《宪法案例研习》课程建设 中国政法大学法学院 姚国建.

Presentation on theme: "《宪法案例研习》课程建设 中国政法大学法学院 姚国建."— Presentation transcript:

1 《宪法案例研习》课程建设 中国政法大学法学院 姚国建

2 一、宪法案例研讨在我校的开设情况 1.开始：2005年 2.开设类型：四年制与六年制 3.课时与学分。36个课时，12周。2学分。 4.模式： 5位老师主讲。（ 1）讲解；（2）小组 讨论陈述述；（3）论辩式。参与式。 5. 案例选择。国外或国内的。国内应是主要的。 国内案件来源：其他诉讼类型案件或事件。 齐玉苓案/孙志刚案。

3 二、教材建设 1.我校的教材 （1）《宪法教学案例》，李树忠、焦洪昌，中国 政法大学出版社 （2）《宪法学案例教程》，李树忠，姚国建，知 识产权出版社 （3）《宪法学案例教程》，焦洪昌，姚国建，知 识产权出版社 （4）《宪法案例研习》，姚国建、秦奥蕾，中国 政法大学出版社。

4 2、其他教材： （1）《宪法案例》，董和平，中国人民大学出版社 （2）《宪法学原理与案例教程》，胡锦光，中国人民大 学出版社 （3）《中国宪法事例研究（一）—（五）》，韩大元， 法律出版社 （4）《外国宪法判例》，韩大元、莫纪宏，中国人民大 学出版社 （5）《外国宪法案例及评述（上、下册）》，胡建淼， 北京大学出版社 （6）《中国典型宪法事例评析2007——2011年》，胡锦 光，中国人民大学出版社

5 三、教学目标 1. 强化宪法基本知识 2. 培养宪法思维和宪法逻辑 3. 运用宪法学的思维与逻辑分析案例 4.与宪法学课程的衔接

6 四、教学组织 1. 基本模式：论辩式。参与高。培养宪法思维。 2. 案例选择：中国案例。争议性、不确定性。 3.具体组织：
（1）背景资料陈述30分钟 （2）双方陈述30分钟 （3）双方提问10分钟 （4）评论及提问20分钟 （5）双方回应10分钟 （6）讨论及总结。

7 五、导论课 1. 案件类型： （1）宪法原理案例类型 （2）公民权利限制的类型 （3）国家机关权力案例类型。 每种案例的分析方法。

8 2. 分析方法： 规范的方法。宪法规范与普通法规范 价值方法。宪法理念、宪法原则的运用 历史方法。 法社会学。 比较方法。

9 3.代表案例 （1）齐玉苓案——宪法的私法适用问题 德国第三者效力理论（吕特案）、美国政府行为理论、 日本统治行为 （2）乡镇长直接选举——良性违宪问题 西方国家处理宪法与社会现实冲突的理论与制度 （3）北大五教授建议审查拆迁条例案、孙志刚案——违 宪审查体制问题 美国司法审查体制 德国宪法法院体制 法国宪法委员会 体制

10 （4）重庆高考状元案——特殊群体权利保障与平 等保护原则问题
其他国家处理平等保护案件的问题。美国加州大 学生董事会案等 （5）北京限行政策——公共利益保障与公民权利 限制问题 公民基本权利限制的的理论与制度。德国的比例 原则 美国的双重标准。

11 六、问题 1. 对案例核心问题的把握 2. 论证思路 3. 时间控制

12 以北京限行政策为例 公共利益保障与公民权利限制问题 背景介绍：吕莹

13 背景介绍：关键事实的把握 北京市限行政策 “为保证 2008 年北京奥运会、残奥会期间交通正常运行和空气质量良好，履行申办奥运会时的承诺”。
2008 年 6 月 19 日，北京市政府根据北京市人民代表大会常务委员会《关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议》，发布了《关于 2008 年北京奥运会、残奥会期间对本市机动车采取临时交通管理措施的通告》。

14 通告表明，根据《北京市人民代表大会常务委员 会关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强 法治环境建设的决议》，市政府决定，在 2008年 7 月 1 日至 9 月 20 日，对本市机动车(含临时号 牌车辆)采取临时交通管理措施。

