中国行政史串讲.

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1 中国行政史串讲

2 一、串讲目的： 二、串讲教材： 　　虞崇胜主编：《中国行政史》，高等教育出版社，1999年10月版。 三、串讲知识点： 　　1、中国历代中央政府和历代地方政府的行政体制 　　2、中国历代政府的行政决策、行政执行和行政监督 　　3、中国历代政府的官员选拨、任用、考核、回避、升迁、待遇、品级、退休、休假等制度 　　概括而言，就是行政体制、行政过程、官员管理三个方面。

3 《中国行政史》内容串讲

4 引言 一、中国奴隶制国家行政管理的特点（与封建制相比） 1、神权政治色彩最浓厚。 2、等级君主制的国家结构。（本质：国家联盟）
　　1、神权政治色彩最浓厚。 　　2、等级君主制的国家结构。（本质：国家联盟） 　　3、以血缘为纽带、以家为模式组建家天下王朝。（表现：原型、组建模式、统治观念） 　　4、原始民主遗风的残留（表现：民主议事、纳谏制度） 二、中国封建中央集权的管理体制的特点（与奴隶制相比） 　　1、神权政治色彩淡化。 　　2、大一统的中央集权体制。 　　3、法制日趋完备。（唐六典、明会典、清会典）

5 三、中国封建中央集权管理体制的特点（与欧洲相比）
　　1、持续时间长，政体形式唯一。（欧洲：时间短，政体形式多样） 　　2、权力高度集中于君主。（欧洲：王权受限制） 　　3、思想控制方法：主导思想为儒家思想。（欧洲为宗教） 　　4、完善的官僚制度。（欧洲文官制度形成很晚） 四、中国封建集权专制体制的两大主要矛盾 　　1、皇权与相权的矛盾。（最主要矛盾，发展趋势是皇权扩大，决定了中央行政体制的变更） 　　2、中央集权与地方割据的矛盾。（矛盾焦点是中央政府与中央和地方之间的中介地方组织之间的矛盾，决定了地方行政体制的变更）

6 五、我国封建社会行政系统的稳定因素 　　1、完善的官员管理制度——组织保证。（官员的录用、行为、待遇） 　　2、监察机关的人事监督——国家肌体的净化剂。 　　3、行政管理体制中调节君主专制弊端的机制： 　　　A、施政过程中的“人主莅权、大臣审权、争臣议权”。 　　　 　　　B、提高君主素质。 　　　C、神权抑制君权。 　　　D、心理压力：尊号、谥号或庙号的尊褒贬抑 　　　E、开国皇帝制定的制度。

7 六、奴隶制时期采用等级君主制的国家组织形式的原因
　　1、从经济环境看，中国的奴隶制度存在早熟的一面。表现为中国进入奴隶社会是在青铜时代这样的落后的生产工具和很低的农业生产力发展水平之上，商品经济不发达。 　　2、从政治环境看，中国奴隶社会的奴隶主要是种族奴隶。

8 第一章 夏、商、西周的行政管理 一、军事民主制时期的管理体制 1、军事首长。（负责统帅军队和担任主祭，通过禅让制继承）
第一章 夏、商、西周的行政管理 一、军事民主制时期的管理体制 　　1、军事首长。（负责统帅军队和担任主祭，通过禅让制继承） 　　2、部落酋长议事会。（常设权力机关） 　　3、人民大会。（最高权力机关） 二、夏、商、周的中央行政体制 　　1、夏代中央行政体制：王位继承制度是兄终弟及制；把四岳议事会改为四辅臣；设置了一套官僚机构。 　　2、商代中央行政体制：王位继承制度是王子继承制；突出商王的独尊地位；按职能设官定制，职官分为宗教、政务、事务三类。 　　3、周代中央行政体制：王位继承制度是嫡长子继承制；三公（太师、太傅、太保）；政务官系统（三司，司徒、司马、司空）；文化教育官系统；以宰为首的宫内事务官。

9 三、夏、商、西周的地方行政体制 　　1、夏的地方行政体制：中央与地方保持联盟关系。 　　2、商的地方行政体制：内外服制（内服是商王直接统治的区域，即王畿所在地直接派官员进行管理。外服是诸侯国统治区域，诸侯与商王既是君臣关系，又有相当大的独立性） 　　3、西周的地方行政体制：分封制（分封制成熟的表现：对分封的范围、仪式、依据和原则等方面规定详明；宗法制度和礼乐制度等配套制度的完善，宗法制度从血缘关系、思想上维护分封制度，礼乐制度从行为上去维护这种制度）；基层行政区实行乡遂制（乡为国人居住之地，遂为野人居住之地，国都及近郊化为若干乡，偏远的农村地区划为若干遂）

10 四、西周的行政决策与联络 　　1、纵向的行政决策与联络（中央与地方之间）： 　　⑴、决策与联络的共同特点：实行君主专制，即最后决策权由君主掌握。 　　⑵、决策与联络的形式： 　　A、直接联络形式：巡狩（周王在郊外设坛召集各方诸侯对重大问题进行谋议、发布政令的会议形式）；朝觐（诸侯定期朝见天子并向天子述职的一种礼仪）。 　　B、间接联络形式：聘（派使臣慰问） 　　2、横向的行政决策与联络（诸侯之间、卿大夫之间）： 　　⑴直接联络：朝（地点在宫廷）、会（地点在郊野）、盟（神前发誓的杀牲饮血） 　　⑵间接联络：聘问（问是小聘，大聘称殷聘）

11 五、西周的行政文书 　　1、诰（上级对下级发布的命令或布告；君臣之间的勉励之词） 　　2、誓（战时动员令） 　　3、命（册命之书） 　　4、简书（日常通告文书）

12 六、夏、商、西周的人事管理 　　1、官员的选拔：以血缘关系为主要标准，实行世卿世禄制。 　　2、官员的管理机构：司士（西周时期的人事管理官员）；公族（专管公族的人事官员） 　　3、官员的爵位：公、侯、伯、子、男。 　　4、官员的退休制度：致仕制度

