我國社會福利政策發展 授課日期:2005/4/6 授課老師:林東龍.

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1 我國社會福利政策發展 授課日期:2005/4/6 授課老師:林東龍

2 壹、課程重點 了解中國傳統社會慈善理念與實踐。 了解國民政府大陸時期的社會政策。 了解台灣社會福利的發展。
了解國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較。 全球化與社會福利。

3 貳、中國傳統社會慈善理念與實踐 社會福利的出現與發展解釋 1.文化決定論：
存在於社會中的主流價值引導社會問題的解決方向。儒家仁政思想、三民主義等。 2.工業主義邏輯： 工業發展造成諸多勞工問題，為了照顧廣大勞工階級、維持生產力，亦或是避免勞工革命產生等因素，政府必須適時加以解決。

4 貳、中國傳統社會慈善理念與實踐（續一） 中國固有慈善思想 1.儒家 a.承平養民（慈幼、養老、振窮、恤貧…）
b.災年聚民（散財、薄征、緩刑、弛力…） c.是否做到存在爭議—後人言論美化或存在階級差異。 2.道家 為政者不積極介入或干預慈善工作。

5 貳、中國傳統社會慈善理念與實踐（續二） 3.墨家 a.所有學派中最主張社會福利。 b.墨子主張兼相愛，交相利。
「有力者疾以助人，有財者勉以分人，有道者勸以教人…」 4.法家 a.不贊成社會福利，救飢饉偶爾為之，徵賦錢栗主要為了備軍旅。 b.不贊成所得再分配，認為是「奪力儉而與侈墮」。

6 貳、中國傳統社會慈善理念與實踐（續三） ※道德責任或社會控制？ 朝廷推動的慈善救濟 1.倉儲制度—救荒、濟貧、平衡糧價
a.常平倉：朝廷興辦。 b.義倉、社倉：地方勸募，屬地方濟貧救災設施。但義倉受朝廷監督與管理，社倉則由民間自行管理。 2.濟貧、養老與育幼 a.悲田養病坊：初唐原由官府補助佛寺經營，後轉移到政府手中。主要做貧病老人救濟之用。 b.居養院（明朝稱養濟院）：收容貧病老人之用，亦有育嬰照顧和教育貧童服務。 c.義塚、漏澤園：埋葬貧病路倒無依。 d.安濟坊、惠民藥局：提供義診醫療。 ※道德責任或社會控制？

7 貳、中國傳統社會慈善理念與實踐（續四） 民間慈善事業
1.唐宋：在傳統儒學影響下，主要由國家兼起慈善救濟事業，民間慈善則以佛道信眾為主，少數個人慈善事業。因此，民間慈善事業較屬於輔助官方救濟事業之不足。 2.明清：以民間仕紳共組之慈善救濟組織為主，如同善會。 ※同善會：不僅是慈善救濟組織，亦擔負移風易俗的教化功能。同時，對於救濟對象是經過篩選。

8 參、國民政府時期大陸的社會政策 抗戰時期的四大社會政策綱領 ※我國第一部最完備社會政策—民國34年5月5日通過。
1.民族保育政策（即人口政策） a.提高及時婚姻：提高法定結婚年齡、婚後職業介紹等 b.健全家庭組織：厲行一夫一妻、注重家庭與親職教育 c.促進適當生育：實施婚前體格檢查、普及兒童保育知識 d.增進國民健康：改進國民營養，提高生活標準 e.調劑兩性比例：矯正重男輕女、鼓勵移動帶眷 f.調整職業分配：促進工業化以吸收農業過剩人口、擴充適於女性職業、推行職業指導與介紹，以調劑人力供求 g.扶植邊區人口：普及邊民教育、改進邊民生活、獎勵通婚 h.防止人口殘害：嚴禁墮胎、殺嬰、納妾、蓄俾、人口販賣

9 參、國民政府時期大陸的社會政策（續一） 2.勞工政策綱領（共十五條）
包含：組織工會權力（軍火工業除外）且得成立全國聯合組織、同工同酬、每日八時每周四十八小時為原則、每週應有休假且應發給工資、女工和童工不得從事深夜及笨重危險工作、制定工廠礦場等場所安全及衛生設備最低標準、儘先創辦疾病及傷害保險、興建勞工住宅、提倡勞工正當娛樂、舉辦勞工托兒所、獎勵工人入股與勞工分紅制、扶植勞工參政、促進國際勞工合作、實施勞工訓練。