15 “从 7 月 20 日 0 时至 9 月 20 日 24 时，北京市 核发号牌机动车按车牌尾号实行单号单日、双号 双日行驶。单双号限行范围为：7 月20 日 0 时至 8 月 27 日 24 时，本市行政区域内道路；8 月 28 日 0 时至 9 月 20 日24 时，五环路主路以内道路 (含五环路主路)、机场高速公路、八达岭高速公 路主路(上清桥至西关环岛)、京承高速公路(来广 营桥至白马南桥)。对北京奥运会、残奥会期间停 驶的车辆相应减征车船税和养路费。”

16 效果： 该通告的发布实施，确保了北京奥运会期间首都 良好的交通秩序和空气质量，带来比较好的绩效， 获得了公众的肯定。 问题：奥运期间的依据？北京市人大常委会的《决 议》内容及性质？

17 进一步发展 在北京奥运会成功闭幕后不久，2008 年 9 月 27 日，北京市人民政府发布京政发〔2008〕39 号 《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通 告》，通告表明，为贯彻落实国务院节能减排要 求，减少机动车尾气排放对空气质量的影响，保 持交通基本顺畅，结合本市大气环境质量状况和 道路及交通流量的具体情况，市政府决定实施有 关交通管理措施。

18 根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《北 京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办 法》有关规定，2008 年 10 月 11 日至 2009 年 4 月 10 日，本市非公务用车的机动车(含已办理长 期市区通行证的外省、区、市进京机动车)试行按 车牌尾号每周停驶一天(法定节假日和公休日除 外)，限行范围为五环路以内道路(含五环路)，限 行时间为 6 时至 21 时。停驶的机动车减征 1 个 月养路费和车船税。

19 再次延长 时至 2009 年 4 月 3 日，北京市人民政府发布《北京市 人民政府关于继续实施交通管理措施的通告》，再次延 长了“机动车限行令”，此次的限行期限为期一年，真 正将奥运期间临时的交通管制变成了长期实行的限行制 度。 通告表明，根据《中华人民共和国道路交通安全法》和 《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》 有关规定，自 2009 年 4 月 11 日至 2010 年 4 月 10 日， 北京市非公务用车的机动车(含已办理长期市区通行证 的外省、区、市进京机动车)继续试行按车牌尾号每周 一日高峰时段停驶(法定节假日和公休日除外)的交通管 理措施，停驶时间为 7 时至 20 时，范围为五环路以内 道路(不含五环路)。

20 该次的限行方案的内容与 2008 年 9 月的“限行 令”大致相同，而主要是在停驶的时间、停驶范 围及限行轮号周期等三个方面有所区别：
1．私家车停驶的时间由前一阶段的 6 时至21 时 调整为 7 时至 20 时； 2．私家车的停驶范围取消了五环路主路； 3．停驶的车牌尾号由一个月轮换一次改为每 13 周轮换一次。

21 后续关注 继续实行每周一天限行 2010年4月再次延长，为期两年 2012年4月再次延长，为期一年 2013年4月再次延长，为期一年

22 “限行令”作为一项公共政策，关涉了北京市 数百万人的利益，在延长期限之初就立即成为 了北京市民热议的话题。

23 引发的质疑 限行期一再延长的法律依据何在？ 限行令是否侵犯了公民权利？ 如果侵犯，那是什么权利？ （私家车属于个人的私有财产）

24 我国宪法中公民的基本权利 政治权利 进一步寻找对公民私有财产的保护： 《宪法》第一章 总纲
公民身份确定、平等权、人权、权利与义务关系 选举权与被选举权 言论、出版、集会、结社、游行示威 宗教信仰自由 人身自由 人格尊严（不同于人的尊严，指名誉、姓名、肖像……） 住宅安全权 通信自由与通信秘密 监督权 劳动权（就业、获得报酬） 劳动者休息权 劳动者退休权 物质帮助权 受教育权 文化活动权 妇女的平等权 婚姻、家庭、母亲、儿童得保护 华侨、归侨的权益保护 限制条款（国家、社会、集体、其他公民的合法的自由和权利） 政治权利 进一步寻找对公民私有财产的保护： 《宪法》第一章 总纲 第十三条[保护合法的私有财产]公民的合法的私有财产不受侵犯。 国家依照法律规定保护公民的私有财产权利和继承权。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。 与人身相关 与社会经济相关 与文教活动相关 特定群体的保护