13 第二章 春秋战国时期的行政管理 一、春秋时期行政体制的演变 1、春秋时期的赋税改革： ⑴改革内容： A、田税改革（履亩而税）；
第二章 春秋战国时期的行政管理 一、春秋时期行政体制的演变 　　1、春秋时期的赋税改革： 　　⑴改革内容： 　　A、田税改革（履亩而税）； 　　B、军赋改革（将军赋落实到田亩上） 　　⑵改革的意义或影响： 　　A、国家的社会职能发生变化。国家的主要社会职能仅剩下政治和行政事务性的内容，不再具有直接组织社会生产的职能。 　　B、引起阶级结构的变化。井田制趋于瓦解，庶民社会地位提高。 　　C、引起基层行政组织的变革。产生以农户为单位的编户齐民的户籍制度，基层组织由乡遂双轨制转变为乡里单一制。

14 2、春秋时期中央集权体制雏形出现表现： 　　⑴在官员管理上，由家臣制向官僚制转化.（世卿世禄制瓦解）　 　　⑵在中央朝廷组织上，由家臣聘任制向客卿制转化。 　　⑶在地方管理上，由国鄙制向郡县制转化。

15 二、战国时期的变法运动 　　1、变法的实质：用郡县制为特征的中央集权的封建君主专制取代宗法等级君主制。 　　2、变法的内容与影响： 　　⑴用郡县制取代分封制，达到了实现封建君主中央集权的目的。 　　⑵废除井田制，承认土地私有，奠定了封建中央集权体制的经济基础。 　　⑶各国先后颁布法律，出现依法治民的倾向。 　　⑷废除世卿世禄制，实行官僚制。

16 三、战国时期各国中央行政体制 　　1、君主对权力结构调整的主要方法：文武分职。 　　2、各国中央政府官员： 　　⑴中央的中枢官员： 　　A、相（文官系统首脑，百官之长） 　　B、国尉、柱国（武职人员） 　　C、御史（国君秘书、耳目，监察百官） 　　⑵中央的职能官员：郎中、廷尉、主客、内史、少府。

17 四、战国时期各国地方政府的行政体制 　　1、郡县两级行政管理体制。 　　2、县以下设乡、里两级基层组织。乡有三老、啬夫、游檄，分掌教化、税收、狱讼及捕监事务。 五、战国时期的行政决策 　　1、国君在行政决策中处于主导地位，有最后决断权。 　　2、人治倾向明显。 六、战国时期的行政执行中的文书制度 　　1、玺、符（虎符）、节（使者通行文书）。 　　2、《行书律》 　　3、《传食律》

18 七、战国时期的行政监察制度 　　1、监察制度初步形成。 　　2、御史（国君秘书，监察百官） 　　3、殿中“执法”（群臣在殿上的纪律和礼仪） 八、战国时期的行政官员管理 　　1、选官方式：荐举之法；自荐；因功授官；葆子。 　　2、任命官员方式：拜（罢免则称为夺玺或收玺）。 　　3、官员考核的主要形式：上计。

19 第三章 秦汉的行政管理 一、秦汉中央政府的行政体制 1、中央行政体制的核心：皇帝（拥有最高的立法、司法、军事、决策、考察等权力）
第三章 秦汉的行政管理 一、秦汉中央政府的行政体制 1、中央行政体制的核心：皇帝（拥有最高的立法、司法、军事、决策、考察等权力） 2、宰相制度的变迁： 　　⑴丞相制：独相制。 　　⑵中外朝制：汉武帝时，中朝掌握国家政务的决策权，丞相为首的外朝官退居执行政务的地位。 　　⑶三公宰相制：（西汉成帝改丞相为大司徒，太尉为大司马，御史大夫为大司空，独相制变为集体宰相制） 　　⑷尚书台 （东汉刘秀正式设立尚书台，成为事实上的国家行政机关，三公官名誉化） 3、列卿

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　　3、少数民族的地方行政组织： 　　⑴杂居区：郡下设道。 　　⑵南方归附区：采用郡县制和当地少数民族首领共治的双轨制度。 　　⑶内迁的北方少数民族：保留原有属国，但派官吏监督。 　　⑷北方判服无常的少数民族：持节护领官，如西域都护。

22 三、秦汉政府行政决策的主要会议形式 　　1、集议：群臣讨论国事以备皇帝决断的会议形式 　　2、商议： 四、秦汉政府行政监督 　　1、中央政府的行政监察：秦、西汉初年的御史大夫到御史台。御史台虽然名义上隶属于少府，但实际上已独立执行监察的职能，标志监察权开始同行政权相分离。 　　2、地方政府的行政监察：六条问事是中国古代最早的有系统的监察法规。

23 五、秦汉时期行政官员的管理 　　1、官员选拔制度 　　⑴任子和訾选：西汉初年主要途径。 ⑵察举制：汉武帝以后的主要选官途经（自下而上） ⑶征辟制（自上而下，由分为皇帝的征聘和府州的辟除） ⑷荐举制（没有诏令而主动推荐，对察举制的补充） ⑸博士弟子（太学学习一年后接受考试） 　　2、官员的任用制度： ⑴任用官吏：拜、除。 ⑵候补：待诏。 　　⑶试用：守、假。 ⑷不称职：罢归。

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　　4、官员的考核：考课制度 　　⑴皇帝考核丞相、三公。 ⑵丞相和御史联合考核九卿。 ⑶丞相和御史联合考核郡国长官，考核形式为上计考课，分为常课和大课两种。 ⑷郡对县的考课形式为秋冬集课。 　　5、官员的休假制度： ⑴告归：秦时官吏告假。 ⑵休沐：汉时每五日休假一天。

25 第四章 魏晋南北朝的行政管理 一、中央政府的行政体制： 1、魏晋南北朝时期的行政体制是秦汉三公九卿制向隋唐三省六部制演化的过渡体制。
第四章 魏晋南北朝的行政管理 一、中央政府的行政体制： 　　1、魏晋南北朝时期的行政体制是秦汉三公九卿制向隋唐三省六部制演化的过渡体制。 2、为隋唐的三省六部制奠定了基础： ⑴从三省职权划分看，这一时期三省权力虽有消长，但大体上分别从决策、执行、封驳三个方面分割原宰相权力。 ⑵从宰相职权的演变看，宰相权力法定于三省长官，从体制上为隋唐三省体制奠定了基础。 二、地方政府的行政体制： 　　1、行政层级：州郡县三级。 2、地方行政管理体制呈现出军政合一的特点。

