談台灣的經貿外交趨勢與未來展望 2014 年 3 月 28 日 Model APEC 領袖講堂系列講座 新台灣國策智庫董事長 吳榮義

綱要 一、經貿外交的意義與中國因素 二、 FTA 及 RTA 與 WTO 的關係 三、 APEC 成立的背景及台灣參與的外交意義 四、 TPP 與 RCEP 的比較 : 台灣的選擇 五、未來展望 – 如何積極突破經貿外交的困境 1

 由於中國在國際社會的打壓，台灣不但無法加入 聯合國及其相關的國際組織，而且，由於中國的 阻擾目前與台灣有外交關係的國家只有 22 個。 但是在經貿方面，台灣的進出口貿易卻是世界第 19 名貿易大國。為克服外交上的困境，政府試圖 利用經貿的實力來降低中國的干擾，因此，中國 因素變成台灣利用經貿力量推動外交不能不面對 的最重要課題。 2 一、經貿外交的意義及中國因素

2.1 WTO ( World Trade Organization) 的宗旨 :  WTO 可以說是貿易的聯合國，成立 WTO 的主要目的在建立一套貿易 規則，促進貿易的自由化，洽商貿易協定，解決貿易爭端。 1995 年成 立之前叫做關稅暨貿易總協定 GATT ( General Agreement on Tariffs and Trade ) ， GATT 成立於 1948 年。 GATT 成立目的在規範和促進國際貿易。 1930 年代世界經濟大恐慌的 重要原因是貿易保護主義的盛行，因此，二次世界大戰結束後，為協 商降低貿易關稅就成立 GATT 。 GATT 締約國為降低關稅而舉行多次談判，通稱 “ 回合 ” (Round) ，自 1948 年首次日內瓦回合起至 2014 年的多哈 (Doha) 回合，己經談判 10 次。多哈回合自 2001 年 11 月開始至 2014 年，共歷經 13 年，其重點在貿 易制度改革，又稱 “ 發展 ” 回合 ( Development Round) ，但成果有限。 3 二、 FTA 及 RTA 與 WTO 的關係

2.2 台灣加入 WTO  經過 12 年的協商，台灣在 2002 年 1 月正式加入 WTO 成為 142 個會員之一。（中國則於 2001 年 12 月 11 日加入）  1990 年依據 GATT 第 33 條以「台灣、澎湖、金 門、馬祖個別關稅領域」（ The Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu ）名 義申請加入 GATT 。簡稱 TPKM ，或 Chinese Taipei( 台灣自稱中華台北，中國稱中國台北 ) 。 4

2.3 區域貿易協定（ Regional Trade Agreements )  由於 WTO 貿易談判進展不順利，如烏拉圭回合談判 (1986 – 1994) 耗時 8 年才達成協議，但是接著推動的 Doha 談判，自 2001 年開始，預計 2005 年達成協議， 由於會員意見無法達成共識，一直拖到 2014 年 1 月才 達成協議，而且與原先預計目標相差很遠，因此，為 解決區域或雙邊貿易問題， WTO 會員國之間的區域 貿易協定 (RTA) 又稱 FTA 就開始大量流行，到 2013 年已 簽署超過 500 件 FTA ，其中 1995 年後簽署的 FTA 超過 400 件。 5

 WTO 會員可以與其他會員簽署自由貿易協定，提供較一 般會員更優惠的條件。這種協定違反 GATT 第 1 條、 GATS 第 2 條非歧視原則（ principle of non-discrimination ）， 是一項例外的安排，它包括： (i) GATT 第 24 條成立有關商品貿易的關稅同盟及自由 貿易區。 (ii) 授權條款（ Enabling Clause ）：准許開發中國家之 間商品貿易的優惠貿易安排（ Preferential Trade Arrangement ）。 (iii)GATS 第 5 條，包括已開發及開發中國家之間服務業貿 易締結 RTA 或 FTA 。 6

 台灣目前所簽署的 FTA 因為中國的阻撓，台灣目前只與 5 個邦交的小國 簽署 FTA ：巴拿馬、瓜地馬拉、宏都拉斯、薩爾 瓦多、尼加拉瓜。 2013 年與非邦交國簽署 FTA 有二件，台星及台 紐 FTA 。除了新加坡占我國出口比例較高 (2012 年為 6.7%) 之外其餘各國占我出口比重有限。 7