10 參、國民政府時期大陸時期的社會政策（續二）
3.農民政策綱領（共十八項） a.範圍—教育、政治參與、休閒生活、醫療、金融、經濟、技術等。 b.農民身分限定（直接從事農業生產之人）、扶植農會發展、普及農村醫藥與衛生設備、發展農村合作金融、穩定農產價格、依平均地權原則規定標準地租、普遍農民教育、以農民領導農民，培養優秀農民，推進農村自治、保障佃農徵收地主超額土地、提倡機械生產、擅用農假，提倡農民體育與正當娛樂。

11 參、國民政府時期大陸時期的社會政策（續三）
4.戰後社會安全初步實施綱領 a.對象 生活急切需要救助及保障之人、對抗戰有功績者。包含退役士兵及中下級官佐、佃農、公教人員、軍需交通員工等。 b.工作內容 ◎輔導就業：興辦公共工程，創造就業機會、舉辦職業訓練，配合戰後興辦公共工程，並給予身心殘廢者特殊訓練助其自力更生、舉辦職業介紹。 ◎舉辦社會保險：政府應辦保險分為傷害、老廢死亡、疾病生育，以及失業。而保險費除傷害保險由雇主負擔外，均由被保險人與雇主分擔，政府得酌量津貼。 ◎社會救濟：補職業介紹和社會保險不及。救濟方法包括醫療衛生、以工代賑、減免負擔、貸放實物或現款、收容教養。

12 肆、台灣社會福利的發展 日據時期的社會福利政策 ※皇民化下的救濟責任與教化控制
1.承續中國五大救濟事業（貧困、醫療、婦孺、災荒，以及行旅救濟），並引進現代概念的社會福利—兒童托育、就業服務、國民住宅、公共當舖、低利貸款、感化教育、鄰保事業等。 2.光復初期的社會福利倒退—戰亂或政治因素？ 消除皇民思想遺毒與統治障礙，宣揚三民主義！

13 肆、台灣社會福利的發展（續一） 政府遷台後的社會政策與立法 ※社會政策部分 1.憲法
a.就業政策：152條，國民具有工作能力，國家應給予適當工作機會。 b.勞工與農民政策：153條，為改良勞工與農民生活、增進其生產技能，應制定勞工與農民法律。婦女兒童從事勞動者，應按其身體狀況予以特別保護。 c.勞資關係政策：154條，勞資雙方本協調合作原則，發展生產事業，勞資雙方之調解與仲裁以法律定之。 d.社會保險與社會救助：155條，國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人們老弱殘廢及受非常災害者，國家應給予適當之救助與救濟。 e.婦女兒童福利政策：156，為奠訂民族生存發展基礎，應保護母性並實施婦女兒童福利政策。

14 肆、台灣社會福利的發展（續二） f.國民保健政策：157，為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。增修條文第十條，國家應推行全民健康保險，並促進現代和傳統醫藥發展。 g.身心障礙者保障：增修條文第十條，對身心障礙者之保險與就醫，無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導、生活維護與救治應予保障，並扶助其自力發展。 h.婦女保護：增修條文第十條，為維護婦女人格尊嚴、保障婦女人身安全、消除性別歧視，促進兩性地位實質平等。 i.榮民保障：增修條文第十條，尊重軍人對社會之貢獻，並對其退役後就學、就業、就醫、就養與以保障。 j.社會救濟工作經費：增修條文第十條，社會救助與國民就業等救濟性支出應優先編列。 k.原住民與離島居民保障：增修條文第十條，保障原住民地位與政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助。對澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。

15 肆、台灣社會福利的發展（續三） 2.民生主義現階段社會政策（54年3月14日行政院公佈） a.七大項、三十三目
社會保險、國民就業、社會救助、國民住宅、福利服務、社會教育、社區發展 b.特點 ◎社會安全制度以社會保險為首要，逐步擴大保險對象 ◎採取社區發展方式，啟發民眾自治精神 ◎政策所需經費除由政府寬列預算外，並以實行平均地權所徵收之地價稅設立福利基金。 ◎盡量任用各大學社會工作學系畢業生，並對現有工作人員進行在職訓練。 ◎研訂相關立法，以使執行時有所依據。社會保險法（1980-私校教職員保險條例、1981-公務人員眷屬保險條例）、國民就業服務法（1992）、社會救助法（1980）、國民住宅法（1975）。