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27 三、魏晋南北朝时期的行政决策 　　1、权臣迭出。 　　2、门阀势力膨胀。 四、魏晋南北朝时期的行政执行 　1、最高行政机关是尚书省。 　2、尚书省拥有对诏敕的解释权和行政执行中的指挥权。 五、魏晋南北朝时期的行政监督 　　1、最高监察机关：御史台（皇帝的耳目）。 　　2、御史台不再隶属于少府，行政与监察的分离最后完成。 　3、御史台长官：御史中丞。 　4、御史中丞的属官分为三种：侍御史（纠劾官员）；诒书侍御史（监察司法）；殿中侍御史（监督朝仪）。

28 六、魏晋南北朝时期行政官员的管理 　　1、选官制度： 　　⑴唯才是举（曹操）。 ⑵九品中正制：北魏初年，魏文帝接受陈群建议，实行九品中正制度。由中正官综合门第和德才定出品和状，分为九品，后来品成为选官的唯一标准。 ⑶停年格制：北魏宣武帝时，以年资作为续用和提升官吏的唯一标准。 　2、官员的待遇：

29 第五章 隋唐的行政管理 一、隋唐中央政府的行政体制 1、 三省六部制 ⑴三省分权：尚书省掌行政、中书省掌诏令、门下省掌封驳。
第五章 隋唐的行政管理 一、隋唐中央政府的行政体制 　　1、 三省六部制 ⑴三省分权：尚书省掌行政、中书省掌诏令、门下省掌封驳。 ⑵二省执要、尚书奉行体制。 ⑶中书门下（又叫政事堂）专职宰相体制。 ⑷六部二十四司。 　2、翰林院：唐玄宗时，设置“翰林待诏”，后正式设立翰林学士院，具有草诏权，时称内相。 　3、枢密院：长官为枢密使，唐代时为宦官差遣之职，参与政务决策。

30 二、隋唐地方政府的行政体制 　　1、行政层级：州（郡）县两级行政体制，在州（郡）之上设道作为监察区。 　2、特殊行政区的行政体制： ⑴设安西、安北、单于、安东、安南五都护府，后又设北庭都护府。 　 ⑵羁縻府州：在周边少数民族地区设置的一种带自治性质的地方行政机构。 三、隋唐政府的行政决策 　　1、决策的会议形式：大臣廷议（又分为皇帝主持的朝会和尚书省的集议）；宰相及高级文臣武将参与决策的会议。 　　2、诏敕的形成过程：草诏、审诏。中书舍人起草的叫“外制”，翰林学士起草的叫“内制”。 　　3、决策文书的类型：册书（立皇后、太子、诸侯王）；制书（颁布重大行政命令）；敕（具体行政事务的指令性文件）。

31 四、隋唐时期的行政执行 　　1、行政执行机构：初为尚书省，后为政事堂 　　2、执行文书名称： 　　⑴符：尚书省为落实诏敕所制定的文件。 ⑵堂案：政事堂发往地方机构的文件。 ⑶堂贴：政事堂发往中央机构的文件。 ⑷关：行政执行过程中，各机关往来商议文书。 　　3、行政执行法制化的表现：行政执行必须在律、令、格、式的范围内执行。

32 五、隋唐时期行政监督新发展的表现 　　1、监察机构的逐渐健全和监察职责的日益分明。隋唐监察机关为御史台，长官为御史大夫，下设台、殿、察三院。台院纠劾百官，殿院纠察朝仪，察院分察和分巡。 　　2、对监察官员任命的特殊程序。由皇帝亲自任命，不受吏部支配。 　　3、分道巡察和分察尚书制度的确立。对中央职能部门的监督称分察，对各地州县的监督称分巡。 　　4、参与司法审判。隋唐中央司法机关由刑部、大理寺和御史台共同组成。 　　5、多种地方监察形式并存。

33 六、隋唐时期行政官员的管理 1、官员的选拔方式： 　　⑴科举制度 A、科举开始时间：隋炀帝大业年间 B、科举的类型：常科和制科。常科主要有明经、进士两科。 C、科举考试级别：州考、省试、殿试（武则天时） D、科举考生来源：生徒，乡贡。 ⑵其它选官方式：门荫、行伍、流外入流、入幕。 2、官员的任用： ⑴一般任用；标准是身、言、书、判。判是关键。 ⑵特殊任用：使职差遣。

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35 第六章 五代、宋的行政管理 一、五代时期的行政管理 1、中央政府的行政体制： ⑴特点：由隋唐的三省宰相制向宋代的二府三司制过渡。
第六章　五代、宋的行政管理 一、五代时期的行政管理 　　1、中央政府的行政体制： 　　⑴特点：由隋唐的三省宰相制向宋代的二府三司制过渡。 ⑵中枢机构：枢密院（军事）；中书门下（行政执行）；三司使（财政赋税）。 2、地方政府的行政体制：道（节度使辖区）、州、县三级。 3、官员的选拔：主要途径是入幕。 二、宋代中央政府的行政体制 1、二府三司制：中书门下（掌行政执行），枢密院（综理全国军事的最高机关），中书门下和枢密院合称“二府”。三司使（又称计相，掌全国财政）。 2、翰林学士院：皇帝的顾问秘书机构。

36 三、宋代地方政府的行政体制 　　1、行政层级：路、州、县三级行政区划。 　　2、路: 　　⑴路的性质：遣使级行政层级。 ⑵路的四监司： A、经略安抚司，又称帅司，主持军务。 B、转运使司，又称漕司，主管财赋。 C、提点刑狱司，又称宪司，主管司法。 D、提举常平司，又称仓司，主管赈灾和茶、盐专卖。 3、州、军、府、监：（ 文官中的文官充任州府主官，设通判制约）。 　4、县（县官由京师文官充任） 5、基层组织（乡里制度，王安石变法后改为保甲制度）

37 四、宋代行政决策 　　1、决策会议形式： ⑴例行常朝：由皇帝主持，目的是疏通君臣关系，为皇帝决策提供信息。 ⑵便殿议政：皇帝在便殿召见宰相、枢密使等中枢官员商议军国大事的一种会议形式。 ⑶临时朝议：皇帝就某问题临时召集会议进行商讨，向大臣征求解决方案的会议形式。分为朝议和廷议。 　2、决策诏敕的形式： ⑴内制（翰林学士院所草之诏） ⑵外制（中书舍人所草之诏）