25 关键问题：公共利益 vs. 公民权利 现实困境：“不确定概念” 首先，立法机关难以穷尽公共利益的范围
那么，行政机关在执行过程中要进行个案考量 行政机关公权力行使的界限何在？ 德国比例原则 美国双重标准

26 德国比例原则 比例原则起源于19 世纪初的德国警察法，之后 逐渐向行政法、宪法等公法领域扩张，被称为 “帝王原则”
德国联邦宪法法院认为比例原则是渊源于法治 国家理念及基本人权的本质的最基本法律原则 。每个人权的本质都可包含这个内在的原则,是 一个法秩序的最根本原则,是法治国家原则由自 身产生的最高规范。

27 其含义包括三项子原则: 1、妥当性原则 国家所采取者必须是有助于达成目的的 措施，又称“合目的性原则”。 2、必要性原则 如果有多种措施均可达成目的，国家应 采取对人民侵害最小者，又称“侵害最小原则”或“最小 侵害原则”。 3、狭义的比例原则 国家所采取的手段所造成人民基本 权利的侵害和所欲达成之目的间应该有相当的平衡(两者 不能显失均衡)，亦即不能为了达成很小的目的而使人民 蒙受过大的损失，又称“衡量性原则”。亦即，合法的手 段和合法的目的之间存在的损害比例必须相当。

28 美国的双重标准原则 来源：1938 年United States v. Carolene Products 案 的注脚四
该注脚的概要内容如下： 第一，政府立法或措施如涉及的与民主程序无关 的基本权利（即通说所认为的经济社会方面的基 本权利），法院对法律予以尊重，采取合宪性推 定原则，也就是仅适用宽松的合理性审查标准。

29 第二，宪法明定的禁止侵犯的基本权利，合宪性 推定原则的适用将受到限制。亦即美国宪法修正 案前10 条明文规定的基本权利应受到法院的特别 保护和严格审查，并且还要透过宪法修正案第14 条，将这些原本是针对联邦政府所规定的宪法权 利适用到各州。

30 第三，政府限制的基本权利如与民主程序有关的 话，法院该依据宪法修正案第14条对之采取(比影 响经济程序的法律)更严格的审查。
这些权利包括选举权、言论自由、政治性结社与 和平集会自由等；同时，所涉及的为长期以来与 社会大众分离与隔绝的少数族裔的基本权利，因 为这些基本权利的侵犯容易导致被期待保护少数 派的民主程序功能受到阻碍，法院对之也应该加 强审查。

31 学界在解读Stone 大法官的注解四时, 认为其意 味着法院对涉及精神自由权和少数族群的平等 权案件实行比经济自由权更加严格的审查, 其正 当性依据一方面在于精神自由较经济自由的价 值优越性, 另一方面在于民主政治程序对民主体 制的基础性作用。

32 此后, 法院在审判实践中积极贯彻注解四的见解 。在1940 年以后的系列案件中 , 涉及言论自由 、选举、旅行、迁徙和诉讼等基本权利以及对 少数族裔平等权的限制案件, 法院大多予以严格 审查 ; 而对有关财产权案件之审查, 则继承传统 的不干涉( hands-off) 态度, 实行最宽松的审查标 准。这样, Carolene Products 判决的注解四所奠 定的双重标准在法规审查实务中就确立起来。

33 北京市限行政策能否通过法规审查？ 正方：北京市限行政策合宪。 反方：北京市限行政策不合宪。

34 正方 吴寒 尹长宇 对财产权限制条款的解释 法律保留原则 ——形式上合法 比例原则 ——解释“公共利益” 美国的双重标准 内容上合理
正方 吴寒 尹长宇 对财产权限制条款的解释 法律保留原则 ——形式上合法 比例原则 ——解释“公共利益” 美国的双重标准 内容上合理 从我国宪法的体系上进行考量 13条所处的位置 其他涉及到公共利益、社会利益的条款