16 肆、台灣社會福利的發展（續四） 3.社會福利政策綱領（83年7月30日行政院修正核定）
a.五項工作：就業安全、社會保險、福利服務、國民住宅、醫療保健。 b.比較 ◎宗旨：前者依據民生主義，後者依據憲法，均促進經濟與社會平衡發展。 ◎相同點：皆強調逐步建立社會安全制度，且實施工作要項相近、也都強調社區發展和專業人員於推行福利之重要性。 ◎相異點 －經費籌措，前者由政府負責，後者強調經費自主與受益者付費。 －弱勢團體福利，前者較傾向消極性救助，後者採消極與積極並重（如禁止就業歧視、弱勢族群提供就業轉業訓練） －建構以社會保險為主的社會安全制度，後者涵蓋較廣與明確（國民年金保險與失業保險） －政府角色，前者著重政府福利服務角色，後者強調政府、企業、社區和個人共同責任。

17 肆、台灣社會福利的發展（續五） ※社會立法部份 1.第一波（1949至1970） a.相關法令 1953-陸海空軍人保險條例
1958-勞工保險條例、公務人員保險法 b.特點 ◎以社會保險為主軸：確保健康勞動人口供給，以及維繫威權體制的軍人和公務人員。 ◎地方社會福利主要靠救濟，依循法令為大陸時期的社會救濟法。 ◎社會政策規劃（民生主義現階段社會政策）：經濟繁榮，亦或是政治宣示大於實質作為。

18 肆、台灣社會福利的發展（續六） 2.第二波（1971至1979） a.相關法令 1973-兒童福利法、勞保條例修正、礦場安全法
1974-公保法修正、勞工安全衛生法 1975-國民住宅條例 勞保條例修正 b.特點 ◎回應國際政治壓力的社會立法—兒童福利法。 ◎退出聯合國（1971）的挫敗感與政權合法性危機—勞工立法。

19 肆、台灣社會福利的發展（續七） 3.第三波（1980至1990） a.相關法令
1980-社會福利三法（老人福利法、殘障福利法、社會救助法）、私立學校教職員保險條例 1981-公務人員眷屬保險條例 1983-職業訓練法 勞動基準法 1989-少年福利法 殘福法、勞基法修正 b.特點 ◎社會抗爭的與論轉移與回應—社會福利三法和相關福利法的修訂。 ◎國際壓力—勞基法。

20 肆、台灣社會福利的發展（續八） 4.第四波（1991至2000） a.相關法令 1993-兒福法修訂
1995-殘福法修訂、全民健保開辦、兒童及少年性交易防治條例 1997-性侵害犯罪防制法、社工師法 家暴法 1999-勞保失業給付實施辦法 2000-特殊境遇婦女家庭扶助條例 b.特點 ◎保護性立法與社工專業制度建立。 ◎確立普遍與制度化的福利發展。

21 肆、台灣社會福利的發展（續九） 5.第五波（2000至今） a.相關法令 2001-志願服務法 2002-兩性工作平等法
2001-志願服務法 兩性工作平等法 2003-兒童及少年福利法 b.特點—新政府上台 ◎三三三專案：65歲以上老人每人3000元、三歲以下幼兒免費健康醫療照護、青年低率（3%）購屋貸款 ◎婦幼福利與照顧。 ◎經濟優先？福利暫緩？

22 肆、台灣社會福利的發展（續十） 台灣社會福利發展的社會、政治與經濟脈絡 資料來源:摘自黃源協（2003） 1971 1981 1991
2001 老年人口比 3.0 4.4 6.5 8.81 每戶人口數 5.6 4.7 3.9 3.3 婦女勞動參與率 35.4 38.8 44.4 46.1 失業率 1.47 1.21 1.51 4.57 經濟成長率 12.9 6.2 7.6 -2.18 所得差距倍數 - 4.21 4.97 6.39 總生育率 2.72 2.30 1.57 1.68 離婚率（每千對） 0.13（1972） 0.53 1.4 2.53

23 肆、台灣社會福利的發展（續十一） 1.人口與家庭
人口老化、單親家庭增加、家庭規模小型化、女性勞動參與率增加、家庭成員自主意識上升等因素，使家庭發展出現不利依賴人口照顧之特徵，家庭基礎日益不穩定。 2.社會問題與需求 持續都市化與工業化，造成人際關係疏離、犯罪、城鄉差距、所得分配不均與環境污染等新的社會問題。 3.產業結構與經濟成長 持續走向後工業化，高度經濟成長率不再可能。傳統製造業轉型為服務業，高技術產業將成為台灣產業重要支柱，低技術產業持續外移。同時，工作更加彈性化，中低所得的邊緣性勞工將擴大，失業率將攀升。