38 五、宋代对行政监察的改革 　　1、台谏趋于合一 　2、皇帝直接控制台谏官，御史有风闻弹人的权力。 　3、轻重相制、交叉监督。 六、宋代行政官员的管理 　　1、官员选拔： ⑴科举。 A、科举分类：常科、制科和武科，以常科为主。 B、考试级别：取解式，省试（礼部试），殿试。 C、考试纪律：锁院 ⑵其它选官方式：荫补、军功、流外补职、纳资。

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　3、官员考课： ⑴考课内容标准：品德、政绩两大项。 ⑵考课机构：审官院考核京朝官，考课院考核地方官。 ⑶磨勘制度：神宗改制后确立，以资历作为考核的主要标准。

40 第七章 辽、金、元的行政管理 一、辽的行政管理 1、中央政府的行政体制： ⑴北面官制（契丹官制，辽政权的重心所在）
　　1、中央政府的行政体制： ⑴北面官制（契丹官制，辽政权的重心所在） A、北南宰相府：总揽政务、辅佐皇帝处理军国大事的中枢机构。 B、北南枢密院是辽代重要的中枢决策机构。 ⑵南面官制（汉人官制） 　2、辽的地方政府的行政体制： ⑴五京道：上京、中京、东京、南京、西京五道。 ⑵投下军州：契丹贵族为了对所掠汉人、渤海人进行统治而设置的私人州县。 ⑶部族制：为统治上京、中京二道的契丹和各游牧族的地方政权组织形式。

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　　3、辽代的行政决策：辽的政治中心并不在五京，而是在皇帝设置的捺钵中，共有春、夏、秋、冬四捺钵，以冬夏二捺钵最为主要。 　　4、辽代的行政监督： ⑴名义上的中央监察机构：御史台。 ⑵实际上的监察机构是：北面官中的北、南枢密院下的中丞司。 　　5、辽代行政官员的管理： ⑴选官途经： A、汉人，主要是科举。 B、契丹及其它游牧族，主要是世选。 ⑵官员的考核：

42 二、金的行政管理 　　1、金的中央政府的行政体制：金代，先后采取了奴隶主贵族专政体制和封建君主专制政体，反映在中央行政体制上分别是勃极烈制度和三省制度。三省制度中，最重要的是尚书省。 2、金的地方行政体制：金熙宗后，实行女真旧制和中原汉制并存的地方行政体制。 ⑴汉人居住区采用路、府（州）、县三级行政建制。 ⑵女真人居住区采用猛安（相当于州）、谋克（相当于县）两级地方行政体制。 ⑶在燕京和汴京设行台尚书省。行台省开元代行省制度的先河。 3、金的行政决策：部落联盟会议（建国前）-勃极烈贵族会议（建国后）-皇帝独断。 4、金的行政执行：皇帝临时指派（金熙宗改革前）-六部执行（金熙宗改革后）

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44 三、元的行政管理 　　1、元代中央政府的行政体制： ⑴中枢机关：中书省（最高行政机关）、枢密院（军事中枢机关） ⑵职能机关： A、六部 B、宣政院：负责民族宗教事务，选官原则是僧俗并用，成为以后西藏地区政教合一制度的起源。直接对皇帝负责，是最主要的事务性机构。 C、通政院：负责驿站。 D、集贤院：负责教育。 E、将作院：负责手工业制造。

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47 第八章 明代的行政管理 一、中央政府的行政体制： 1、内阁 ⑴内阁制度和宰相制度的不同： A、从职务设置上看，宰相定员定制，内阁无定员定制；
　　1、内阁 ⑴内阁制度和宰相制度的不同： A、从职务设置上看，宰相定员定制，内阁无定员定制； B、从地位上看，宰相是法定的最高行政长官，六部及其它职能机构是其法定的下属，而内阁不是法定的最高行政机构，内阁首辅也不是法定的最高行政长官，六部及其它职能部门也不是其法定的下属。 C、从职权上看，宰相拥有法定职权，即参与决策和行政执行中的指挥权，而内阁大学士包括首辅仅是皇帝的助手和顾问，仅有参与决策权，但无行政执行中的指挥权。 ⑵内阁的文书收发机关：通政司。

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3、六部： ⑴事实上的中央最高行政机构，吏部尚书领衔。 ⑵与唐宋不同的是：明代的刑部为司法机关，专主审判（但大理寺为最高审判机关，刑部负责审判，大理寺复核）；户部、刑部之下按地区划分辖区。 4、五军都督府。 ⑴中央最高军事机构，行使军事中枢职能。 ⑵与兵部位平行军事机关。五军都督府掌兵籍和军政，即军队的管理和训练。兵部掌管军队的调动和军官的选授。最高指挥权在皇帝手中。

49 二、明代地方政府的行政体制 　　1、行政层级：省-府（直隶州）、县（属州）三级，另在省下设道，作为省的派出机关，主要行使监察职能。 　2、省 ⑴三司： A、承宣布政使司，简称布政司，主管民政和财政。 B、提刑按察使司，简称按察司，主管监察和司法。 C、都指挥使司，简称都司，主管军政。 ⑵督抚。在明代为临时差遣，名义上属于京官。 　3、道 ⑴分守道。属于布政司系统，代表布政使掌管行政事务。 ⑵分巡道。属于按察司系统，属于省内的小监察区。 ⑶专职道。专门负责某一事务。

50 　　4、州、府：注意明代的州有直隶州和属州。直隶州由元代的散州发展而来，相当于府，属州隶属于府，相当于县。
　5、基层行政组织：乡老人制和里甲制度并存。 　6、少数民族地区的行政组织： ⑴西藏设立乌斯藏行都指挥使司和朵甘都指挥使司。 ⑵东北地区设辽东都指挥使司和努尔干都指挥使司。 ⑶西北地区设哈密卫。 ⑷南方少数民族地区实行土司制度。