35 一、对财产权限制条款的解释 宪法第13条： 公民的合法的私有财产不受侵犯。 国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的 私有财产实行征收或者征用并给予补偿。 宪法第51条： 中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损 害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自 由和权利。 物权法第7条： 物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不 得损害公共利益和他人合法权益。

36 北京市有权出台限制公民财产权的法律法规 《立法法》第八条 下列事项只能制定法律： （一）国家主权的事项；
《立法法》第八条　下列事项只能制定法律： 　　（一）国家主权的事项； 　　（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产 生、组织和职权； 　　（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度； 　　（四）犯罪和刑罚； 　　（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚； 　　（六）对非国有财产的征收； 　　（七）民事基本制度； 　　（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制 度； 　　（九）诉讼和仲裁制度； 　　（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事 项。

37 《北京实施工作日高峰时段区域限行交管措施的通告》的性质
《中华人民共和国道路交通安全法》 第三十九条　公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。 《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》 第八条 本市是大气污染防治重点城市，应当按照规定的期限，达到规定的大气环境质量标准。 　　 在大气环境质量达标以前，市人民政府可以采取更加严格的措施，重点对燃煤产生的污染、机动车排放污染和尘污染进行防治。 第二十四条 市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。 《中华人民共和国大气污染防治法》 第三条　 地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。 第十七条　直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应当列入大气污染防治重点城市。 　　 未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。 1.通告——北京市政府颁布的其他规范性文件 《党政机关公文处理工作条例》第八条 （六）通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。 2.规定时限：一年 （每一年到期后重新颁布新的限行政策） 3.根据《中华人民共和国道路交通安全法》和 《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》 限制私家车行使

38 以比例原则的思路框架分析限行令是否符合“公共利益”

39 妥当性原则 城市问题严重且亟待解决： 噪、堵、空气质量差 限制机动车上路能够收到较好的效果

40 限行可使工作日每日上路行驶车辆减少约108万辆

41 效果： 从环保的角度来看，交通的流量，特 别是限行的措施，和单双号的规定，奥运 会期间和残奥会期间，或者说从7月20日 到9月20日整个限行期间，空气中整个的 污染物下降了50%多，四项主要的污染物 下降最多是跟机动车有关的。 ---竞报

42  自7月1日实施各项交通限行措施以来，北京 空气质量达标的天数为22天，占监测天数总数 的近9成。这是市环保局副局长杜少中在昨天 下午2008北京国际新闻中心北京城市运行新闻 发布会上介绍的。
　　北京市政府副秘书长李伟介绍，从7月20 日至24日，市区主要道路车流量明显减少，比 7月1日限行前下降25.1%，拥堵和事故报警日 均分别下降74%和46%。 北京晚报

43 昨天（2013年10月12日）是工作日， 由于是周六机动车不限行，晚高峰时段北 京交通遭遇大拥堵，拥堵指数及时间较平 日增加不少。昨晚7点左右，全路网拥堵状 况达到顶峰，四环以内的交通指数达到9.8 以上，时速每小时为16公里以内。 京华时报

44 必要性原则与狭义比例原则 1.其他国家的经验北京能够借鉴？ 英国 分时段分路段高收费 ——北京城市面积大 重要路段多 新加坡
——北京城市面积大 重要路段多 新加坡 城市分区 区域内设施齐全 ——北京古城 市区城市布局基本确定

45 2.政府借此推卸了发展公共交通的责任？ 自限行政策以来，北京市规划开通新设 地铁线路14条，仍有多条线路出于规划施工 中，以便京城地下交通网的尽快建成。 定制公交的推广 结论： 限行给解决交通、环境污染问题的耗时 措施缓冲时间。产出效益与对公民财产权的 有限限制成比例。