24 肆、台灣社會福利的發展（續十二） 4.政治民主化 民主化將進入鞏固期，人們逐漸熟悉政黨輪替。民間社會將更為活絡，人民參與公共事務將更成熟。
5.社會多元化 逐漸承認各種團體的利益與平等對待。福利不再是德政，而是公民權力的延伸。 6.中央與地方關係轉變 地方自主呼聲大漲，不僅是資源與決策權力下放。更涉及政府組織再造，重新調整政府各部門分工與編制。 7.國際政治與資本主義全球化 社會福利制度設計納入國際觀點，但又要維持國家主體性的特色。

25 問題討論 您認為經濟發展與社會福利兩者之間關係為何?兩者可否同時並存?或兩者互斥?若可同時並存，則政府該如何推展這兩項工作?試說明之。

26 伍、國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較 福利多元主義下社會福利發展趨勢 1.福利國家的危機與政府角色爭議
a.經濟問題：石油危機強化經濟不景氣。經濟遲滯的原因—福利國家支出成長導致高稅率，高稅率阻礙生產性投資造成投資率降低。投資不足導致低成長率，低成長率加上國家福利不斷擴充，深化通貨膨脹。接著，通貨膨脹增加生產性投資的稅付，導致生產性投資減少。 b.政府問題：政府愈大，效率愈低。政府干預市場活動，且政府效率遠低於自由市場。而政府為增加社會福利方案，必須擴大公務員編制且提高稅收，結果導致人事成本升高、預算赤字。但大量社會支出，並未相對帶來效益。再者，政黨彼此為了選票彼此在社會福利相互惡性競爭，政府擴張永無止盡。

27 伍、國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較（續一）
c.財政問題：公共支出增加，稅收不足以支應，進而政府採取刪減公共服務出、借貸與預算赤字，或同時進行預算刪減與赤字預算等措施。但這些措施可能性與速度有限，增稅無法避免。增稅結果則將使家庭與企業負擔增加，家庭儲蓄與消費受影響，企業競爭力也減低，危及國家財政。 d.合法性危機：經濟危機、政府無能、財政負荷過重，政府不再被人民所支持，政府合法性喪失。 e.道德危機：原有社會福利由政府介入提供後，不但政府財政負荷過重，且影響個人照顧家庭的動機，造成家庭瓦解與功能萎縮。再者，福利國家亦造就懶人國，工作倫理淪喪。

28 伍、國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較（續二）
2.福利多元主義 ※Johnson依據混合經濟的福利國家概念發展出福利多元主義。換言之，國家在福利服務供給上不再扮演主要且唯一的供給角色，而由多重部門獲得，包括法定部門、志願部門、商業部門，以及非正式部門。 a.分散化（de-centralization） 將福利服務由中央移至地方、鄰里或小型社會服務團隊，且消費者與受雇者亦參與決策過程。反科曾與反專業。 b.民營化（privatization） 企業部門發展成為平行或替代公共部門的社會福利活動。其方式包括有二：直接由非政府部門提供服務，或是由政府增強中介機構權力以提供服務，如全部或部分政府出資而授權中介機構生產或提供服務。

29 伍、國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較（續三）
福利社區化 1.去機構化 大型機構外的照顧。 2.地方政府健康與社會服務部門聯合工作 若要落實在生活情境中而非機構內提供服務，除醫療護理服務外，相關社會服務應能配合如家事協助、送餐到家、日間照護中心、喘息服務等。 3.整個社區提供照顧 地方政府應在志願、非正式、商業部門等服務提供者間發揮協調功能，扮演使能者角色將不同類型照顧結合起來。

30 伍、國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較（續四）
社會服務主管機關之角色與責任 1.研訂社區照顧計畫 地方政府社會服務單位應研訂並公佈社區照顧服務的發展計畫。該方案內容應包括：需求了解、資源了解、品質確保方法、增加選擇性、人力經費、資訊其他單位…。 2.確保服務輸送 地方政府社會服務單位與醫療衛生、住宅和其他單位合作下，應負起評量個案需求、訂定照護計畫，並確保服務輸送的責任。更甚者，在服務輸送過程中，地方政府應扮演使能者（enabling）角色，包括促使個人發展、社區發展，以及市場發展。

31 伍、國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較（續五）
3.監督服務品質 a.評估：包含鉅視與微視層次。鉅視層次-蒐集當地人口群資料，了解社區照顧當前需求和未來需求，以及現有社區資源。微視層次-個人層次需求評量。 b.照顧管理：在一定的預算內，購買服務以盡可能滿足個案之需求。同時，也收集案主未滿足需求之訊息，作為未來修正參考。 c.委託：作為使能者角色，利用財務資源帶動非政府機構發展能滿足地方需求之服務。 d.品質保證：包括申訴管道、契約監督、檢測。