 ECFA 是否是 FTA ？ 馬政府 2008 年執政後，快速提昇兩岸的經貿關係，除了 台商大量投資中國，最具體的成果是 2010 年 6 月簽訂台灣 與中國間的 ECFA （兩岸經濟合作架構協議，英文為 Economic Cooperation Framework Agreement ），根據經濟 部在 2009 年 4 月在立法院經濟委員會第 8 次全體委員會議 的報告說明： 「不採港澳模式，也非一般的『自由貿易協定』，而是屬於兩岸特殊 性質的經濟合作協議」。 ECFA 不列入 WTO 正式通告生效的 RTA 名單內，僅歸類在早 期通知 WTO ( early announcement ) ，也就是說 ECFA 還未成 為 WTO 正式通知生效的 RTA 。 8

 中國不願意以平等會員對待台灣 目前台灣仍對中國約 2,400 項的農工產品限制進口， 但中國卻不願向 WTO 提出爭端解決的請求，因為中 國不願平等面對我國的會員資格。在這情況下，兩個 會員如何簽訂自由貿易協定？在 WTO 已簽署的 FTA 之 中，也沒有任何一國宣稱另一會員為其領土的一部 分，卻進行洽簽自由貿易協定，來尋求經濟的更密切 的合作。因此，首先必須先解決我國與中國依 WTO 規定的爭端，才能進一步洽談 FTA 。馬政府積極與中 國洽簽 ECFA 目的在取消這些限制。 9

 兩岸服貿協定是否是台灣加入 TPP 的先決條件？ 兩岸都是 WTO 會員，但中國不願以平等會員對待台 灣，所以兩岸之間仍有許多貿易障礙存在，台灣所以 不能與主要貿易伙伴簽 FTA ，其實都是中國的阻擋。 馬政府口口聲聲說没簽服貿協定就不能簽 TPP 或 RCEP ，這是政府在欺騙及威嚇百姓，因台灣能否加入 TPP 或 RCEP 需要與相關國家談判及同意，而不是中國 是否同意。 10

 簽 ECFA 的經濟後果 如果台灣只與中國簽 ECFA 及服貿協定，而不能 與其他主要貿易對手國簽 FTA ，台灣經濟將會徹 底邊緣化而淪為一中市場的一部分，也就是達到 中國「以經促統」的最終目標。因此，除非中國 放棄阻擾台灣與其他國家洽簽 FTA ，使台灣同時 與美國、歐盟、日本等洽簽，否則，單獨與中國 簽 ECFA 對我國經濟，特別是國家安全傷害很 大。 11

3.1 APEC (Asia Pacific Economic Cooperation) 由澳洲前總理 Mr. Bob Hawke 在 1989 年所倡議，原始會員國有 12 國，包括澳大利亞、文萊、加拿大、印尼、日本、韓國、 馬來西亞、紐西蘭、菲律賓、新加坡、泰國及美國。在籌備 期間，台灣、香港及中國都應邀參與，後來中國 1989 年 6 月 發生六四天安門事件，西方國家為抵制中國而拒絶中國的加 入。由於 APEC 的運作係採 “ 共識決 ” ，擔心台灣先加入會影響 未來中國的入會，因而台灣、香港及中國都等到 1991 年在韓 國首爾舉行的第三屆部長會議時才一起加入。我國的名稱以 奧運模式即 Chinese Taipei 。 現在 APEC 會員國已增加到 21 國，後來加入國家有墨西哥及 PNG(1993) 、智利 (1994) 、秘魯、俄國及越南 (1998) 。目前是 亞太地區最大規模的經濟合作組織。 三、 APEC 成立的背景及台灣參與的外交意 義 12

3.2 APEC 成立主旨為促進亞太地區經濟的持續成長及繁榮 工作的三項重點是 :  貿易及投資的自由化 ‚ 貿易的便捷化 ƒ 經濟及技術合作 APEC 與其他多邊經濟合作組織不同的特徵是採用共識決 ( Consensus Building) 及自願性 (Voluntary) ， 即所有決定均 需全體會員同意。 13

3.3 另外一項特徵是所有會員均以經濟體 (economy) 加 入。這當然是中國的意見，認為台灣及香港不屬主 權國家，所以台灣的外交部長及次長均不能參加外 交部長會議。 1993 年美國輪值舉辦 APEC 部長會議 時，美國總統克林頓召集首次 APEC 領袖會議，台 灣李登輝總統由於中國反對而無法與會，被迫只能 派領袖代表參加，以後每年舉行的 APEC 領袖會議 就成為慣例。 14