46 ——以美国米德基夫标准的确立 与“新伦敦城案”为例
以比较法的目光审视 “公共利益” ——以美国米德基夫标准的确立 与“新伦敦城案”为例

47 Hawaii Housing Authority vs. Midkiff
1967年的《夏威夷土地改革法》规定，在需要开发的 地区租用五英亩以上的租户可以通过征收而获得土地的产 权。最高法院注意到夏威夷土地所有权的高度集中， 因而 一致维持了法案的合宪性。 尽管“纯粹的私人征收”将构成违宪，最高法院发展 并适用了极为宽松的“米德基夫标准” (Midkiff test)： “只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关(rationally related)”，法院就必须判决征收符合公用目的。因此，议会 可以行使十分广泛的征收权，以促成私人工厂的建造或推 进土地改革，而法院对于公共用途的立法判断给予 高度尊重，将审查标准保持在最低水平。

48 Kelo v. City of New London
新伦敦城是美国康乃提克州的一个城市，该城 在19世纪时以捕鲸业发达而著名，到冷战时期则因 军火工业而繁荣。但随着这两个工业的衰弱，新伦 敦城出现了严重的失业现象，逐渐成为康乃提克州 最穷的一个城市 为了振兴城市经济，新伦敦城打算拨出90英 亩土地，建议设立在该城的Pfizer药品公司追加投 资2.7亿美元。这个计划从1998年就开始设想，并 获得了州政府和当地政府的大力支持，因为这个项 目预期会给新伦敦城带来上千个就业机会及70万至 120万美元的财政税收。

49 但是这个项目被拖了4年，原因是被征土地上的若干 住户不同意搬走。2000年12月21日，这些住户对新伦敦城 征收他们土地的行为提起诉讼，他们认为新伦敦城无权征 收土地，因为这些土地并非用于公用（public use），而是 用于有利于私人的商业利益。 而且，至少在表面上，负责规划土地的开发公司是一 家私有实体；因此，原告争辩说，政府把私有土地从一个 个人或公司手里夺走，再转给另一个私人，而仅仅因为后 者能使这块地产出更高的赋税收入，这是违背美国宪政精 神的。

50 康乃提克州高级法院与康乃提克州最高法院一致认为，新伦敦城通过这个项目所能获得的是公共利益这一点是无疑的，促进经济发展重于个人的财产权，所以两级法院都判决新伦敦城的征收行为符合宪法。住户不服，又向美国联邦最高法院提起上诉。

51 2005年6月23日，联邦最高法院对这一 起涉及征收中的公共利益标准争议的案件 作出判决： 新伦敦城的征收行为符合公共利益，并不 违反宪法。 Public benefit

52 小结 从美国的判例来看，法律随着它所调 整的那个社会运动的主流向前发展。每一 个社会都有它自己的必然会通过法律秩序 力图实现的目反映出来的价值观念。 实现法律目标的途径是：承认一定的 利益，确定法律确认这些利益的限度，在 确定的限度内尽力保护得到承认的利益。 公共利益也就是这样一种利益。

53 二、从我国宪法的体系上进行考量 13条所处的位置 1.在第一章总纲中，而非在第二章基本权利与义务中 2.在12条保护社会主义公有财产条款之后
关于公共利益的其他条款 第十条 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 第二十六条 国家保护和改善生活环境和生态环境，防治 污染和其他公害。 第五十四条　中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣 誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益 的行为。

54 小结 ——我国现行法律体系下做出不利于财产权保护的解释是必然的
从文意、体系的角度而言，我国宪法没有将公共利益视 作一种公民的基本权利进行保护。 在整个宪法体系中，更加强调国家、社会等公共利益， 且没有对“公共利益”进行描述性限制或列举性限制的 条款。这给了解释者更大的空间。 作为公法中最具抽象性的概念, 除了在利益内容和受益对象上 存在很大的不确定性外, 公益的内涵更会随着国家职能任务及目 标设定的转变而转变。 若想真正将限行政策解释为违宪的政策，必须首先完善 对公民权利“限制的限制”的基本规范。

55 给反方的问题 1.对国外治堵的种种措施的借鉴中，如何保证其 可操作性？
2.成立普遍性的进城收费类措施与在限号日进城 罚款，对民众财产权的使用限制有什么区别？ 3.如何在我国现有的法律体系中对公共利益进行 有限的解释？