51 三、明代的行政决策 　　1、会议制度：明初主要是内廷会议，后来是内阁会议。朝廷之外还有部议和专家研议。 　　2、部院提请、内阁票拟、司礼监批红、内阁封驳。 四、明代的行政监察 　　1、最高监察机构：都察院（明代撤销御史台，把台、殿、察三院合一）。都察院的基层官是十三道监察御史。 　　2、两大系统：都察院和六科。 　　3、三类官吏：都御史、监察御史和给事中。 　　4、督抚制度和巡按制度。督抚制度是从都御史出巡制度发展而来，除监察之外多兼民政和军政。巡按制度是都察院派监察御史掌握各道监察大权，采取分道巡按的方式对地方官吏进行监督。 　　5、地方监察的三种形式：督抚监察、各道监察御史监察、各省提刑按察司监察。

52 五、明代的行政官员的管理 　　1、选拔制度： ⑴荐举。洪武间年最主要的入仕途经。 ⑵学校。洪武年间的重要入仕途经。 ⑶科举。 A、明代选官制度中的最主要的入仕途经。 　B、科举考试的级别：院试（府城考试，考中者称秀才或相公）、乡试（省城考试，考中者称举人）、会试（京城，礼部主持考中者称贡士）、殿试（奉天殿，皇帝主持，考中者称进士）。 ⑷承荫制度、由吏而官 　2、任用制度：吏部文选司负责。 　3、考核制度：吏部考功司主管。考核分为考满和考察。考察又分为对京官的京察和对地方官的外察（大计）。 　4、休假和退休制度：丁忧、夺情、起复。退休提前到60岁。

53 第九章 清的行政管理 一、中央政府的行政体制 1、议政王大臣会议：又称国议，清朝前期的中枢决策机构。
第九章 清的行政管理 一、中央政府的行政体制 　　1、议政王大臣会议：又称国议，清朝前期的中枢决策机构。 2、文馆、内三院、内阁。文馆是清代内阁的最早组织形式。后改为内三院，顺治年间改为内阁。名义上是中枢决策机构。 3、南书房。康熙年间充当了短时期的中枢决策机构。 4、军机处。雍正间年，为西北军事需要而设，清朝后期的中枢决策机构，彻底清除了宰相制度的残余。 5、六部：总理全国政务，但地位比明代低，成为一般的行政办事机关。 6、理藩院：管理蒙古、回部和藏族事务以及部分外交事务。（西北陆路而来的由理藩院负责，东南海道而来的由礼部负责） 7、大理寺：全国最高的审判机关。 8、宗人府：管理皇族事务的机关，排在政府机关首位。 9、内务府：掌管宫廷事务。

54 二、清代地方政府的行政体制 　　1、地方行政层级：省-道-府（直隶州）-县（属州）四级。 　2、省。 ⑴顺天府和奉天府，相当于省。 ⑵省级官员： A、总督（又称部堂、制军、总制），主管一省或数省的军政事务。 B、巡抚（又称抚军、抚院、抚台），为一省的地形行政长官。 C、提督学政（又称学台，办事衙门称学院），主管一省学校、科举事务，地位与督抚平行。 D、布政司和按察司，归巡抚领导。 3、道：长官称道员，俗称道台，有守道、巡道和专职道。

55 　　4、基层组织形式 ⑴里社制（地丁制度前）和保甲制9地丁制度后） ⑵二者的户籍统计的不同：里社制以户为主，主要是为了弄清一户负担的田粮丁银情况，保甲制则以人为主，目的是为了弄清人口的流动情况。 　5、少数民族地区的行政体制 ⑴蒙古：蒙旗制度。 ⑵新疆：伯克制度。 ⑶西藏：政教合一制度。 ⑷南方少数民族：土司制度，改土归流。

56 三、清代的行政决策 　　1、议政形式：议政王大臣议、廷议、九卿议、阁议。 　　2、内阁票拟。 　　3、军机处拟旨承办。 四、清代的行政执行 　　1、六部等职能部门是政务执行机关 　2、谕旨下达的两种方式：经内阁下达的叫明发上谕；经军机处直接下达的机密指令叫廷寄。 五、清代的行政监察 　　1、最高监察机关：都察院。 　2、六科并入都察院，台谏并列的局面结束。 　3、地方有十五道监察御史 　4、两个特殊的监察机构：宗室御史处和内务府御史处。

57 六、清代的行政官员管理 　　1、官员的选拔：科举、学校、荐举、捐纳、世职、荫叙、吏道。科举仍是重要的选拔官吏的渠道，也是汉族士大夫走上仕途的最主要的途径。 　2、回避制度：亲族回避、职务回避、地区回避。 　3、官员的考核：考满和考察合一，由吏部考功司主持，考核标准是四格（守、政、才、年）。对京官的考察叫京察，对地方官考察叫大计。 　4、官员的俸禄：雍正以后，以恩银和养廉银作为正式俸禄的补充。

58 中国近代行政管理 引言 一、中国近代行政体制演变的过程 1、1840-1912（晚清） 2、1912-1928（南京临时政府和北洋军阀时期）
中国近代行政管理 引言 一、中国近代行政体制演变的过程 　　1、 （晚清） 2、 （南京临时政府和北洋军阀时期） 3、 （南京国民政府和共产党领导的政权） 二、近代中国行政管理的特点 1、半殖民地化和近代化的并存与双向演化。 2、民主的形式和专制的实质 3、以党治国，党政关系复杂多变。近代中国政治生活方面的最大变化是形成了一套相对完整的由政党控制政权和干预政治的政党制度。 4、军政合一，以军干政相当普遍。 5、法律条文与实际情况相异。 6、行政效率和社会效益的反差。

59 三、近代中国行政管理的发展趋势 　　1、旧的管理体制已经崩溃，改革成为时代潮流。 　2、新的社会因素逐步壮大，行政管理日趋民主化和科学化。 　3、共产党领导的新民主主义政权，为行政管理的现代化开辟了广阔的前景。

60 第十章 晚清政府的行政管理 一、晚清的中央政府行政体制 1、总理衙门 ⑴成立时间及渊源：1861年，抚夷局。 ⑵性质：买办性、现代性。
　　1、总理衙门 ⑴成立时间及渊源：1861年，抚夷局。 ⑵性质：买办性、现代性。 2、总税务司：形式上是清政府的海关税务行政机构，实质上是列强侵略中国的工具。 3、督办政务处；指导和推行新政的核心机构。 4、仿责任内阁。 5、弼德院 6、资政院 二、晚清时期的中央政府改革：百日维新、新政、预备立宪。

