改相關政策，應不對農地之不在地主與非農家地主提供休耕給付，應鼓勵不在地主與非農家地主將農地出租作農業使用，或出售。也不應對棄耕與休耕之不在地主與非農家地主提供免地價稅與其他相關租稅之優惠，以鼓勵其將農地作為農業使用。

44 農業福利政策合理化之改革 政府應檢討農業福利政策，並逐步縮小福利之適用對象與範圍，降低保有農地只是為了要得到農業福利，而不是為了要將農地作為農業使用之誘因。 以擁有農地一定面積以上就能享有相關農業福利的作法應該考慮加以修正，應考慮以農業所得在其家庭收入中之重要性作為其是否能得到農業相關福利之考量因素之一。例如，農地免稅，農地興建農舍，農保，休耕給付等之適用對象與範圍都應一併檢討與修正，以顯著提升農地之生產角色，降低在資產方面的角色。

45 劃設重要農業發展區 政府應考慮劃設重要農業發展區，將主要農業資源投入重要農業發展區，提升重要農業發展區內之經營環境與生態環境品質，提昇在重要農業發展區內農民之從農誘因，降低在重要農業發展區內將農地當作為資產，而不作農業使用之誘因，並積極推動擴大農場經營以及農場結構改善政策 透過農業環境之改善與維護，全面推動有機農業以及高品質農產品之產銷。 政府應在重要農業發展區鼓勵休耕與棄耕農地恢復耕種，應逐步廢止休耕制度，並逐步在重要農業發展區全面實施對地直接給付制度（給付給實際生產者）。

46 農業發展區之劃分 農業生產力 非農業生產力 變更使用壓力高 D A0 C a b 變更使用壓力低 特定農業區 主要農業發展區 特定農業區
一般農業區 不利農業發展區 一般農業區 次要農業發展區 特定農業區 次要農業發展區 主要農業發展區 特定農業區 主要農業發展區 變更使用壓力低

47 規劃稻作專業區 政府應規劃稻作專業區，並將此專業區納入重要農業發展區。
在稻作專業區應積極推動農業生產環境之改善，環境與生態品質之提升，以提供生產有機米以及良質米之優良環境。 政府在此稻作專業區應積極推動農場經營規模與結構改善政策，以提升稻作農家之經營效率，並提升農家所得。

48 稻米生產仍應列為糧食生產之核心 在農業多功能性的戰略下，稻米生產應列為政府糧食生產之核心，除了積極推動與提升競爭力之相關措施之外，我國稻米生產可以朝多目標發展，包括國內消費之自給自足，還應考慮到飼料米，加工米，生態米，援外米，外銷米，安全存量庫存米之規劃。 在此情況下，稻米自給率應可考慮提升到百分之九十五以上的水準。 我國透過農業環境改善、農業科技研發以及生產規模之擴大，應有開拓良質米外銷之潛力，不過，此必須有相關政策改革之配合，包括稻米政策、休耕政策、農業環境政策、直接給付制度、農場經營規模擴大以及農場結構改善等相關政策之配合。在沒有這一些政策改革之配合下，只靠拓銷國際市場之活動，其成效將有限。 我國稻米消費量偏低，應鼓勵稻米消費，提升稻米消費量 ，包括提升消費量之相關科技研發，包括飲食多樣性與方便性。

49 健全農村建設降低在農地建農舍之誘因 在農業多功能性的戰略下作根本農業政策改革後，提供良好的營農環境，以及健全的永續農業與鄉村發展的環境下，農村才有可能再生。 在農業多功能的戰略下，政府應在重要農業發展區積極作規劃，推動鄉村發展計畫，以有效提升鄉村生活品質來減少農民在自有農地興建農舍之誘因。 在未能廢止農地興建農舍之政策下，政府應嚴加規範興建資格與條件。 政府應研擬相關誘因機制，提供維護農業環境之直接給付，在建立農業區維護公約的共識下，建立無農舍之重要農業發展區。 政府應在重要農業發展區積極作規劃，以提供足夠的鄉村區住宅用地，降低在個別農地上興建農舍之誘因，以降低整合農場結構之困難度，有效降低經營成本，提升農場經營效率。

50 建立專業農家所得穩定 與農業保險制度 農業經營受天然因素以及市場因素影響大，如果沒有相關的所得穩定政策，農場經營者與農企業之風險將因經營規模之擴大而增加，也因而大大影響其擴大經營規模以及提升經營效率之誘因。 政府應針對專業農以及企業農提供穩定其所得之相關政策，包括在受到天然災害時，提供農業災害保險之保障。

51 全球化下的挑戰 農業多功能性戰略 面對競爭勇往直前 降低保護強健體質 充分溝通凝聚共識 妥適調整全民之福

52 報告完畢 敬請指教