56 参考文献： ①焦洪昌. 《宪法学》[M].北京大学出版社.2012.
②张翔.《财产权的社会义务》[J].《中国社会科学》,2012年09期: ③张千帆.《“公共利益”的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释 及其对中国的启示》[J].《中国法学》，2005年05期：36-45. ④汪庆华.《土地征收、公共使用与公平补偿——评Kelo v．City of New London一案判决》[J].《北大法学评论》，2007年02期： ⑤莫纪宏.《机动车限行必须要有正当的公共利益》[J].2008年05期：5-8. ⑥逯雅静.《“北京市机动车限行”的宪法分析》 [D].中国政法大学.2010. ⑦邱莎莎.《机动车尾号限行的行政法分析》 [D].中国政法大学.2011.

57 反方 吕晓蕾 一、实证法角度 制定形式不合法——法律依据不足、主体不 适、内容不符 程序性问题缺失——正当法律程序原则 二、法社会学角度
反方 吕晓蕾 一、实证法角度 制定形式不合法——法律依据不足、主体不 适、内容不符 程序性问题缺失——正当法律程序原则 二、法社会学角度 不合比例原则——适当性瑕疵、必要性不足 通过列举国内外治堵措施比较

58 一、实证法角度 （一）制定形式不合法 （二）程序性问题缺失

59 （一）制定形式合法性 奥运会期间单双号限行政策 VS 奥运会后1/5限行令

60 单双号限行政策法律依据 《地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府组织法》第五 十九条
“县级以上的地方各级人民 政府行使下列职权： （一）执行本级人民代表大 会及其常务委员会的决议，以 及上级国家行政机关的决定和 命令，规定行政措施，发布决 定和命令。 ……” 北京市人民代表大会常务委员 会《关于为顺利筹备和成功举 办奥运会进一步加强法治环境 建设的决议》 “市人民政府在奥运会筹 备和举办期间，为维护公共安 全和社会秩序，……，可以根 据奥运会筹备和举办的具体情 况和实际需要，就补充本市地 方性法规有关规定，采取临时 性行政管理措施，制定临时性 政府规章或者发布决定， ……”

61 1/5限行令法律依据 《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》 “……
政府其他规范性文件 《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》 “…… 二、根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京 市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》有关规 定，2008年10月11日至2009年4月10日，除上述第一条范 围内的机动车外，本市其他机动车（含已办理长期市区通 行证的外省、区、市进京机动车）试行按车牌尾号每周停 驶一天（法定节假日和公休日除外），限行范围为五环路 以内道路（含五环路），限行时间为6时至21时。停驶的 机动车减征1个月养路费和车船税。 ……”

62 《中华人民共和国道路交通安全法》 北京市人民政府？ 第三十九条
公安机关交通管理部门 北京市人民政府？ 第三十九条   公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。 系统看来，该法在授权交通管理部门对道路交通实行干预性管理中的临时性特征很明显，例如突发状况下的应急措施（#39、#40）、固定的特殊地段道路配套设施要求（#34），之中的限行更是指对行人和车辆的统一要求。所以此处“具体状况”更应理解为某一路段的实时动态，如临时性地发生交通事故、具体时段出现拥堵，或道路维修等可预计且必然发生的交通状况。这与针对整个市区的普遍性限制，解决非临时性拥堵乃至长远的环境问题，且仅对机动车限行有本质之差。

63 北京市实施《中华人民共和国大气污染防治法》办法
第二十四条 市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。 质疑一：北京大气污染物多为可吸入颗粒物，来源为工厂粉尘污染、城市工地扬尘 ，汽车尾气成分为二氧化硫，对象选择是否避重就轻、污染责任划归是否严重错误？ 质疑二：大气环境质量状况良好的日子里法律依据从何而来？

64 《中华人民共和国宪法》 第十三条 公民的合法的私有财产不受侵犯。 国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。 《宪法》修正案第22条 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 缺失