3.4 雖然因為中國反對台灣在 APEC 不能以完全會員資格 參與，如外交部長不能參加，台灣總統不能參加領 袖會議，部長會議無法在台灣舉行，但是 APEC 還是 台灣所能參與的區域組織中政府官員層級最高及規 模最大的經濟合作組織。在經貿外交上有特別的意 義。 15

四、 TPP 與 RCEP 的比較 : 台灣的選 擇 4.1 積極準備加入 TPP (Trans-Pacific Partnership ，全 稱為 Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement 汎太平洋經濟伙伴協定 ) TPP 為 2005 年 7 月由汶萊、智利、紐西蘭及新加坡四國 簽署的多邊自由貿易協定。後來陸續有些國家表示有興 趣加入，到 2013 年 8 月正式加入協商的國家包括澳大利 亞、加拿大、日本、馬來西亞、墨西哥、秘魯、美國及 越南。表示有興趣加入但還未進入協商的國家有台灣、 南韓、菲律賓、寮國、哥倫比亞、哥斯大黎加及印尼。 16

 其他表示可能有興趣的國家有高棉、孟加拉、 印度及泰國。 TPP 是一個市場開放程度較高的區 域自由貿易協定，自 2014 年起由美國主導，目 的在整合泛太平洋區域內兩大合作組織，即亞 太經濟合作會議 (APEC) 及東南亞國協 (ASEAN) 的 主要成員，成為亞太區內的小型世界貿易組織。 中國開始時反對，但也表示最後可能會加入。 顯示 TPP 已經快速成為泛太洋國家的多邊自由貿 易協定。 17

4.2 RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership ， 即東協區域全面經濟伙伴協定 ) 由東協發起，邀請中國、日本、南韓、澳大利亞、 紐西蘭、印度共同參加，又稱東協加 6(10 + 6) ，目 的在削減關稅及非關稅障礙，建立 16 國市場的自由 貿易協定。 RECP 於 2011 年 19 屆東協峰會上正式通 過。並在 2012 年 8 月底召開的東協加 6 的經濟部長 會議同意籌組，預定 2015 年成立 FTA 。 RCEP 由中國 主導，顯然的是由比 TPP 經濟開發程度較低的國家 組成。 18

 為考慮中國阻礙台灣加入國際經貿組織的因 素，我國加入由美國主導，但中國還不是會員 的 TPP 比較容易，至於加入由中國主導的 RCEP ， 顯然的較為困難。  其次，就降低對中國經貿依賴以突顯經貿自主 的考慮，台灣要脫離中國而增加與西方經濟先 進國家關係，而應加入 TPP 。簽了兩岸服貿協定 反而加深與中國的經貿關係，失去台灣經貿的 自主性，進一步受到中國的經貿控制。 19

五、 未來展望： 積極突破中國封鎖的外交困境  WTO 的貿易回合談判雖遇到瓶頸，成果有限，但 對台灣而言， WTO 仍然是保護台灣貿易利益的國 際貿易規則最基本的依據。  1980 年代以來推動自由化及國際化政策，導至台 商大量投資中國，產生產業空洞化，勞工大量失 業，薪資下降的惡果。因此，降低對中國經貿的 依賴，改變政策加強與美歐及日本的經貿合作以 脫離目前困境才是我們的活路。 20

 中國仍然不放棄對台灣領土的野心，所以經貿過 度依賴中國對國家安全的風險很高，因此，降低 對中國經貿的依賴是台灣未來經貿政策的基本目 標。  加強與西方經濟先進國家的經貿關係是台灣脫離 目前困境的必要途徑，所以，加入 TPP 不但可以達 到轉移台灣出口到先進國家的經濟目標，而且是 降低中國安全威脅的不二選擇。 21

 台灣依 WTO 規則，能够與其他會員國洽簽 FTA ，或加 入區域經貿組織，與中國是否簽服貿協定完全沒有關 係。中國是否阻撓才是關鍵因素。  中國的干與才是台灣經貿外交困境的根本原因。增加 台灣與中國的經貿依賴是台灣失去經貿自主性的毒藥， 因此，降低對中國經貿依賴才是根本解決之道。 22