61 三、晚清政府的地方行政体制 　　1、新疆、台湾设省：1884年设新疆省，1885年设台湾省。 　2、盛京改制（1875年） ⑴盛京将军兼管兵刑两部和奉天事务，以奉天总督身份统辖旗、民文武，事权归一，改变了原来政出多门的局面。 ⑵在地方州县官员选用上，破除满汉界限，量才录用，并将办理地方案件权力归于州县。 ⑶盛京改制是东北地区行政由军事统治向民政管理转换的开始。 3、东三省行政改革：最终废除了旗、民分治制度，完成了由军事统治向民政管理的转变。

62 四、晚清行政官员的管理 　　1、科举制度的废除（1905年） 　2、兴学堂: 蒙养院、初等小学堂、高等小学堂、中学堂、高等学堂或大学预科、分科大学堂、通儒院等七级。

63 第十一章 南京临时政府的行政管理 一、中央政府的行政体制 1、行政体制的性质：按三权分立原则建立的总统制政府。 2、行政系统的构成：
　　1、行政体制的性质：按三权分立原则建立的总统制政府。 2、行政系统的构成： ⑴南京临时政府的核心：临时大总统，既是国家元首，又是最高行政首长。其办事机构有两类：总统府秘书处，专门性机关。 ⑵中央各职能部门：设陆军等九部。 3、行政建制的特点： ⑴机构的设置比较合理和集中。 ⑵实行总统垂直领导制。 ⑶行政各部建制的顺序适应了当时形式的要求。以陆军部和海军部为首，尤以陆军部最为重要。 4、《中华民国临时约法》

64 二、南京临时政府的地方行政体制 　　1、行政层级：省军政府、军政分府、县三级。 　　2、省军政府：湖北类（总统制模式）；福建类（内阁制模式）。 　3、军政分府：一般设在省的某些重要地点的低于省一级的政府机关。其特点是军政、民政、财政合一。 　4、县。南京临时政府行政体制中变革最不彻底的。 三、南京临时政府的行政决策 　1、最高行政决策机关是由临时大总统和各部部长组成的国务会议。临时大总统在决策中具有决定性的地位。 　2、临时参议院是最高立法机关，参与行政决策。 　3、大元帅大本营和参谋本部是南京临时政府的军事机关。其中，大元帅大本营是最高军事指挥机关，参谋本部是军令机关，不列入政府系列，直属大总统

65 四、南京临时政府的行政执行 　　1、行政执行的措施： ⑴严格办事规程，保证决策的贯彻执行。 ⑵改革文书制度，提高行政效率。 　2、行政执行中的阻力： 　　⑴帝国主义的破坏； 　　⑵内部成分复杂，意见极不统一。 　　⑶次长内阁难以有效运作。 五、南京临时政府的行政监督 　　1、行政监督的最大变化：创建了议会监督制。　 　　2、议会对政府的监督方式：质问、弹劾、查办、建议。

66 六、南京临时政府行政官员管理 　　1、选拔原则：唯才是举。 　　2、官员任用：主要采用委任制，其次为群举制。 　　3、官员的类型：简任官、荐任官、委任官。 　　4、官员的考核内容：工作、操行、学识。 　　5、官员奖惩原则：以德为主，德才兼备，赏罚分明。

67 第十二章 北洋军阀政府的行政管理 一、中央行政体制 1、袁世凯时期：变责任内阁制为总统制 2、段祺瑞时期：超责任内阁制
第十二章　北洋军阀政府的行政管理 一、中央行政体制 　　1、袁世凯时期：变责任内阁制为总统制 　　2、段祺瑞时期：超责任内阁制 　　3、直系军阀时期：“贿选总统”曹锟控制的责任内阁制。 　　4、奉系军阀时期：临时执政府和军政府。 二、地方行政体制 　　1、行政层级：袁世凯时期是省、道、县三级。１９２４年以后改为省、县两级。 　　2、划一令： 　　3、特殊地区的行政体制： 　　⑴外蒙古的主要组织形式是盟旗制度，行政体制是中央派员监督和蒙旗官员直接管理的双轨制。 　　⑵西藏有中央派遣官吏和自治官吏两个系统。

68 三、北洋军阀时期行政执行的基本趋向和混乱的原因　
　　1、基本趋向 　　⑴决策能否执行以掌权军阀的意志为依归。 　　⑵决策能否执行以掌权军阀实力的消长为依归。 　　2、行政执行混乱的原因 　　⑴体制混乱，权限不清。 　　⑵政出多门，有令不行，有禁不止。 　　⑶内阁派系复杂，相互牵制。 　　⑷内阁更跌频繁，政局动荡。 四、北洋军阀时期行政监督的新形式 　　立法机关的监督、司法机关的监督、审计机关的监督。

69 五、北洋军阀时期行政官员的管理 　　1、官员选拔：文官考试、甄别、甄用。文官考试分为高等文官考试和普通文官考试两种。 　　2、官员的任用：特任、简任、荐任、委任四级。 　　3、文官的三项保障：非受刑法的宣告、惩戒法的处分，不得免职；非经本人同意，不得转任同等以下职位；文官的免职或休职须得上一级长官执行。 　　4、文官的抚恤：因退休、退职或因公死亡，其本人或家属享有恤金。恤金分终身恤金、一次恤金、遗族恤金。

70 第十三章 抗战前南京国民政府的行政管理 一、国民党《训政纲领》的内容
第十三章　抗战前南京国民政府的行政管理 一、国民党《训政纲领》的内容 　　1、国民党代表大会领导国民行使政权，国民党代表大会闭会期间，将政权托付给国民党中央执行委员会执行； 　　2、国民党训练人民逐渐行使选举、罢免、创制、复决四种政权。 　　3、国民政府总揽执行行政、立法、司法、考试、监察五种治权。 　　4、国民政府的重大国务的施行必须受国民党中央政治会议的指导和监督。 二、中央政府的行政体制 　　1、国民政府：国民政府主席既是政府首脑，又是国家元首。国民政府委员会是广州、武汉国民政府延续下来的一种合议制机构。。