65 另外，从我国宪法几次的修正情况看，公民私有财产权日趋得 到重视，宪法意义上的法律保留原则事项中包含了公民的私有 财产权和继承权；且有研究表明，公民财产权之所以未划归为 宪法第二章“公民基本权利”乃是出于宪法体系安排等法律技 术问题，而更多学者强调财产权对于公民的重要性不容低估。 同时，为了更好地保护公民权利，必然要求一个诚信的政府， 要求连续可靠的法律制度，使公民免受朝令夕改的法律和独断 专横、反复无常的行政行为。 因此，当政府尽管为保护公共利益而采取直接损害公民权利（ 包括财产权）的政策时，例如此次限行政策，理应通过行制定 行政法规，报由市人大常委批准的途径，而非扩大政府权限， 不经民意反馈和有效法律授权，仅制定一个规范性文件即可， 更不论当其作为规范性文件仍有法律依据缺失之时，这既主体 不适、权限不足，也违反了信赖保护原则。

66 （二）程序性问题缺失 政府判定公共利益应遵循正当法律程序原则；公共利 益本身也需要有实质标准，如目的正当性，即不能把 政府自身的利益或者部门利益、商业利益与公共利益 混为一谈。

67 （二）程序性问题缺失 《北京市制定地方性法规条例》第22条
“列入常务委员会会议议程的法规案，法 制委员会和有关专门委员会、常务委员会有关 工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可 以采取座谈会、论证会、听证会等多种方式。 ”

68 （二）程序性问题缺失 北京政府在奥运会后改为1/5限行令，继续实行限行政 策至今，使之成为了一项实际上的长期政策，这必须要 求更为严格的规范形式和更多的民意参与。 而1/5北京限行令在政策实行之前未提前公示告知，说 明所为依据；政策决定中未公开决定过程，召开听证会 ，听取民意；在政策决定后未提供反馈和相对人救济途 径。在整个过程中，民意体现薄弱，政府垄断了对此公 共利益的话语权，相关利害人没有与政府对话的平台和 进行协商决策的可能，这不仅是法律程序上的严重不足 ，政策的科学性、公众认可度，以及目的正当性也极易 遭到怀疑，使得政策执行成本上升，有效性减损，例如 车主顶风违规，交罚款开车，或购买第二辆车以免限行 。

69 科学性和公众认可度怀疑 在限行延长半年后，北京市社情民意调查中心和零点调 查公司分别开展民意调查，内容包括支持度、号码轮换 制和轮换周期评价、实施效果评价和未来建议四方面。 结果不论是有车人还是无车人的支持程度都在80％以 上。 然而，各大网站的民意调查结果却大相径庭。人民网调 查有七成半网民反对限行，另外两项调查也与此相似。 新京报网2010年调查显示，48.18％认为缓解拥堵不明 显，21.31％认为完全没用；49.18％对继续实行尾号限 行持反对态度，31.15％建议有更好更便民的疏堵措施 。

70 二、法社会学角度 政府为保护公共利益而制定直接损害公民权利 的政策时需要体现比例原则（包括适当性、必 要性、狭义比例原则）。而为解决拥堵和防治 大气环境污染实行限行则在其适当性和必要性 上并未严格满足要求，这点可以通过法社会学 的方式来进行研究和体现。

71 适当性瑕疵 汽车尾气并非大气污染元凶 汽车限行非治本之策——“私家车数量增加，限 行将毫无意义” 目的正当性何在——
1.政府拖延、逃避职责，以限行暂时缓解 交通拥堵的舆论和现实压力； 2.政府推脱责任之嫌，将政府治理不力 的后果交由公民承担；对大气有严重 污染的工厂、城市工程未受有效限制。

72 必要性不足 在国内外仍有许多城市不实行限行政策而选择 其他方式有效治理了城市拥堵问题，也有城市 曾经实行限行后来放弃的例子。例如墨西哥在 上世纪80年代因交通拥堵和空气污染采取限行 政策，然而也多为人们所诟病，因城市交通规 划、公共交通质量不高等顽疾产生许多问题， 最终放弃限行。