32 伍、國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較（續六）
台灣推動福利社區化之反省 1.理念反省： a.不明確的政策目標：讓有需要被照顧的人留在家中。 b.看不見政府角色：以個案需求為主，確保服務提供。 2.政策反省：「推動社會福利社區化實施要點」 a.資源和管理集權化 b.缺乏政府機關間協同合作機制 c.政府供給者與使能者角色扮演不足 d.忽視受照顧者及照顧者參與權和選擇權 e.缺乏支持照顧者理念 f.支離破碎的服務輸送 g.財源籌措方法和財務制度設計

33 伍、國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較（續七）
福利民營化—社會福利準市場的特色 1.提供者多元化：公部門、志願服務部門、企業部門、非正式部門。 2.提供者與購買者分離：民間部門扮演提供者角色，政府扮演購買者角色，或以補助方式增加消費者購買力。 3.購買契約關係建立：市場競爭模式、協商模式，以及合作模式。 4.管制：承包資格訂定、舉辦訓練課程、檢查、正式契約規範。

34 伍、國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較（續八）
福利民營化的困境與問題 1.結構限制：服務提供者太少（進入市場困難、擔心自主性消失），無從競爭。或長期良好互動關係，排斥其他提供者進入。 2.資訊限制：購買者與接受服務者掌握資訊受限。 3.交易成本高：監控簽約機構服務品質與產出，耗損大量管理成本。 4.道德風險（榨取）：錦上添花、偷工減料、形成依賴。

35 伍、國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較（續九）
5.責信（控制能力不足）：民眾懷疑政府控制服務的能力。 6.集中化與分權化的矛盾：民營化的本意與監督管制的矛盾。 7.消費者的代理權（仍限制人民選擇自由）：購買服務仍由政府替消費者評估需求與決定偏好。 8.社區疏離：人民與國家關係淡化、社會服務商品化。

36 伍、國際社會福利發展趨勢與台灣經驗比較（續十）
第三條路的社會福利政策 ※社會投資國家—盡量在人力資本上投資，不要直接提供經濟資助。 1.不希望人民依賴政府過活，應該創造出讓國民樂於工作而非等待施捨的福利體制。 2.不主張縮減福利支出，而是將福利支出導引至人力資本投資。 3.教育就是最好經濟政策。透過教育、訓練與維持勞動參與方案，協助人們參與市場並從中獲得成功。 4.全民入股，每個人皆要投入經濟體，除非是不能工作的身心障礙者。要求受助者必須工作的強制機制，規定接受救助的期限。

37 陸、全球化與社會福利 何為全球化（globalization）？
一個經由資本、媒體、衛星和網路溝通所形成的全球一體化趨勢。其出現與現代資本主義的全球分工、市場競爭，以及科技文明的快速進步有著直接的關係。 1.距離消失、空間與時間概念的轉變，被捲入經常是非人所願、未被理解的生活方式—文化入侵？ 2.疆界的損毀，國家日益失去作用，愈來愈無法限制人員、資金、物品與資訊的流動。 3.全球化擴大勞動市場彈性，以及後福特主義的勞動特性，均加大薪資與工作條件不平等。 4.全球化改變勞、資、政三方的權力平衡，而偏向資本家。如此，國家追求充分就業及經濟成長目標的能力與可及性受到挑戰。

38 陸、全球化與社會福利（續一） 社會排拒（social exclusion）與社會融合（social inclusion ）
※社會排拒–一種貧窮研究的新觀點，1994年歐洲社會政策白皮書之界定 1.多面向：貧窮並非單指物質或經濟問題，還包含心理、價值與社會參與等問題。 2.動態性：探索一個人或團體之所以在其生命週期逐漸陷入貧窮的過程。換言之，貧窮不僅是相對的，且會累積。 具體而言，社會排除是指社會邊陲人口因無法獲得平等經濟機會與社會參與，造成劣勢的經濟地位與社會孤立。更甚者，一般具有工作能力的人口群亦產生「新貧」。

39 陸、全球化與社會福利（續二） ※社會融合 1.福利權、獨立權，以及參與權的結合：
不僅使弱勢者獲得工作或提供參與社會生活的機會以獲得自立，更讓他們認知其與一般人是相互依賴的伙伴。 2.社會融合在於創造機會均等、全面參與的社會，使社會上弱勢族群能有尊嚴生存，對抗社會排除。

40 問題與討論 您認為社會福利民營化在台灣行得通嗎？為什麼？