71 　　2、五院：五院隶属于国民政府。行政院是最高的行政机构关，立法院是最高的立法机关，司法院是最高的司法机关，考试院是最高的考试机关，监察院是最高的监察机关。
　　3、军事委员会：国民政府的最高军事机关。 　　4、国民党中政会；国民政府行政决策的发源机关。 三、地方政府的行政体制（普遍实行城乡分立的双轨制行政体制） 　　1、行政督察专员公署：省政府的派出机关。 　　2、市政府。市分为中央直辖市（隶属于行政院）和省辖市（隶属于省政府）。 　　3、市以下组织分为：区、坊、闾、邻。 　　4、县以下分为区、乡（镇）、闾、邻。

72 四、抗战前南京国民政府的行政决策 　　1、国民党中政会是行政决策的发源机关，决策中心。 　　2、国民政府内部的一般决策由国民政府委员会作出。 　　3、行政院的决策由行政院会议作出。 五、抗战前南京国民政府的行政执行的措施 　　1、改委员合议制为首长集权制。 　　2、改良公文处理，简化施政程序。 　　3、推行省府合署办公制度。 五、抗战前南京国民政府的行政监督的发展趋势 　　1、取消人民的监督。 　　2、加强国民党的监督。 　　3、扩大监察院的监督范围（监察院本部监督中央、派遣监察使监督地方、监察院设审计部监督财务）

73 六、抗战前南京国民政府的行政官员管理 　　1、行政官员的类别： 　⑴从事工作的不同性质：行政官、外交官、司法官、技术官、警察官。 　⑵按资历和所司职务：特任、简任、荐任、委任。 　⑶按职务性质和任用方式：政务官、事务官。 　　2、考试制度：高等考试（大学专科以上，荐任职）；普通考试（中等学校以上，委任职）；特种考试（专门人才录用）。 　　3、行政官员的纪律：按期到任、奉公守法、忠勤服务、保守秘密、职务专一、敦品远嫌。

74 第十四章 抗战期间国民政府的行政管理 一、抗战期间国民政府的中央行政体制：
第十四章　抗战期间国民政府的行政管理 一、抗战期间国民政府的中央行政体制： 　　1、设立国防最高委员会。其特点有二：集治权于一身，直接参与政府行政管理活动；不仅有统辖一切政治、军事机关的权力，而且操有国民党的最高权力。 　　2、军事委员会：成为国民政府中最庞大的机关，地位高，权势重。 　　3、国民参政会：抗战期间的民意机关。 二、抗战期间国民政府的地方行政体制： 　　1、省行政体制的调整：调整省党部与省政府的关系；调整省政府与中央政府的关系。 　　2、新县制：县（地方自治单位）－区（县政府的辅助机关）－乡（镇）－保－甲。

75 三、抗战期间国民政府的行政决策体系 　　1、决策权力中心：国防最高委员会。 　　2、决策的技术系统：中央设计局。 　　3、决策的参谋系统：军事委员会委员长侍从室。 四、抗战期间国民政府行政执行的改进 　　1、在国防最高委员会中设立执行委员会。 　　2、推行行政三联制。（１９４０年，计划、执行、考核三阶段；中央设计局、各党政部门、党政工作考核委员会） 　　3、实行分层负责制。（各机关长官掌握决策；各机关幕僚长参与起草及组织实施决策；幕僚长以下的司、局、处、科长落实决策；文书、科员等按具体情况确定责任。 　　4、推行幕僚长制。（行政长官从事政务性工作，负责事务工作的长官叫幕僚长） 　　5、改进公文处理办法。

76 五、抗战期间国民政府的行政监督的新形式 　　1、国防最高委员会的监督。（其下设的党政工作考核委员会就是一个专门的考核和监督机关） 　　2、国民党对行政活动的控制。（中央以党统政，省党政联系，县党政融化） 　　3、国民参政会的监督。 　　4、巡回督导团的监督。 　　5、法律监督和新闻监督。 六、抗战期间国民政府的行政官员的管理

77 第十五章 战后南京国民政府的行政管理 一、战后南京国民政府的中央行政体制 1、战后初期：恢复国民党中政会。
第十五章　战后南京国民政府的行政管理 一、战后南京国民政府的中央行政体制 　　1、战后初期：恢复国民党中政会。 2、行宪国大后；国民大会为全国最高权力机关；总统为国家元首，对外代表中华民国；设总统府，取代国民政府；行政院为国家最高行政机关，立法院为国家最高立法机关，司法院为国家最高司法机关，考试院为国家最高考试机关，监察院为国家最高监察机关。 二、战后南京国民政府的地方行政体制 　　根据地方自治的精神，成立各级议会，为各级立法机关。 三、战后南京国民政府的行政决策 1、行宪前的行政决策：国民党中央政治委员会是决策的发源机关，国民政府委员会为国民政府的行政决策机关。 2、行宪后的行政决策：总统处于行政决策的中枢地位。行政院作为最高行政机关，其决策机关是行政院会议。

78 四、战后南京国民政府的行政执行的困难 　　1、领导班子不力。 　　2、系统紊乱。 　　3、指挥失灵。 五、战后南京国民政府的行政监督的方式 　　1、国民党的监督。（包括加强对地方行政的控制、加强对从政党员的管理、推行以党透政的工作方式） 　　2、政府内部的监督。（包括监察院的监督、立法院的监督、总统的监督） 　　3、对施政过程的监督。

79 六、战后南京国民政府的官员管理制度 　　1、任官考试制度： 　　⑴强调公务员的录用和晋升必须通过考试。 　　⑵《公务员升等考试法》。规定升等考试分两类：一类是委任职晋升为荐任职的升等考试；二类是雇员晋升为委任职的升等考试。 　　2、三法：《公务员任用法》、《公务员考绩法》、《公务员俸级法》。