73 国外治堵疏览 硬件 日本：科学合理修路建站 新加坡 ：构筑以地铁和轻轨为主线 、以公交车和出租车为辅助的立 体陆路网络 伦敦：“停车再乘车”
软件 法国：a.严把驾照车检关 ，公路交 通标识设置 ， b.轻微违章不影响交通者不罚 欧洲交通周活动 收费 伦敦：进城费 首尔：交通拥挤费 乘员3人以上的车辆进行免 费 丹麦：哥本哈根市中心停车费 税收 丹麦 ：私人小汽车所需缴纳的税款 是购车费用的3倍 欧洲燃油税普遍很高，私家车通常 为休闲娱乐工具而非日常交通工 具

74 具体治堵范例 柔性政策 1.深圳大运会： （不扰民自愿限行，30万台车主动申报停驶） 2.丹麦 “绿色出行周”活动
（提供广泛而便利的自行车服务，资金主要通过 车身广告获得 ）

75 欧洲停车-换乘模式 停车-换乘 典型成功范例：英国伦敦、德国海德堡、丹麦哥本哈根
作为限制中心区小汽车交通量的一项重要措施，“停 车—换乘”模式在欧洲各城市中的实施均非常成功且效果 显著。在轨道交通辐射到的郊区和卫星城的各个站点附近 ，设有精心设计、与站点衔接良好的停车设施，可引导城 市外围地区的居民在进入城区前进行交通方式转换，而在 市中心则减少停车泊位供给或收取高额停车费，这种做法 大量削减了小汽车交通总量，减轻了中心城区的交通压力 。 典型成功范例：英国伦敦、德国海德堡、丹麦哥本哈根

76 首尔乘员3人以上免收费 以经济杠杆调解汽车数量
首尔将汽油税提高了一倍，并征收道路使 用费。一是征收“交通拥挤费”，每辆车收 2000韩元。二是对乘员3人以上的车辆进行免费 。这一规定出台后，汽车通行量减少9%，其中 小轿车减少53%，通行速度提高一倍。

77 治本之策 1.伦敦、纽约、东京： 开发副中心，增加火车站和地铁站周围的居住人口 和就业岗位，交通功能和商业功能一体化有效缓解了城 区交通压力。 2.法国巴黎大区： 自执行1976年大区总体规划所确定的方针政策以来 ，成功控制了城市“摊大饼”式扩展。 3.新加坡： 全部土地规划为55个小区，尽管为世界汽车密度最 大国家之一，交通仍然井井有条，汽车畅通无阻。

78 因此，机动车限行首先并不是治理交通拥堵的 治本之策，而只是一种临时的缓解方式；其次 ，在众多城市已产生良好效果的治堵措施实例 中，限行是政府投入成本最低，而效果难以维 持的方式之一，将直接损害公民利益的限行作 为长期治堵措施并没有体现比例原则中的必要 性原则。

79 小结 北京市1/5限行令合法性不足，程序性问题有明 显偏失，其本身更是缺乏对长期效果的保证。 将其作为一项长期政策贯彻至今并继续实行， 而未提出长远有效的规划，是政府草率、没有 长远考量、不负责的行为，是与宪法精神相违 背的。

80 参考文献： ①焦洪昌.《宪法学》[M].北京大学出版社.2012. ②逯雅静.《“北京市机动车限行”的宪法分析》 [D].中国政法大学.2010. ③姜昕.《比例原则研究——一个宪政的视角》[D].法律出版社.2008. ④田美琴.《墨西哥城治理交通拥堵启示：限行不如限“心”》[U].《经 济参考报》 ⑤邱莎莎.《机动车尾号限行的行政法分析》 [D].中国政法大学.2011. ⑥中共北京市委研究室、首都社会经济发展课题研究所课题组.《国外治 理城市交通拥堵的经验》[D].《红旗文稿》.2007年05期 ⑦ 李力.《学者称 北京限行只能是权宜之计》[D]《法制日报》 ⑧ 《北京限行令遭骂声 十大理由反对限行》星岛环球网 ⑨《深圳大运会期间自愿限行》 载《羊城晚报》 ⑩北京市人民政府发布京政发[2008]39号《北京市人民政府关于实施交 通管理措施的通告》

81 谢谢！