80 第十六章 工农民主政权的行政管理 一、工农民主政权中央政府的行政体制： 1、人民委员会是中华苏维埃共和国的最高行政机关。
第十六章　工农民主政权的行政管理　 一、工农民主政权中央政府的行政体制： 　　1、人民委员会是中华苏维埃共和国的最高行政机关。 　　2、全国苏维埃代表大会及其选出的执行委员会是中华苏维埃共和国的权力机关。 　　3、人民委员会所属各人民委员会部和各种职能性的委员会是行使国家行政权的职能机关。 二、工农民主政权地方政府的行政体制： 　　1、地方最高行政机关是省、县、区苏维埃代表大会；省、县、区苏维埃的执行委员会是各级苏维埃代表大会闭会期间的最高行政机关；省、县、区执行委员会主席团是执行委员会闭会期间的最高行政机关。 　　2、乡（市）苏维埃是工农民主政府的基层政权机关。

81 三、工农民主政权行政体制的特点 　　1、采取“议行合一”的管理体制。 　　2、贯彻民主集中制原则。 　　3、贯彻精简和效能原则。（精简行政机构，严格编制定员，减少副职、不设虚位） 四、工农民主政权的行政决策 　　1、苏维埃政府的所有决策都要由该地党委批准后，方可执行。 　　2、苏区政府行政机关的决策，主要采取合议制和首长负责制中央人民委员会和地方各级苏维埃执行委员会均实行合议制，中央人民委员会所属各部和地方苏维埃执行委员会所属各部，实行首长负责制。 五、工农民主政权的行政执行 　　行政执行中，实行双重领导，侧重于部门垂直领导体制，下级绝对服从上级。

82 六、工农民主政权的行政监督　 　　1、接受共产党的监督，是必须遵守的基本原则。 　　2、人民群众的监督。（包括自上而下的人民权力机关的监督和自下而上的人民群众对行政机关的监督） 　　3、工农检查机关的监督。 　　4、主管部门的监督。（三种形式：中央政府发布命令，规定统一时间和要求，各自进行自上而下的工作检查；上级领导机关的主要负责人深入基层，实地检查和指导下级政府的工作；下级机关按时向上级机关报告工作） 　　5、审计监督。 七、工农民主政权行政人员的管理： 　　1、行政人员的选拔形式：选举制与委任制。（正部级以上选举）　 　　2、行政人员的考核形式：组织工作竞赛，检查评比，巡视工作。 　　3、行政人员的奖惩：精神奖励、晋升职务，降职撤职。 　　4、行政人员的待遇形式：供给制。

83 第十七章 抗日民主政权的行政管理 一、抗日民主政权的行政体制： 1、行政层级：边区-县-乡（村）三级政权。
第十七章　抗日民主政权的行政管理 一、抗日民主政权的行政体制： 　　1、行政层级：边区-县-乡（村）三级政权。 　2、边区政府委员会：边区最高行政机关。 　3、行政公署。（两种类型，一类是边区政府的代表机关，从法律上不是一级政权机关。一类是临时参议会选举，从法律上是一级政权组织，为本地区最高行政机关） 　4、专员公署。全称行政监察专员公署，不是一级政权机关，而是边区政府的派出机关。 　5、县政府：推行政务的枢纽。 　6、区公署：县政府的助理机关。 　7、乡（村）政府：抗日民主政府的基层单位。 　8、行政体制的特点：接受共产党领导，实行一元化领导。

84 二、抗日民主政权的行政决策 　　1、党对抗日民主政权行政决策的领导。 　2、抗日民主政权自身的行政决策活动采取集体决策的方式，集体决策的机关是政府委员会。 三、抗日民主政权的行政执行的经验 　1、设立政务会议，依靠集体的智慧和力量，保证各项行政决策的正确执行。 　2、赋予行政首长以较大的权力，将集体领导与个人负责结合起来。 　3、适当扩大下级行政机关的职权，实行逐级负责制。 　4、实行精兵简政，提高行政机关的工作效能。

85 四、抗日民主政权的行政监督形式 　　1、共产党的监督，主要是党对政府和党员干部的监督。 　2、参议会的监督。参议会是政府法定的监督机构。 　3、行政系统内部的监督。 　4、群众的民主监督。包括平时监督、通过群众团体进行监督、选举过程的监督。 五、抗日民主政权的行政干部的管理 　　1、干部的管理机构：民政部门。 　2、干部的选拔标准：任人唯贤、德才兼备。 　3、干部的任用形式：选举制（各级政府主要负责人）、委任制（各级政府除负责人以外人员）、聘任制（专门委员会成员、专家、科研、教育、文化机关干部）。

86 　　5、干部的培训形式：在职干部教育和干部学校教育。
　6、干部福利待遇的基本原则：不得高于熟练劳动者的所得收入；实行俸以养廉的原则。

87 第十八章 人民民主政权的行政管理 一、人民民主政权的行政体制： 1、行政层级：大解放区人民政府-省-专署-县-区-乡。
2、大解放区人民政府：该地区的最高行政机关。受中共中央的领导。 3、军事管制委员会:新解放区城市的过渡性质的政权。 4、民族自治区政府： ⑴中共二大提出解决民族问题的政策：民族区域自治。 ⑵我国第一个少数民族民主自治政府：内蒙古自治区政府。 ⑶行政层级：盟；旗（县、市）；区、街、村。 ⑷自治区政府组织原则：民主集中制。

88 二、人民民主政权的行政决策 　　集中统一的决策：中共中央和中共中央的代表机关拥有基本决策权，各大区人民政府执行中共中央和中央局的决策。 三、人民民主政权的行政机关的办事制度 　　1、会议制度。政务会议、部门工作会议、专门会议。 　　2、报告制度。 四、人民民主政权的行政监察制度 　　1、人民监察院或人民监察委员会为行政监察机关，隶属于同级人民政府。 　　2、人民监察机关对违纪做出的处分不能直接执行，必须提交法院审理或提请人民政府主席批交有关行政机关处理。

89 五、人民民主政权的干部管理 　　1、选拔干部的原则：任人唯贤、德才兼备。 　　2、干部的基本条件：是否坚决拥护消灭封建剥削制度，并积极投身于反帝反封建的斗争。 　3、干部的任免：县级以上干部由大解放区人民政府统一任免。 　4、干部考核与奖惩的特点： ⑴把对敌斗争的表现作为干部考核和奖惩的主要条件。 ⑵重视司法干部的考核和奖惩。 ⑶严厉惩治干部的贪污行为。

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